基于信息技術(shù)的集體建設(shè)用地市場問題探討

夏正海

（河海大學(xué)公共管理學(xué)院 211100）

1 問題的提出

土地作為稀缺資源，其利用效率將直接影響社會、經(jīng)濟和生態(tài)效益，對土地所有者、使用者及管理者產(chǎn)生重要的利益影響。隨著工業(yè)化與城市化的加快，建設(shè)用地的供求矛盾日益尖銳，土地非農(nóng)化的壓力越來越大。

黨的十八大提出：推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。為集體建設(shè)用地使用制度改革提供了重大政策導(dǎo)向。推動集體建設(shè)用地在符合法規(guī)的前提下進入市場，建立較為完善的集體土地交易市場，是農(nóng)村建設(shè)用地使用制度改革的必然趨勢。目前集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場雖然存在，但市場分散、制度不完整、信息化程度低，交易制度與國家的土地利用和管理政策制度不協(xié)調(diào)，存在較大風(fēng)險。

因此，強化集體建設(shè)用地市場管理，提高集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場管理的現(xiàn)代化、科學(xué)化水平已迫在眉睫。要提高集體建設(shè)用地市場的管理水平和利用效率，必須把現(xiàn)代化科學(xué)技術(shù)應(yīng)用于土地管理，以信息技術(shù)為基礎(chǔ)解決目前集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場中存在的問題，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的集體建設(shè)用地市場。

2 信息技術(shù)

信息技術(shù)是獲取、存貯、傳遞、處理分析以及使信息標(biāo)準(zhǔn)化的技術(shù)。它集感測、通信、計算機和控制技術(shù)于一體，主要包括信息接受、信息傳遞、信息處理及信息控制技術(shù)。其內(nèi)容相互綜合，已形成多項應(yīng)用技術(shù)，如遙感、地理信息系統(tǒng)、全球定位系統(tǒng)、數(shù)據(jù)庫技術(shù)、計算機輔助決策系統(tǒng)等，它們已充分展示了信息技術(shù)強大的生命力和廣闊的應(yīng)用前景。

在土地管理中用到的主要是空間信息技術(shù)，包括遙感（RS）、地理信息系統(tǒng)（GIS）、全球定位系統(tǒng)（GPS）三大信息技術(shù)。基本原理為：通過GPS精確定位目標(biāo)，利用RS探測技術(shù)對土地資源進行現(xiàn)狀調(diào)查與數(shù)據(jù)獲取，通過GIS綜合管理土地資源相關(guān)數(shù)據(jù)并開展相應(yīng)的分析與決策支持。

2.1 遙感（RS）

遙感（RS）是指利用遙感器遠距離感知目標(biāo)反射或自身輻射的可見光、電磁波、紅外線，對目標(biāo)探測和識別的技術(shù)，特點為宏觀、綜合、動態(tài)、快速直觀。目前主要用在土地資源的調(diào)查、土地的利用情況、土地變化等動態(tài)檢測上，尤其是在大面積土地勘測方面，RS技術(shù)已經(jīng)有了廣泛應(yīng)用，獲得了較多的成功經(jīng)驗。隨著航空航天攝影測量技術(shù)、高分辨率遙感影像技術(shù)等有關(guān)技術(shù)的快速發(fā)展和普遍應(yīng)用，RS技術(shù)將得到更廣泛的應(yīng)用。

2.2 地理信息系統(tǒng)（GIS）

地理信息系統(tǒng)（GIS）是在計算機硬件技術(shù)支持下采集、存儲、管理、檢索和綜合分析各種地理信息，以多種形式輸出數(shù)據(jù)或圖形產(chǎn)品的計算機系統(tǒng)，能在短時間內(nèi)更新土地資源的圖件和數(shù)據(jù)等基礎(chǔ)資料。可以建立土地資源管理信息系統(tǒng)，為土地利用規(guī)劃提供可靠細致的資料，也可以對土地利用規(guī)劃進行比較、分析和選擇，從而補充、優(yōu)化規(guī)劃設(shè)計，并結(jié)合規(guī)劃設(shè)計完成各種應(yīng)用模型，再對規(guī)劃設(shè)計的結(jié)果進行模擬實驗。可見，GIS的可視化效果與強大分析能力，可以為土地資源管理工作提供強有力的技術(shù)支持。

