中國基層協(xié)商民主建設(shè)路徑探析

王竹君

（華南農(nóng)業(yè)大學(xué)思想政治理論課教學(xué)部，廣東 廣州 510642）

中國基層協(xié)商民主是在馬克思主義理論指導(dǎo)下和中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，廣大基層人民群眾通過自由、平等、公開的討論、對話與溝通以表達(dá)利益訴求和愿望，從而實(shí)現(xiàn)政治參與的民主形式和渠道。“基層”是指農(nóng)村、城市社區(qū)和企業(yè)。

就目前中國而言，選舉民主仍然是社會主義民主的主要形式，協(xié)商民主在當(dāng)前條件下只能是選舉民主的補(bǔ)充形式。在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，把協(xié)商民主與選舉民主結(jié)合起來的過程中，始終要體現(xiàn)“公民有序的政治參與”這一現(xiàn)代民主精神，并把它作為民主和法治的重要內(nèi)容，引導(dǎo)群眾以理性合法的形式表達(dá)利益要求、解決利益矛盾，共同來構(gòu)建社會主義和諧社會。

一、中國基層協(xié)商民主的實(shí)踐形式

（一）村民和居民會議

1.村民會議。

我國的《中華人民共和國村民委員會組織法》 （以下簡稱為《村委會組織法》）規(guī)定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村民委員會辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。村民委員會向村民會議、村民代表會議負(fù)責(zé)并報告工作。”

村民會議的組成人員要求是本村十八周歲以上的村民，其召開的有效條件是應(yīng)當(dāng)有本村十八周歲以上村民過半數(shù)參加，但是，由于在我國農(nóng)村地區(qū)，家庭成員間的意見統(tǒng)一性較強(qiáng)，加上大多數(shù)成年村民選擇到城市打工，《村委會組織法》同時也規(guī)定本村三分之二以上住戶的代表參加，村民會議同樣有效。在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的村莊，村民會議根據(jù)需要有時也邀請駐本村的企業(yè)、事業(yè)單位和群眾組織派代表列席。《村委會組織法》規(guī)定：“村民會議由村民委員會召集。有十分之一以上的村民或者三分之一以上的村民代表提議，應(yīng)當(dāng)召集村民會議。”，“村民會議可以制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約，并報鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府備案。”但是，由于一些農(nóng)村人口規(guī)模大、居住區(qū)域分散、人口流動性大以及農(nóng)村人民對政治事務(wù)的普遍不關(guān)心態(tài)度，村民會議的召開比較困難，因此出現(xiàn)了村民代表會議。《村委會組織法》規(guī)定，“人數(shù)較多或者居住分散的村，可以設(shè)立村民代表會議，討論決定村民會議授權(quán)的事項(xiàng)。村民代表會議由村民委員會成員和村民代表組成。”“村民代表由村民按每五戶至十五戶推選一人，或者由各村民小組推選若干人。”

2.居民會議。

《中華人民共和國城市居民委員會組織法》（以下簡稱為《居委會組織法》）規(guī)定，“居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的基層群眾性自治組織。”“居民委員會要向居民會議負(fù)責(zé)并報告工作。涉及全體居民利益的重要問題，居民委員會必須提請居民會議討論決定。”

《居委會組織法》有關(guān)居民會議的相關(guān)規(guī)定與村民會議基本相同，例如都要求全體十八周歲以上的公民參加，或者以戶和居民小組為單位派出代表參加。關(guān)于居民會議及其決策的有效性，要求“與會人數(shù)必須有全體的過半數(shù)出席，才能舉行。會議的決定，由出席人的過半數(shù)通過。”居民會議的決定結(jié)果具有最終決定權(quán)，居委會和全體居民都必須執(zhí)行。

