多重利益博弈下的地方政府治理群體性事件路徑選擇

馬 華

（南通大學(xué)，江蘇 南通 226019）

一、問(wèn)題的提出

在一個(gè)訴求—回應(yīng)良性循環(huán)的現(xiàn)代民主社會(huì)，通過(guò)一套包括自愿性和強(qiáng)制性的利益交換規(guī)則，能夠?qū)崿F(xiàn)利益訴求的順暢流動(dòng)，維護(hù)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。伴隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)的分層化、社會(huì)利益主體的多元化和社會(huì)利益訴求的多樣化，特定社會(huì)群體出于共同利益的考慮，會(huì)采取公開(kāi)博弈的方式通過(guò)多元利益表達(dá)去實(shí)現(xiàn)和維護(hù)群體內(nèi)部的共同利益。這是一種正當(dāng)?shù)摹⒑戏ǖ睦媾c利益訴求。由于職業(yè)、能力及占有資源的不同，不同人群的利益訴求會(huì)出現(xiàn)表達(dá)不平衡，在制度化利益表達(dá)渠道狹窄與低效的情況下會(huì)出現(xiàn)利益表達(dá)不充分。在利益表達(dá)失衡與不充分的條件下，政府對(duì)于利益回應(yīng)也會(huì)出現(xiàn)過(guò)度回應(yīng)與回應(yīng)不足的失衡，公共權(quán)力有可能會(huì)異化為一種只為社會(huì)少數(shù)人利益服務(wù)的工具。

群體性事件從某種意義上講是一種反社會(huì)行為，它能在一定時(shí)間和范圍內(nèi)打破社會(huì)活動(dòng)的有序性和社會(huì)關(guān)系的協(xié)調(diào)性，可能造成非理性的沖動(dòng)情緒在不同的群體間傳遞，引發(fā)強(qiáng)烈的社會(huì)動(dòng)蕩，甚至動(dòng)搖政權(quán)的合法性基礎(chǔ)，對(duì)國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定構(gòu)成持續(xù)威脅［1］。在以政績(jī)合法性與過(guò)程程序合法性為基礎(chǔ)的政府合法性維護(hù)和構(gòu)建中，地方政府更多的是一個(gè)被動(dòng)的客體和傳導(dǎo)的中介。面對(duì)多元的利益主體和利益訴求，地方政府難以推動(dòng)群體性事件治理在價(jià)值理念、制度建設(shè)、結(jié)構(gòu)模式、應(yīng)急機(jī)制以及方式方法等各方面的變革與創(chuàng)新，而更多是基于放大群體性事件的某些不當(dāng)行動(dòng)方式和破壞結(jié)果上選擇的以預(yù)防與控制為治理主線的基本模式，即所謂的“運(yùn)動(dòng)促平安”、“花錢買平安”、“強(qiáng)控保平安”。由于對(duì)群體性事件缺乏理性認(rèn)識(shí)，置于多重利益博弈下的地方政府行為選擇難以從根本上化解群體性行動(dòng)產(chǎn)生的根源，事實(shí)造成了群體性事件形成因素的積累。

二、地方政府群體性事件治理過(guò)程中的多重利益博弈分析

壓力型體制下的地方政府缺乏與上級(jí)政府博弈的地位和能力，治理任務(wù)與治理能力之間的不相匹配，極易造成地方政府治理群體性事件效能的低下。地方政府與社會(huì)群體之間，地方政府處于絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)地位，公眾由于理性的表達(dá)渠道的阻隔，對(duì)政府作出反應(yīng)的過(guò)程和結(jié)果缺乏明確的預(yù)期。地方政府回應(yīng)效能的不足及權(quán)力行使方式不當(dāng)加劇相互之間的緊張關(guān)系，不利于矛盾的緩和、消除。公職人員個(gè)人利益與公共職責(zé)之間的博弈嚴(yán)重?fù)p害了公共利益和公平正義，加劇了群體性事件的治理難度。