2.3 全球定位系統(tǒng)（GPS）

全球定位系統(tǒng)（GPS）是利用導(dǎo)航衛(wèi)星在海、陸、空進行實時三維導(dǎo)航與定位的空間導(dǎo)航定位系統(tǒng)，其特點為無需通視、觀測時間短、儀器重量輕、操作簡單、具有統(tǒng)一坐標(biāo)系統(tǒng)與時間系統(tǒng)，能提供全天候、連續(xù)、實時、高精度的三維位置、三維速度和時間數(shù)據(jù)。這些特點應(yīng)用到土地資源管理中，主要可以用于導(dǎo)航、土地資源的測量勘測、土地資源利用設(shè)計等方面。

這一日趨成熟的新興技術(shù)正在為土地管理研究提供著先進的手段和科學(xué)方法，使其更科學(xué)、快速、直觀，使土地的利用更充分高效。

3 集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場及問題

3.1 集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場

中國建設(shè)用地按其所有權(quán)性質(zhì)的不同，可分為城市國家所有土地和農(nóng)村集體所有土地。但是，中國現(xiàn)行法律制度并不允許集體建設(shè)用地直接入市，集體建設(shè)用地在進入一級市場前，必須先通過征收或征用為國有。憲法和土地管理法都有明確規(guī)定。

但在較為發(fā)達的地區(qū)，隨著經(jīng)濟快速發(fā)展，多種所有制經(jīng)濟實體不斷壯大，農(nóng)村工業(yè)化和城市化的進程加快，對建設(shè)用地的需求量劇增，國有建設(shè)用地供求矛盾尖銳，導(dǎo)致集體建設(shè)用地同期內(nèi)交易量劇增。集體建設(shè)用地隱形市場已經(jīng)客觀存在，且呈現(xiàn)出興旺發(fā)展之勢。

集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)一般采用出租、出讓、抵押、作價入股等模式。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場的出現(xiàn)不僅盤活了存量集體建設(shè)用地，還滿足經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的用地需求，增強了鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟實力。但目前集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場存在較多的問題亟待解決。

3.2 集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場存在的問題

3.2.1.產(chǎn)權(quán)主體不明確

在《憲法》、《土地管理法》、《民法通則》、《農(nóng)業(yè)法》等法律中明確規(guī)定：我國農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有。集體是農(nóng)村土地所有權(quán)的主體，從法律條文上看，農(nóng)村建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)歸屬很明確。但具體到農(nóng)村建設(shè)用地屬于哪一級集體所有，則模糊不清。在《憲法》中，界定為集體所有，在《民法通則》中界定為鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村兩級所有，而在《農(nóng)業(yè)法》和《土地管理法》中則界定為鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村或村內(nèi)農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織所有。導(dǎo)致了村集體經(jīng)濟組織、村內(nèi)各農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對同一塊土地都擁有所有權(quán)。

集體所有權(quán)虛設(shè)導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)模糊，集體建設(shè)用地亦未詳細的登記其所有權(quán)主體，導(dǎo)致在實際操作中大多被村委會或鄉(xiāng)鎮(zhèn)中的少數(shù)干部掌握。法律賦予集體的權(quán)益，由于實現(xiàn)形式的模糊而得不到落實和保證，農(nóng)民的應(yīng)有權(quán)益得不到保障，農(nóng)民利益也大量流失。

3.2.2.存在大量的隱形市場

通過先征為國有再進行招拍掛等方式出讓土地使用權(quán)手續(xù)繁瑣、費用高昂，導(dǎo)致大量集體建設(shè)用地都進行私下交易，形成了隱形的集體建設(shè)用地市場。在建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程中，相關(guān)管理部門對交易對象，也沒有進行嚴(yán)格審査，這就帶來一系列違法違規(guī)行為的發(fā)生，甚至一些地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會不辦理土地轉(zhuǎn)用手續(xù)，擅自將耕地、基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為經(jīng)營性建設(shè)用地。農(nóng)村建設(shè)用地的利用及保護工作受到很大影響而不能有效地開展。

3.2.3.管理主體不確定

由于法律上對農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)未做具體規(guī)定，更未涉及到流轉(zhuǎn)的管理方式與監(jiān)管程序，導(dǎo)致相關(guān)部門不具有對流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用進行審查的資質(zhì)，造成部分地方的基層政府為了能夠從集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中獲得較多的利益而熱衷于“管理”集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。在發(fā)生的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的案例中，由村長、村書記決定流轉(zhuǎn)交易的有之，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出面進行交易的亦有之，更有甚者，一些地方的市縣政府為了獲得收益也加入了該行列。一些地方政府為方便分享收益，甚至要求村集體將其建設(shè)用地所有權(quán)上繳上級經(jīng)濟組織。由于管理主體不明確、措施和技術(shù)的不完善，導(dǎo)致無法對集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)實施有效管理。

