公共財政理論視域下的政府民生建設

譚泰乾，吳海東

（重慶廣播電視大學 1.財經管理學院；2.科研處，重慶 400052）

黨的十八大報告強調：“加強社會建設，必須以保障和改善民生為重點。提高人民物質文化生活水平，是改革開放和社會主義現代化建設的根本目的。要多謀民生之利，多解民生之憂，解決好人民最關心最直接最現實的利益問題，在學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居上持續取得新進展，努力讓人民過上更好生活。”[1]民生問題是國之大事，它直接關系到社會的穩定。解決好民生問題，是建設和諧社會的重要內容，是實現十八大報告提出的全面建成小康社會目標的基本前提。

一、民生建設及其保障途徑

1.民生的內涵

民生，通俗講就是指人民的吃穿住行等基本生活，其英文為“The people's livelihood”（民眾的生計）。《辭海》對民生解釋是：“民生就是指人民的生計、生活。”孫中山指出：“民生就是人民的生活，社會的生存，國民的生計，群眾的生命。”（《孫中山選集》）他所指的人民的生活已不僅局限于吃穿住行等基本的物質生活（群眾的生命），還包括人民群眾為獲得物質生活資料而采取的謀生之道（“國民的生計”），以及一個社會為解決“群眾的生命”和“國民的生計”而采取的經濟政策（“社會的生存”）。

胡錦濤同志在慶祝建黨90周年的講話中指出：“推進社會建設，要以保障和改善民生為重點，著力解決好人民最關心最直接最現實的利益問題。要堅持發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享，完善保障和改善民生的制度安排，把促進就業放在經濟社會發展優先位置，加快發展教育、社會保障、醫藥衛生、保障性住房等各項社會事業，推進基本公共服務均等化，加大收入分配調節力度，堅定不移走共同富裕道路，努力使全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居。”[2]胡錦濤同志的講話，為我們正確理解民生的內涵提供了基本思路。“著力解決好人民最關心最直接最現實的利益問題”，這說明民生就是指與民眾現實生活（特別是基本生活）息息相關的一系列問題。“完善保障和改善民生的制度安排，把促進就業放在經濟社會發展優先位置”，這就是指政府應為解決民生而采取各種措施和政策。“努力使全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居”，這說明在我國現階段，民生的基本內容是“五有”：學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居。

美國社會心理學家馬斯洛將人的需求分為五類：生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我實現需求。從廣義上說，這五類需求均屬于民生范疇。而馬斯格雷夫的“經濟發展階段論”，則按照經濟發展的不同階段對人類需求進行了歸納：經濟發展早期，主要滿足吃穿等方面的基本生存需求；經濟發展中期階段，除了基本生存需求外，民眾對教育、衛生、安全等方面的需求增加；經濟成熟階段，民眾對教育、衛生等方面需求更高，對收入公平分配的愿望迫切。由此可見，民生需求具有層次性，不同國家之間、同一國家的不同地區之間，其民生需求既有共性，也存在著一定的差異。在我國現階段，“五有”問題是我國各個地區民生需求的基本方面，這是共性；但對有些地區來說，某些基礎設施建設也可能成為重要的民生需求，這是差異性。更進一步講，即便是民生需求的基本方面，各地區之間也存在著保障程度上的差異。

2.保障民生的途徑

（1）市場途徑

《左傳·宣公十二年》中指出：“民生在勤，勤則不匱。”這就意味著解決民生問題要靠全體民眾的勤奮努力，民眾要勤于工作，政府官吏要勤于政務。

社會資源的配置主要有兩種途徑，即市場途徑和非市場途徑（即政府配置社會資源）。在市場經濟條件下，市場在社會資源配置中起著基礎性作用，是社會資源配置的主要途徑。由此可見，在市場經濟條件下保障民生的主要途徑是市場。一方面，政府要致力于培育和健全市場機制，政府官員要勤于政務，維持市場機制的正常運行，為解決民生問題創造良好的市場條件；另一方面，民眾必須在市場經濟運行中努力學習，勤于工作，不斷提高自身獲取收入的技能和本領，以保障自身和家庭的基本生活所需，不斷提高生活質量。