（二）民主懇談會

民主懇談是浙江溫嶺市原創(chuàng)的一種基層治理形式，其原始目的僅在于對農(nóng)民進(jìn)行現(xiàn)代化思想教育，隨后當(dāng)?shù)氐幕鶎痈刹繉⑵浒l(fā)展為政府官員與群眾之間的協(xié)商對話機(jī)制，《中共溫嶺市委關(guān)于進(jìn)一步深化民主懇談，推進(jìn)基層民主政治建設(shè)的意見》規(guī)定：“今后，全市各級各部門都要把民主懇談作為重大決策的必經(jīng)程序。”［1］

“鎮(zhèn)（街道）民主懇談的議題既可由黨委、政府（辦事處）確定，也可由若干名鎮(zhèn)人民代表或若干名群眾聯(lián)名提出，由鎮(zhèn)人大主席團(tuán)審核。村懇談會的議題既可由村黨支部、村委員會確定，也可由若干名村民代表或若干名村民聯(lián)名提出。舉辦懇談會前，要先把決策事項(xiàng)的初步方案或意見向群眾公布。參加懇談會的人員除各級人大代表和村民代表之外，還要有各利益群體的代表參加，并在規(guī)定時間內(nèi)有序發(fā)言。”［2］

民主懇談會的產(chǎn)生對于基層民主意義非凡。第一，它的產(chǎn)生體現(xiàn)了基層民主制度的逐步完善；第二，它推動了基層人民代表大會制度的建設(shè)；第三，“它將基層民主的著力點(diǎn)從選舉過程擴(kuò)大到權(quán)力的執(zhí)行過程，深化了決策民主和權(quán)力監(jiān)督，同時它把參與和協(xié)商兩個要素也引入了基層公共生活。”［3］

（三）社區(qū)論壇

武漢關(guān)居民論壇創(chuàng)辦于1999年，主要以論壇的方式吸納社區(qū)居民共同參與管理社區(qū)事務(wù)，達(dá)到自我管理、自我教育、自我約束、自我服務(wù)、自我提高的目的。這種只能在發(fā)達(dá)國家孕育的協(xié)商民主機(jī)制出現(xiàn)在發(fā)展中國家，武漢關(guān)居民論壇作為一個實(shí)例，已經(jīng)引起國際學(xué)術(shù)屆關(guān)注。

它的參與者包括社區(qū)的常住人口和居住了半年以上的外來人員，每個人參與的權(quán)利是平等的。論壇的參與者范圍廣泛，包括居民、社區(qū)內(nèi)的各種組織成員、區(qū)政府人員、所在社區(qū)的單位代表等，但其主體仍是普通居民，其所占比重很大［4］。武漢關(guān)社區(qū)論壇建立了每月一次的例會制度，其主題涵蓋了環(huán)境保護(hù)、社區(qū)安保、基礎(chǔ)設(shè)施等。居民論壇關(guān)注與社區(qū)利益息息相關(guān)的現(xiàn)實(shí)問題，注重實(shí)際成效，堅(jiān)持“逢事必議”的原則。社區(qū)論壇有效地調(diào)動了居民參與公共事務(wù)管理的積極性，實(shí)現(xiàn)了依靠自身力量解決公共事務(wù)的美好愿望。

除了上述幾種形式外，實(shí)際生活中還存在許多其他基層協(xié)商民主的實(shí)踐形式，如公民評議會、民主聽證會、社區(qū)對話等。

二、中國基層協(xié)商民主實(shí)踐中存在的問題

（一）一些地區(qū)的民主協(xié)商流于形式

第一，基層民主協(xié)商主要由基層的黨組織或行政領(lǐng)導(dǎo)組織，由政府組織的民主協(xié)商逐漸變味。當(dāng)前，基層群眾對民主協(xié)商的運(yùn)行方式、程序等認(rèn)識僅僅停留在基本常識，對于基層民主和民主協(xié)商的本質(zhì)價值，大部分群眾，甚至政府官員都了解不深。

第二，中國傳統(tǒng)文化對當(dāng)今的政治發(fā)展仍然有著深厚影響。中國傳統(tǒng)政治文化中的“大一統(tǒng)”思想，要求人民思想、行為高度集中統(tǒng)一；“中庸”思想的滲透，導(dǎo)致群眾在政治參與中不輕易表達(dá)自己的觀點(diǎn)，提倡明哲保身；傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的“平均主義”思想主張完全均等，然而民主協(xié)商主張公平競爭，鼓勵有能者率先進(jìn)步，也激勵落后者努力趕上，最終達(dá)到共同進(jìn)步的目的。