1.地方政府與上級(jí)政府之間的利益博弈

從縱向?qū)蛹?jí)看，公共資源和權(quán)力分配隨層級(jí)下降而逐層遞減，政府能力也隨著政府層級(jí)的下降而遞減，表現(xiàn)為“倒金字塔”狀。層級(jí)節(jié)制的行政體制和管理模式要求地方政府必須依照上級(jí)政府規(guī)定的軌道運(yùn)行。在運(yùn)用行政權(quán)力強(qiáng)力推行經(jīng)濟(jì)和社會(huì)體制改革的過(guò)程中，地方政府作為執(zhí)行者必然與利益相關(guān)人產(chǎn)生正面沖突。不成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、不完善的社會(huì)保障、不健全的民主法治、不科學(xué)的管理體制、不發(fā)育的公民社會(huì)使得地方政府治理群體性事件的任務(wù)和難度日益遞增。治理任務(wù)與治理能力之間的不相匹配，極易造成地方政府治理群體性事件效能的低下，而治理效能不理想又會(huì)使基層社會(huì)的矛盾和問(wèn)題進(jìn)一步增多，使得群體性事件更易發(fā)生。這樣的惡性循環(huán)，最終會(huì)導(dǎo)致地方政府的治理困境。

從維持政治程序合法性視角看，面對(duì)伴隨改革開(kāi)放而至的復(fù)雜制度創(chuàng)新與不確定的制度實(shí)施效能，中央政府理性選擇是讓地方政府成為制度創(chuàng)新和實(shí)施主體，同時(shí)也是制度失效的責(zé)任主體，將自己置于觀察者、評(píng)判者和校正者角色，以期避免利益受損群體進(jìn)行自下而上的體制反思與整體性否定的可能［2］。這種壓力型體制下的地方政府沒(méi)有與上級(jí)政府討價(jià)還價(jià)的地位，但又不能回避群眾對(duì)政府維護(hù)公平公正的要求，這就導(dǎo)致了在絕大多數(shù)群體性行動(dòng)中，社會(huì)群體對(duì)于地方政府及官員高度不信任，而地方政府回應(yīng)效能的不足及權(quán)力行使方式不當(dāng)又加劇相互之間的緊張關(guān)系，不利于矛盾的緩和、消除。由此可見(jiàn)，地方政府已成為斷裂社會(huì)下行政體系中的薄弱環(huán)節(jié)。

2.地方政府與社會(huì)群體之間的直接利益博弈

地方政府與社會(huì)群體之間的直接博弈，主要體現(xiàn)為弱勢(shì)群體為維護(hù)自身合理利益，在體制內(nèi)途徑或其他正常渠道不暢時(shí)，選擇的對(duì)政府的施壓行為和直接沖突。由于強(qiáng)勢(shì)群體能夠?qū)?quán)力、知識(shí)和話語(yǔ)資源有效轉(zhuǎn)變成影響政府決策和行為的能力，繼而實(shí)現(xiàn)公共政策和行政行為過(guò)程中的利益最大化，因此，可以將地方政府與強(qiáng)勢(shì)群體之間的利益博弈納入政府內(nèi)部利益博弈過(guò)程中分析。

現(xiàn)代沖突理論認(rèn)為，在任何社會(huì)中，利益博弈都不可避免，以群體性沖突的形式表現(xiàn)出來(lái)亦為尋常。在成熟的法治社會(huì)中，通過(guò)市民社會(huì)自治以及有效的利益表達(dá)渠道可以正常地予以解決。傳統(tǒng)秩序控制模式下的地方政府在超常規(guī)發(fā)展的目標(biāo)壓力下往往把經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放在第一位，要求群眾為了全局利益作出局部利益的犧牲，給予的補(bǔ)償不盡合理，直接導(dǎo)致了群眾的不滿，甚至行為偏激。由于市民社會(huì)缺乏必要的成長(zhǎng)空間，社會(huì)缺乏必要的中間緩沖地帶，政府始終處于群體性事件處理的第一線，處理過(guò)程及結(jié)果將直接考驗(yàn)政府的政治合法性。在以和諧為目標(biāo)的中國(guó)政治生態(tài)中，“不穩(wěn)定”極易觸發(fā)各級(jí)政府的敏感“政治神經(jīng)”，伴隨“零指標(biāo)”和“一票否決”等制度的實(shí)施，非理性的、自相矛盾的考核規(guī)定，直接催生出許多地方政府運(yùn)用公權(quán)力對(duì)本地上訪群眾進(jìn)行攔訪、截訪的奇怪現(xiàn)象。另一方面，我國(guó)憲法確立了公民集會(huì)、結(jié)社、游行、示威等自由，但是對(duì)于公民行使相關(guān)憲法基本權(quán)利予以了過(guò)多限制，導(dǎo)致了公民權(quán)利在實(shí)踐中難以操作。因此，上訪等群體性事件也就成為群眾利用現(xiàn)行行政體制，迫使地方政府妥協(xié)的主要方法。需要強(qiáng)調(diào)的是，這是一種非對(duì)稱均衡性的博弈過(guò)程，地方政府處于絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)地位。