（2）政府途徑

雖然在市場經濟條件下，保障民生主要依靠市場機制。但是，市場在配置社會資源時存在著諸多方面的缺陷，甚至出現失靈。例如，由于每個人的體力和腦力稟賦存在著差異，完全靠市場機制調節社會收入分配必然導致收入差距的出現。隨著社會經濟的不斷發展，社會收入的市場分配越來越有利于資本而不利于勞動，因而會導致嚴重的貧富不均。在這種情況下，政府有必要通過建立和完善社會保障制度等多種方式，致力于縮小收入分配差距，加強宏觀調控（特別是對物價的調控）以保障民生。政府是保障民生的重要途徑，在現代社會其作用越來越明顯。

3.政府保障民生的實踐

馬克思于1875在《哥達綱領批判》一書中闡述了他的社會保障思想，他認為：“社會總產品首先應當做有關維持生產和擴大再生產的三項扣除，即：第一，用來補償消費掉的生產資料的部分。第二，用來擴大生產的追加部分。第三，用來應付不幸事故、自然災害等的后備基金或保險基金。”[3]馬克思認為，剩下的總產品在作為消費資料分配之前還要扣除三項內容：“第一，和生產沒有關系的一般管理費用。第二，用來滿足共同需要的部分，如學校、保健設施等。第三，為喪失勞動能力的人等等設立的基金。總之，就是現在屬于所謂官辦濟貧事業的部分。”[3]馬克思這一論斷中所提及的前三項中的第三項，屬于現代社會保障體系中的社會救濟的內容；而后三項中的第二項和第三項，都屬于現代社會保障的重要內容。

英國于1601年頒布了《濟貧法》，德國的俾斯麥政府于19世紀80年代通過了《社會保險法》，建立了社會保障制度，其后，西方國家在20世紀30年代相繼建立了現代社會保障制度。在中國，儒家學派的代表人物孔子在其《禮記·禮運篇》中提出了“大同社會”的理想，書中提到的大同社會應具有的特征是：“大道之行也，天下為公……人不獨親其親，不獨子其子，使老有所終，壯有所用，幼有所長，矜孤獨殘疾者皆有所養。”這是世界上最早出現的有文字記載的關于社會保障的思想。春秋時期的思想家管仲在其政治思想中提出了一系列修善理政以利于本國人民安居樂業的社會保障思想和政策，如“老老”“慈幼”“恤孤”“養疾”“合獨”“問病”“通窮”“振困”“接絕”等“九惠之教”。

中國歷代的施政政策中皆有防災保民的救荒措施，包括調粟、賑濟、養恤和蠲緩等內容。“調粟”，實質上就是“移民就食”或“移食就民”的救濟措施，即在全國范圍內通過糧食調撥或移民的方法來保障災區人民的基本生活。“賑濟”，是指以糧食、谷米等實物或貨幣救濟災區生活貧困的百姓，保障其最基本的生活的制度。 “養恤”，是指災后由政府安置災民的一種制度，一般包括提供棲身場所和施給粥食，發放寒衣、醫藥等方面。“蠲緩”，是國家對災民實行賦稅減免的一種政策，即當災害發生后，國家為了讓百姓盡快恢復生產，對農民免征徭役。

我國近幾年來財政支出大力向民生傾斜，加強了對物價的宏觀調控，都說明政府是保障民生的重要途徑，保障民生已成為現代社會政府的重要職責。

二、保障民生與公共財政

1.公共財政的內涵

自著名經濟學家亞當·斯密創立公共財政學以來，經過世界各國經濟學家的努力，目前已經形成了比較完善的公共財政理論體系。可將其歸納為五個方面：即關于財政起因的“市場失靈論”；關于財政對象的“公共產品論”；關于財政目的的“社會公共需要論”；關于財政模式的“公共財政論”；關于財政決策的“公共選擇論”。其中，“公共產品論”已成為公共財政的理論基石。“公共產品論”將社會產品劃分為公共產品和私人產品，受益時的非排他性和消費時的非競爭性是公共產品的典型特征。正因為如此，只能由政府來承擔生產和提供公共產品的職責。“市場失靈論”從社會資源配置的角度，證明市場存在諸多缺陷或失靈，如壟斷、信息不充分和不對稱、外部效應和公共產品、收入分配不公平和經濟波動等。市場在這些方面無法有效配置社會資源，政府在市場出現缺陷或失靈的領域配置社會資源就非常有必要。“社會公共需要論”認為，市場與政府作為兩種資源配置方式，雖然其運行機制不同，但它們的目的或目標卻是相同的，都是為了滿足人類社會的需要。而人類社會的需要最終可以分為私人的個別需要與社會的公共需要兩大類。由市場提供私人產品用于滿足私人的個別需要，由政府提供公共產品用于滿足社會的公共需要。馬克思在分析分配關系和生產關系時曾指出：“在任何社會生產（例如，自然形式的印度公社，或秘魯人較多是人為發展的共產主義）中，總是能夠區分出勞動的兩個部分，一個部分的產品直接由生產者及其家屬用于個人消費，另一部分即始終是剩余勞動的那個部分的產品，總是用來滿足一般的社會需要，而不問這種剩余產品怎樣分配，也不問誰執行這種社會需要的代表的職能。”[4]（《馬克思恩格斯全集》第25卷，第992—993頁）。馬克思的這一論斷，說明了政府應集中一部分國民收入用于滿足社會公共需要。