第三，協(xié)商得到的結(jié)果沒有貫徹落實(shí)好。大多數(shù)政府官員都能夠重視公民提出的問題以及民主協(xié)商的運(yùn)行過程，但是包括群眾在內(nèi)，所有的協(xié)商參與者不夠重視和關(guān)注協(xié)商所得出的結(jié)果最終能否順利實(shí)現(xiàn)。人們的注意力都放在怎樣通過博弈獲得自己想要的結(jié)果以及對協(xié)商的討價還價的過程，但很少人在協(xié)商結(jié)束后去注意協(xié)商得到的結(jié)果是否得到了徹底實(shí)施。

（二）弱勢群體參與不平等

如果無法保障平等，那么協(xié)商就失去了它的意義。協(xié)商民主在理論上基本是完美的，但在現(xiàn)實(shí)中，最后卻往往更傾向于體現(xiàn)有產(chǎn)階級的利益。民主協(xié)商就像購物時的討價還價，雙方總會利用所在方的優(yōu)勢盡量為自己謀利益。在民主協(xié)商的參與者當(dāng)中，比起有產(chǎn)階級，普通民眾就是弱勢群體。在民主協(xié)商的過程當(dāng)中，協(xié)商的方向和結(jié)果往往被有產(chǎn)階級操控，因此普通民眾的利益就因?yàn)閰⑴c不平等而受到了損害。

其中，參與不平等在城市外來人口、女性身上的體現(xiàn)特別明顯。農(nóng)民工的收入基本用于營生糊口，文化水平程度較低，加上他們無法得到與城鎮(zhèn)居民平等的待遇，對城市的歸屬感較低，因此對于參與民主協(xié)商沒有能力也沒有興趣。而社會底層的女性文化水平程度普遍較低，特別在農(nóng)村，她們的表達(dá)意識和能力不強(qiáng)，思想封建，民主意識較弱，加上整個社會并不積極鼓勵女性參與政治事務(wù)，因此導(dǎo)致了許多對于民主協(xié)商有參與熱情的女性缺乏參與途徑或者在民主協(xié)商當(dāng)中沒有話語權(quán)。

（三）利益驅(qū)動的參與亟需轉(zhuǎn)為責(zé)任驅(qū)動的參與

利益驅(qū)動的參與，是指利用人趨利避害的特性，使用個人利益引導(dǎo)或驅(qū)使他去從事不愿或者不能主動從事的工作。在政治民主化的初期，群眾并不積極主動參與政治，參與動力在于當(dāng)?shù)卣块T的積極動員，參與目的在于能夠獲得經(jīng)濟(jì)利益，例如在浙江省的農(nóng)村，富裕群體的政治參與普遍比較熱情，是因?yàn)樗麄儼l(fā)現(xiàn)參與政治可以為他們的商業(yè)活動提供支撐和保障。而責(zé)任驅(qū)動的參與，是指人們在特定時刻，受內(nèi)心的道德觀和責(zé)任感驅(qū)動，做了自己認(rèn)為應(yīng)該做的事，與榮譽(yù)或金錢無關(guān)。隨著當(dāng)前社會與經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，公民的政治參與熱情逐漸高漲，利益驅(qū)動的參與越來越多地轉(zhuǎn)化為責(zé)任驅(qū)動的參與。因?yàn)椋?dāng)人們變得富足后，其關(guān)注點(diǎn)已經(jīng)不再局限于個人利益，而更多地轉(zhuǎn)向社會公共利益。目前，許多企業(yè)主積極履行社會責(zé)任，積極參與社會公益事業(yè)，例如在汶川、玉樹、雅安地震時進(jìn)行了資金、物資捐助等，它們通過積極承擔(dān)社會責(zé)任來增強(qiáng)企業(yè)競爭力，實(shí)現(xiàn)企業(yè)的更高價值。承擔(dān)社會責(zé)任是提升企業(yè)核心競爭力的重要途徑，已經(jīng)成為了全球化背景下企業(yè)發(fā)展的大趨勢。