3.地方政府內(nèi)部利益博弈

地方政府的內(nèi)部利益博弈，主要是指公職人員個(gè)人利益與公共職責(zé)之間的博弈。現(xiàn)代政府理應(yīng)是公共利益的捍衛(wèi)者、公共服務(wù)的提供者和公共秩序的維護(hù)者，其功能定位是“服務(wù)而不是掌舵”。但在公共行為的具體執(zhí)行過(guò)程中，公職人員囿于多重身份，在公共權(quán)力私人性內(nèi)在所具有的占有邏輯支配下，為滿足個(gè)人的物質(zhì)享受和虛榮心，就會(huì)沖破倫理責(zé)任要求，利用掌握的公共權(quán)力為自己創(chuàng)造更有利的條件來(lái)壟斷社會(huì)資源，致使公共權(quán)力偏離其運(yùn)行軌道。這也是廉政意義上所講的利益沖突。

在改革開(kāi)放和社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中有這么一群社會(huì)群體，他們是改革開(kāi)放政策的受益者，也是先富帶動(dòng)后富政策實(shí)施過(guò)程中的先富者。他們“向國(guó)家的權(quán)力機(jī)構(gòu)滲透，通過(guò)影響國(guó)家的經(jīng)濟(jì)行為，利用少數(shù)官員濫用權(quán)力的行為，試圖掌握社會(huì)部分政治資源和自然資源，通過(guò)某些不良媒體為其搖旗吶喊，甚至進(jìn)而要求國(guó)家為其服務(wù)”［3］。在社會(huì)資源有限的前提下，作為公共利益代表的政府出于自利擴(kuò)張性要求謀求自身利益的行為適應(yīng)了強(qiáng)勢(shì)群體對(duì)現(xiàn)有利益分配格局的維護(hù)，弱化了政府維護(hù)社會(huì)公平正義的能力。在利益表達(dá)失衡的條件下，政府權(quán)力極有可能會(huì)異化為一種只為社會(huì)少數(shù)人利益服務(wù)的工具。在現(xiàn)實(shí)中，有些地方政府的決策隨意性大，對(duì)涉及拆遷征地、企業(yè)改制、移民安置、收入分配等事關(guān)群眾切身利益的大事，常常是暗箱操作，不尊重民意，而一旦出現(xiàn)事端，則千方百計(jì)掩蓋事情的真相。有些部門和公職人員為了逃避責(zé)任追究，出現(xiàn)相互推諉扯皮的現(xiàn)象。

三、多重利益博弈下的地方政府治理群體性事件路徑選擇

堅(jiān)持公平正義的利益平衡導(dǎo)向，調(diào)整社會(huì)心理失衡；拓展公民利益表達(dá)渠道，增強(qiáng)利益表達(dá)效率；強(qiáng)化群體性行為組織引導(dǎo)，構(gòu)建和諧博弈橋梁，是地方政府治理群體性事件的有效路徑選擇，有效匹配了群體性事件衍生的內(nèi)在邏輯，可以逐步化解群體性事件產(chǎn)生的根源，實(shí)現(xiàn)對(duì)群體性事件有序和理性的引導(dǎo)。