公共財政是指政府生產和提供公共產品用以滿足社會公共需要。社會公共需要是具有層次性的。結合我國具體情況，社會公共需要按照其性質大致可以分為三個層次：一是政府保證其職能履行的需要，包括國防、外交、公安、司法、行政管理以及衛生保健、基礎科學研究和生態環境保護等方面。二是介于社會公共需要和私人個別需要之間，在性質上難以嚴格區分的一些需要，如高等教育、社會保險基金、撫恤救濟金、價格補貼等，其中一部分或大部分也要由政府集中供給加以滿足。三是大型公共設施和基礎產業，如郵政、電訊、民航、鐵路、公路、煤氣、電力、鋼鐵等行業。這部分公共需要因其耗資巨大，在經濟運行中具有舉足輕重的作用，所以其中許多需要也是由政府集中安排提供，這種情況在發展中國家比較普遍。因此，滿足第一層次社會公共需要的社會產品通常屬于純公共產品，滿足第二層次社會公共需要的社會產品屬于準公共產品。

2.政府民生與公共財政的關系

（1）保障民生是公共財政的重要內容和最基本目標

概括而言，政府民生就是指政府對民生進行保障。政府民生的具體內容很多，涉及面很廣，并不僅僅局限于社會保障，還包括公共安全、食品安全、教育、衛生保健、生態環境保護、基礎設施建設、物價調控等。廣而言之，凡是上述提到的社會公共需要的內容，大多數都與民生有關。政府生產和提供相應的公共產品來滿足社會公共需要，就是對民生的保障。馬斯格雷夫根據經濟發展階段的不同提出了各時期的財政支出重點：經濟發展早期階段，主要滿足吃穿住行等方面的基本生存需求，財政支出的重點是基礎設施建設；經濟發展中期階段，除了基本生存需求外，民眾對教育、衛生、安全、生態以及收入公平分配等方面的需求增加，財政支出中的相應部分所占比重會逐步提高，經濟建設支出所占比重會有所下降；經濟成熟階段，民眾對教育、衛生、生態等方面需求更高，對收入公平分配的愿望更強，財政支出中的教育、衛生、安全、生態支出所占比重會進一步提高，財政不管在收入方面還是在支出方面將更加體現收入公平分配。由此可見，保障民生是公共財政的重要內容和最基本的目標。當然，這并不意味著公共財政的內容總是涉及到民生保障。例如，登月計劃的實施，這顯然屬于公共財政的內容，但很難將其歸于保障民生方面。保障民生應該涉及到人民最關心最直接最現實的利益問題，應該是與現有民眾現實生活（特別是基本生活）息息相關的基本方面。

我國公共財政改革實踐，就是一個建立公共財政初步框架，并逐步深化和完善的過程。“十五”時期我國財政改革的重點是建立公共財政初步框架，“十一五”時期我國公共財政逐步向民生傾斜。“十二五規劃”提出著力保障和改善民生，推進基本公共服務均等化。總體上講，我國公共財政的建立和進一步深化、完善，既是一個財政體制改革過程，同時又是一個政府民生不斷得到強化的過程。