政治發(fā)展的方向在于使利益驅(qū)動型的政治參與轉(zhuǎn)變?yōu)樨?zé)任驅(qū)動的政治參與。然而，現(xiàn)實(shí)中的一些人對責(zé)任的認(rèn)識非常膚淺，僅把在違法行為上的“不作為”看做盡到了責(zé)任，而忽略了在有益事件上的“作為”。將責(zé)任感轉(zhuǎn)化為自覺行動是一個漫長的過程，要想在民主協(xié)商中真正實(shí)現(xiàn)責(zé)任驅(qū)動的參與，我們必須做好打持久戰(zhàn)的準(zhǔn)備。

（四）尚未有效發(fā)揮政治經(jīng)濟(jì)的作用

基層民主協(xié)商的一個作用是對政治的監(jiān)督。當(dāng)前，由于基層政權(quán)運(yùn)作不透明，使得這一作用難以實(shí)現(xiàn)。例如，一般基層民主協(xié)商會議的召集都是由基層相關(guān)管理部門主持的，議題的確定、程序的制定都是領(lǐng)導(dǎo)們事先規(guī)定好的，因此，政府為了維持穩(wěn)定，就可能摒棄那些爭議性或者敏感性較強(qiáng)的議題。加上在會議進(jìn)行過程中，由于各級領(lǐng)導(dǎo)干部在場監(jiān)督，許多基層民眾不敢暢所欲言，因此民主協(xié)商成了走過場，參與者也失去了參與的積極性。

基層民主協(xié)商的另一個作用是發(fā)展經(jīng)濟(jì)。從西方發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)來看，民主政治是有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的。但是從我國當(dāng)前情況來看，民主協(xié)商在我國的基層社會雖然有一定的實(shí)踐，也對當(dāng)?shù)貙?shí)際問題的解決起到了推動作用，但總的來說，其對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)還不是很明顯。

三、促進(jìn)中國基層協(xié)商民主建設(shè)的路徑選擇

（一）營造良好的政治文化環(huán)境

第一，培養(yǎng)群眾的公民意識。

首先，向公民宣傳教育憲法精神，增強(qiáng)公民的法制意識；其次，培養(yǎng)公民的愛國主義和民族精神，引導(dǎo)其認(rèn)同我國的政治制度；最后，培養(yǎng)公民的維權(quán)意識和肯定公民的維權(quán)實(shí)踐，創(chuàng)造公正的環(huán)境。我們要按照十八大精神，“在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中實(shí)行群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督。要健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機(jī)制，以擴(kuò)大有序參與、推進(jìn)信息公開、加強(qiáng)議事協(xié)商、強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督為重點(diǎn)，拓寬范圍和途徑，豐富內(nèi)容和形式，保障人民享有更多更切實(shí)的民主權(quán)利。”

第二，培養(yǎng)黨政干部的民主意識。

首先，通過教育領(lǐng)導(dǎo)干部，使他們認(rèn)識到人民群眾在社會歷史發(fā)展中的重要作用以及自己作為干部要全心全意為人民服務(wù)，重視群眾的基本政治權(quán)利。其次，通過正確地用人、公正合理地選拔干部，形成干部對公眾負(fù)責(zé)的制度環(huán)境；通過將干部的考核機(jī)制與干部民主意識的提高有機(jī)結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)干部執(zhí)政觀念的更新。最后，通過對網(wǎng)絡(luò)渠道的合理利用，大力推進(jìn)社會輿論監(jiān)督，為更多元的權(quán)利話語、更廣闊的參與空間、更民主的參與方式創(chuàng)造條件。