1.堅(jiān)持公平正義的利益平衡導(dǎo)向

美國(guó)現(xiàn)代政治哲學(xué)家、倫理學(xué)家約翰·羅爾斯認(rèn)為，人類的生存是以兩個(gè)正義原則為指向的：一是政治權(quán)利平等，二是消除社會(huì)的和經(jīng)濟(jì)的不平等。在社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益問(wèn)題上，要求實(shí)現(xiàn)“合乎最少受惠者的最大利益”，同時(shí)把職務(wù)和地位向所有人開(kāi)放。其核心思想是“自由優(yōu)先、兼顧平等”，“自由只能為了自由的緣故而被限制”［4］。利益是人們生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。公平正義問(wèn)題出自于人們?cè)鲞M(jìn)利益和協(xié)調(diào)利益沖突的需要。公平正義首先是政治權(quán)利表達(dá)和實(shí)現(xiàn)的平等。從政治學(xué)的角度看，我國(guó)的群體性事件的發(fā)生主要原因在于利益表達(dá)的不平衡，尤其是政治領(lǐng)域缺乏有效的機(jī)制合法表達(dá)正當(dāng)?shù)睦嬖V求，部分得以表達(dá)的正當(dāng)利益訴求也未能得到政府的及時(shí)回應(yīng)。由于缺乏能夠表達(dá)和整合自身利益的有效組織，分散化和個(gè)體化的利益表達(dá)難以形成有效的政策壓力，碎片化的利益要求難以凝聚成具體的政策要求輸入政策議程。在這種情況下，社會(huì)弱勢(shì)群體一般選擇通過(guò)信訪，向政府表達(dá)其利益訴求。在信訪無(wú)門、信訪無(wú)效的條件下，社會(huì)弱勢(shì)群體也可能采取體制外的社會(huì)抗?fàn)幝肪€給政府增加壓力，希望其利益訴求得到政府的回應(yīng)。其次，公平正義要求經(jīng)濟(jì)利益的平等。改革開(kāi)放以來(lái)，一度強(qiáng)調(diào)“效率優(yōu)先、兼顧公平”的發(fā)展原則在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，在一定程度上犧牲了社會(huì)公平。隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型的加速，利益訴求的高漲，公平正義逐漸成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，表明公正再也不能處于被“兼顧”的地位，而應(yīng)該成為主導(dǎo)原則、優(yōu)先導(dǎo)向。地方政府要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，提升政府維護(hù)社會(huì)公平正義的能力。要促進(jìn)基本公共服務(wù)的均等化，建立健全社會(huì)保障體系。要推進(jìn)收入分配改革，促進(jìn)社會(huì)財(cái)富初次分配的公平性，充分發(fā)揮稅收、財(cái)政、法律等在政府再分配中的作用，扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)、區(qū)域、行業(yè)和社會(huì)成員之間收入差距擴(kuò)大的趨勢(shì)。

2.拓展公民利益表達(dá)渠道

美國(guó)政治學(xué)家亨廷頓認(rèn)為，發(fā)展中國(guó)家公民政治參與的要求會(huì)隨著利益的分化而增長(zhǎng)，如果其政治體系無(wú)法給個(gè)人或團(tuán)體的政治參與提供渠道，個(gè)人和社會(huì)群體的政治行為就有可能沖破社會(huì)秩序，給社會(huì)帶來(lái)不穩(wěn)定［5］。和諧穩(wěn)定的利益表達(dá)是接受的前提。利益只有表達(dá)出來(lái)，才有可能被接受。如果一旦利益表達(dá)渠道被堵塞，利益訴求被漠視，最終會(huì)導(dǎo)致社會(huì)離心力的增強(qiáng)和社會(huì)凝聚力的下降。在社會(huì)利益格局激蕩變化中，要著力構(gòu)建體制內(nèi)力量為主導(dǎo)、兼顧多元主體的維權(quán)新機(jī)制，進(jìn)一步拓展暢通有序的利益表達(dá)渠道，努力協(xié)調(diào)和規(guī)范各群體之間的利益關(guān)系，避免具有破壞性的利益表達(dá)方式和行為方式。

一是以人民代表大會(huì)制度為核心的群體利益表達(dá)機(jī)制。人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度。人大代表應(yīng)該真正由民眾來(lái)選舉，通過(guò)自上而下的權(quán)力授予與監(jiān)督機(jī)制，更多地采取直選的方式，有利于進(jìn)一步提升人大代表的代表性，使選民與代表之間真正形成監(jiān)督與制約的關(guān)系，一旦群體利益受到侵害時(shí)，人大代表應(yīng)該通過(guò)現(xiàn)有的政治結(jié)構(gòu)對(duì)行政行為進(jìn)行有效的影響和監(jiān)督，進(jìn)而提升人民代表大會(huì)制度的利益表達(dá)效能。

二是以基層群眾自治制度及信訪制度為核心的個(gè)體利益表達(dá)機(jī)制。基層群眾自治組織最貼近群眾，能夠最具體地表達(dá)、關(guān)注和保障人民的利益。要切實(shí)增強(qiáng)村委會(huì)、居委會(huì)、職代會(huì)等社會(huì)基層自治組織反映群眾利益方面的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，使人民通過(guò)參與民主政治建設(shè)實(shí)現(xiàn)利益和保障權(quán)益。信訪制度作為政治改革的重要組成部分，要改變壓力體制之上的信訪責(zé)任追究制，破除信訪制度改革的路徑依賴，通過(guò)地方政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置的調(diào)整，將信訪工作擺在地方政府工作序列中的基礎(chǔ)性地位，主動(dòng)尋求公民利益表達(dá)信號(hào)，鼓勵(lì)公民利益表達(dá)，從而有效提升信訪制度的效能，化解群體性行動(dòng)產(chǎn)生根源。