3.2.4.缺乏統(tǒng)一的交易平臺及法律保障

目前我國在成都和重慶開展的土地產(chǎn)權(quán)交易平臺試點工作，仍處于探索階段，存在交易平臺設(shè)施不完善、交易程序和條件不統(tǒng)一等問題，導(dǎo)致了這種平臺無法分發(fā)揮其功能，土地交易的完成量也較少。按照目前的法律規(guī)定，集體土地只有先轉(zhuǎn)換為國有后才可進入一級市場。許多地方都以聯(lián)營、出租等名義避開了法律的約束，將集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓。這種行為的產(chǎn)生是由于缺乏統(tǒng)一的交易平臺、有效的監(jiān)管措施與明確的法律，這種行為嚴(yán)重擾亂了國有建設(shè)用地市場的正常運行秩序，沖擊了國家相關(guān)的法律法規(guī)。

4 完善農(nóng)村建設(shè)用地市場的建議

4.1 利用信息技術(shù)獲取集體建設(shè)用地信息，明確產(chǎn)權(quán)主體

明確產(chǎn)權(quán)主體是建立完善的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場的前提。進行集體建設(shè)用地的確權(quán)，需要獲取集體建設(shè)用地的現(xiàn)狀信息，這是進行土地管理的基礎(chǔ)，是集體建設(shè)用地管理信息化的必要基礎(chǔ)。首先可以利用GPS技術(shù)的定位導(dǎo)航功能，對建設(shè)用地現(xiàn)狀的快速而精確的定位，其次利用RS技術(shù)的宏觀覆蓋、快速獲取功能，實現(xiàn)對集體建設(shè)用地資源各種信息的全方位觀察和獲取。在獲得基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資料，了解農(nóng)村建設(shè)用地現(xiàn)狀之后，可以通過各級政府部門對現(xiàn)狀進行調(diào)查，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組各級所擁有的集體建設(shè)用地使用權(quán)，登記并統(tǒng)一錄入數(shù)據(jù)庫，做到產(chǎn)權(quán)清晰，保證法律賦予農(nóng)民集體的權(quán)益，減少和杜絕村鎮(zhèn)干部“尋租”行為，使農(nóng)民集體的權(quán)益得到合法保障，保證農(nóng)民利益最大化。

4.2 利用信息技術(shù)，建立集體建設(shè)用地信息系統(tǒng)

信息的存儲和處理技術(shù)是建立集體建設(shè)用地信息系統(tǒng)的關(guān)鍵，只有在這一步處理好的基礎(chǔ)上，才能真正實現(xiàn)集體建設(shè)用地管理的信息化。在獲取農(nóng)村集體建設(shè)用地的基本信息后，應(yīng)用GIS技術(shù)強大的空間分析、綜合分析、動態(tài)預(yù)測功能，對獲取的信息進行存儲和處理，將不同類型的建設(shè)用地分別存儲和處理，對流轉(zhuǎn)條件加以明確。利用時空分析技術(shù)掌握農(nóng)村建設(shè)用地的時空數(shù)據(jù)，結(jié)合地區(qū)的空間信息、位置信息、利用信息、規(guī)劃信息等要素進行全面分析，掌握土地利用的變化過程。以更好的對集體建設(shè)用地市場進行管理，減少隱形市場的存在，及時發(fā)現(xiàn)違法的農(nóng)村建設(shè)用地交易，以建立完善的集體土地交易市場。

4.3 利于信息技術(shù)，建立集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)交易市場

在產(chǎn)權(quán)明晰和集體建設(shè)用地信息系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，制定相關(guān)政策法規(guī)明確集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的管理部門、管理方式、管理程序，從而對農(nóng)村建設(shè)用地市場實施有效管理；建立統(tǒng)一的集體土地交易市場，包括網(wǎng)絡(luò)市場與市鎮(zhèn)交易所，制定完善的交易規(guī)則，實施透明化的操作，充分發(fā)揮市場機制的作用，實現(xiàn)土地資源在不同使用者之間的合理流動，從而達到集體建設(shè)用地的充分利用同時保證農(nóng)民集體權(quán)益。

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