第三，利用大眾媒體傳播公民文化。

首先要為輿論監(jiān)督立法，通過立法規(guī)范大眾媒體的行為；其次要保證大眾傳播媒體的社會責(zé)任感。一方面，領(lǐng)導(dǎo)干部要真誠歡迎和接受大眾媒體等輿論監(jiān)督，同時要加強(qiáng)與大眾媒體的溝通，引導(dǎo)它們向群眾傳遞科學(xué)的公民文化，提供正確的輿論導(dǎo)向。另一方面，大眾媒體不僅要為公民參與政治提供及時的信息，還要為公民發(fā)表意見提供便利的渠道，使他們能利用大眾媒體等輿論監(jiān)督的渠道對政府實(shí)施有效的監(jiān)督，行使參與政治的權(quán)利。

（二）提高群眾的協(xié)商參與能力

基層民主協(xié)商針對的主體是基層群眾，他們要想充分表達(dá)和維護(hù)自己的利益，必須要努力提高自身素質(zhì)和協(xié)商參與能力，而政府也要為此提供充分的條件和保障。

第一，加強(qiáng)學(xué)校教育。首先，在學(xué)校教育中拓寬知識的廣度，根據(jù)不同階段學(xué)生的能力適當(dāng)開設(shè)時事課程，把公民意識教育從小抓起。其次，實(shí)施素質(zhì)教育，應(yīng)逐步擯棄應(yīng)試教育、片面提高升學(xué)率等非科學(xué)做法，將更多的精力投入到學(xué)生的邏輯思維能力、語言表達(dá)能力、實(shí)際操作能力、良好性格的培養(yǎng)上。

第二，加強(qiáng)社會教育。從政府的層面來看，要為基層群眾尤其是弱勢群體提供受教育的機(jī)會，建立培養(yǎng)民主協(xié)商能力的學(xué)習(xí)班、講習(xí)所、圖書角等，為他們提供可以獲取民主協(xié)商技能和法律專業(yè)知識的途徑；加大對教育尤其是農(nóng)村教育的財(cái)政支出等。

第三，通過政治實(shí)踐鍛煉基層群眾的民主協(xié)商能力。以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督為主要內(nèi)容的村民自治，以及城市居民自治，這些都不需要太高深的專業(yè)知識和技能，而且還能在具體的實(shí)踐過程中很好地鍛煉民主協(xié)商能力。在實(shí)踐當(dāng)中，使得群眾逐步熟悉民主協(xié)商的操作規(guī)范和流程，也鍛煉了民主管理能力，提高了參與政治的積極性。

（三）從國情出發(fā)健全群眾表達(dá)機(jī)制

為了推進(jìn)政府決策的科學(xué)化、民主化，就必須不斷健全群眾表達(dá)機(jī)制，拓寬群眾的參與渠道，加強(qiáng)政府與群眾的互動交流。

第一，發(fā)揮村委會、居委會、職代會等社會組織和民間機(jī)構(gòu)的協(xié)商作用。首先，在農(nóng)村，要建立民主協(xié)商的規(guī)則、統(tǒng)一民主協(xié)商的程序。其次，在城市，與人民群眾切身利益息息相關(guān)的問題，如房屋拆遷安置、公共交通、城管執(zhí)法、環(huán)境保護(hù)等問題的解決，要充分發(fā)揮決策咨詢、聽證問詢、社區(qū)論壇等基層協(xié)商民主形式的作用。最后，在企事業(yè)單位，要不斷完善工資協(xié)商制度。

第二，深化矛盾協(xié)調(diào)會制度。矛盾協(xié)調(diào)會是指社區(qū)黨組織和居委會對社區(qū)成員之間的矛盾或利益沖突，采取協(xié)商、調(diào)解等辦法進(jìn)行協(xié)調(diào)處理的一種會議制度。主要目的是化解社區(qū)矛盾，維護(hù)社區(qū)穩(wěn)定。首先，針對“政策外、情理內(nèi)”的問題，要因地制宜、結(jié)合實(shí)際，想方設(shè)法給予群眾幫助。其次，針對涉及部門眾多、跨度時間較長、理清責(zé)任難度大的問題，注重以壓實(shí)責(zé)任為突破口，將責(zé)任權(quán)利明細(xì)化，著力化解“三不管、難落實(shí)”矛盾。