三是以大眾傳媒和網(wǎng)絡(luò)輿論為核心的新型利益表達(dá)渠道。網(wǎng)絡(luò)輿論拓寬了網(wǎng)民對(duì)政治事務(wù)的參與，為公民進(jìn)行利益表達(dá)提供了重要的平臺(tái)，為中國(guó)公民社會(huì)的逐漸形成夯實(shí)基礎(chǔ)，是推動(dòng)中國(guó)民主化進(jìn)程的力量之一。要提升大眾傳媒和網(wǎng)絡(luò)利益表達(dá)的功能，就必須強(qiáng)化大眾傳媒和網(wǎng)絡(luò)輿論的“獨(dú)立性”，強(qiáng)化其社會(huì)責(zé)任的擔(dān)當(dāng)，避免成為強(qiáng)勢(shì)群體與地方政府及弱勢(shì)群體博弈的媒介資源。

3.強(qiáng)化群體性行為的組織引導(dǎo)

奧爾森的集體行動(dòng)邏輯表明，集體行動(dòng)的生成與效能取決于集體行動(dòng)的組織化程度。組織的存在既可提高利益表達(dá)的效率，也可提高政府的回應(yīng)性。在一個(gè)組織化程度較高的社會(huì)里，社會(huì)組織大多代表著特定社會(huì)群體的利益與訴求，他們可以有序地向政府表達(dá)自己所代表的群體或階層的利益和要求，在特定的情況下能夠按照既定的法律及其他規(guī)則進(jìn)行利益博弈，最終都能達(dá)成絕大多數(shù)人能夠接受或認(rèn)可的一致或妥協(xié)。群體性事件的發(fā)生一個(gè)重要的原因在于他們?nèi)狈χ贫然睦姹磉_(dá)組織，其利益表達(dá)碎片和無(wú)序。因此，作為政府而言，要有效提升治理群體性事件的能力，應(yīng)該突破現(xiàn)有的治理主體結(jié)構(gòu)，建立以社會(huì)自組織為主體的自身消融機(jī)制，發(fā)揮社會(huì)組織在治理群體性事件過(guò)程中的引導(dǎo)作用。加大對(duì)城鄉(xiāng)基層自治組織工作的指導(dǎo)，凡涉及到居民和村民自身的事，都由他們按照自己的程序與機(jī)制來(lái)解決，地方政府要給予相關(guān)法律、制度和政策指導(dǎo)，形成政府與自治組織的良性互動(dòng)，充分發(fā)揮城鄉(xiāng)基層自治組織協(xié)調(diào)利益、化解矛盾、排憂解難的作用。要高度重視工會(huì)、婦聯(lián)、共青團(tuán)等現(xiàn)存的組織資源，認(rèn)真處理好獨(dú)立性和代表性問(wèn)題，真正發(fā)揮其提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的作用。要加大對(duì)“第三部門”的培育和扶持力度，充分發(fā)揮“第三部門”在社會(huì)公共事務(wù)治理和社會(huì)矛盾調(diào)處中貼近基層、組織靈活以及運(yùn)作高效的優(yōu)勢(shì)，使“第三部門”成為補(bǔ)充現(xiàn)存組織資源，進(jìn)一步提升群體性行動(dòng)組織化程度。

［1］肖文濤.治理群體性事件與加強(qiáng)基層政府應(yīng)對(duì)能力建設(shè)［J］.中國(guó)行政管理，2009，（6）.

［2］金太軍，沈承誠(chéng).從群體性事件到群體性行動(dòng)——認(rèn)知理念轉(zhuǎn)換與治理路徑重塑［J］.國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2012，（1）.

［3］殷冬水，周光輝.利益表達(dá)平衡：社會(huì)正義的內(nèi)在要求［J］.江漢論壇，2013，（2）.

［4］（美）約翰·羅爾斯.正義論［M］.北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1988.

［5］亨廷頓.變革社會(huì)中的政治秩序［M］.北京：華夏出版社，1988.