第三，深化聽證會制度。首先，落實(shí)聽證前置的制度，做好前期評估的工作，建立目標(biāo)原則、組織領(lǐng)導(dǎo)、實(shí)施流程、應(yīng)急處置和保障等配套的工作機(jī)制。其次，完善聽證制度，把民生事務(wù)納入聽證范圍，引入“兩次征詢”機(jī)制，真正做到尊重、依靠、引導(dǎo)好群眾，充分聽取群眾意見。

第四，健全專家咨詢制度。在面臨專業(yè)問題時，需要請進(jìn)專家或者是進(jìn)行專家咨詢，專家學(xué)者利用自己掌握的專業(yè)知識、相關(guān)信息等，對專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的重大事項(xiàng)進(jìn)行分析論證，實(shí)際上就是公民通過專家咨詢制度參與民主決策。

（四）完善監(jiān)督制度

為了避免并懲治各種徇私枉法的現(xiàn)象，監(jiān)督制度的作用在于實(shí)現(xiàn)和保障公民的政治權(quán)利，其體系包括公民的評議制度、問責(zé)制度、公示制度、檢舉制度、信訪制度等。

第一，落實(shí)問責(zé)制度。2009年7月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》，此后許多地方政府推行“問責(zé)制”，并陸續(xù)出臺了相應(yīng)的規(guī)章制度，但作為“新生事物”，問責(zé)制目前還局限在政治經(jīng)濟(jì)生活中的一些大的領(lǐng)域，比如，重大事故、城市建設(shè)、招商引資等等，而對于諸如便民服務(wù)、公共設(shè)施、交通擁堵、噪音污染等事關(guān)老百姓衣食住行、吃喝拉撒等等民生層面卻很少引入“問責(zé)制”。為此，一方面要從立法上進(jìn)一步細(xì)化政府和官員的權(quán)責(zé)，不僅開出官員明細(xì)的“權(quán)力清單”，更需設(shè)計(jì)出明確的失職狀態(tài)下的責(zé)任后果；另一方面，須以嚴(yán)密的規(guī)則將各種責(zé)任方式、問責(zé)主體、問責(zé)程序以及責(zé)任實(shí)現(xiàn)的監(jiān)督等納入法制軌道，尤其是要建立對問責(zé)的事后監(jiān)督制度，對免職官員的復(fù)出進(jìn)行必要的約束，以防止官員問責(zé)流于形式。

第二，深化評議會制度。首先，改進(jìn)評議方式，一方面做好勸導(dǎo)工作，增強(qiáng)群眾文明意識，另一方面進(jìn)行考核評定，督促相關(guān)部門改進(jìn)工作。其次，擴(kuò)大評議范圍，評議形式由一年一評改為一年多評，既有綜合評議，也有專項(xiàng)評議，既有集中座談，也有實(shí)地勘查等。最后，注重評議效果，將整改承諾落實(shí)到位。

第三，健全公示制度。這里的公示制度是指黨政機(jī)關(guān)和國有企事業(yè)單位，將不涉及國家秘密的、與群眾利益息息相關(guān)的各種事項(xiàng)和信息進(jìn)行公開、并廣泛收集群眾的意見和建議，從而做出及時處理的制度。公示的事項(xiàng)包括：機(jī)構(gòu)設(shè)置及其職責(zé)、人員職責(zé)、法律法規(guī)的規(guī)定、辦事程序等。

［1］［2］慕毅飛.民主懇談：溫嶺人的創(chuàng)造［M］.北京：中央編譯出版社，2005.213，213.

［3］方柏華，董明.政治社會學(xué)視野下的先富參政與民主懇談現(xiàn)象研究［M］.北京：人民出版社，2009.114.

［4］土敬堯.參與式治理——中國社區(qū)建設(shè)實(shí)證研究［M］.北京：中國社會科學(xué)出版社，2006.158.