（2）公共財政是政府民生最重要和最基本的手段和渠道

保障民生是現代社會政府的重要職責，而公共財政是政府為了滿足社會公共需要所從事的經濟活動或經濟行為。政府保障民生的手段和渠道很多，有法制手段、行政手段、金融手段、財政手段和價格手段等，其中，公共財政是政府保障民生的最重要和最基本的手段和渠道。我國現階段屬于政府民生的社會保障體系主要由四部分組成：其一是最低生活保障制度，主要包括：最低工資制度、最低生活保障制度、低收入家庭住房保障制度。其二是社會保險制度，是政府按照保險原則實施的一種社會保障制度。社會保險是現代社會保障制度的核心內容，也是我國現行社會保障體系中最重要的組成部分，包括：養老保險制度、醫療保險制度、失業保險制度，以及疾病生育保險、工傷保險、傷殘保險、喪葬補助等。其三是社會救濟、社會福利和優撫安置制度。社會救濟包括兩部分：一是自然災害救助，主要是對遭受自然災害，生活發生嚴重困難的災民進行救助；二是社會救濟，其保障對象主要是無勞動能力，無生活來源以及因其他原因造成的生活貧困者。民政部門提供的社會福利，主要是對盲聾啞和孤老殘幼等社會成員給予各種物資幫助。社會優撫的對象是為革命事業和保衛國家安全做出犧牲和貢獻的特殊社會群體，包括現役軍人、革命傷殘軍人、復員退伍軍人，革命烈士家屬及軍人家屬等；社會安置的對象是退伍義務兵、職業自愿兵、復員干部、軍隊離退休干部以及無軍籍退休退職職工等。其四是商業保險等補充保障制度。商業保險、企業補充保險、職工互助合作保險、個人儲蓄性保險以及社會救助等都是我國地方社會保障的重要補充。上述社會保障體系的各個內容，都需要政府投入大量的財政資金，都與公共財政緊密相關。因此，可以這樣說，政府民生主要靠財政，公共財政是政府保障民生最重要和最基本手段和渠道，建立以民生為導向的公共財政，是政府保障民生的有效途徑。

三、建立以民生為導向的公共財政

1.調整和優化財政支出結構，充分體現民生保障導向

自1998年黨的十五屆五中全會明確提出建立公共財政初步框架以來，我國公共財政基本框架已經形成，在這個框架下財政支出的重點范圍是：（1）為國家機器正常運轉提供財力保障，提供如公安、司法、行政、國防、外交等國家政權建設方面的社會公共需要。（2）加大代表社會共同利益和長遠利益的社會公共和公益性事業的財政支持力度，如科研、教育、衛生等。（3）逐步提高財政對社會保障支出的保證能力。（4）加大財政對基礎設施及基礎產業的投資力度，如增加對農業、能源、交通等基礎設施、基礎產業和高新技術產業以及教育、科技、環境保護等方面的投資。概括起來就是：集中財力保證國家政權建設的支出需要，確保國家機器正常運轉；增加科教投入，支持文化、衛生、醫療保健等公共事業發展；增加社會保障支出，加快社會保障體系建設；增加基礎設施建設投資，為經濟發展提供良好環境。

在我國現階段，保障民生也就是要做到“使全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居”。保障民生的主要內容就是要解決好教育問題、勞動收入保障問題、醫療問題、養老問題和住房問題。因此，建立以民生為導向的公共財政，首先就是要提高保障民生的財政支出比重。目前，我國應調整和優化財政支出結構，在上述公共財政框架下，加大財政對教育和社會保障的投入規模和比重，嚴格督查勞動用工制度和最低工資制度，加快舊房改造和公租房的建設，加強對公租房的管理，使公共財政支出凸顯出民生保障作用，逐步使我國公共財政體現出民生保障導向。

2.完善政府間轉移支付，促進基本公共服務均等化

“十二五”規劃界定了基本公共服務的范圍：“基本公共服務范圍，一般包括保障基本民生需求的教育、就業、社會保障、醫療衛生、計劃生育、住房保障、文化體育等領域的公共服務，廣義上還包括與人民生活環境緊密關聯的交通、通信、公用設施、環境保護等領域的公共服務，以及保障安全需要的公共安全、消費安全和國防安全等領域的公共服務。”[4]“本規劃的范圍確定為公共教育、勞動就業服務、社會保障、基本社會服務、醫療衛生、人口計生、住房保障、公共文化等領域的基本公共服務。”[4]公共服務的內容大多涉及到民生，因此推進基本公共服務均等化，是民生保障的必由之路，是建立以民生為導向的公共財政的必然選擇。在我國現階段，政府提供的基本公共服務非均等化現象依然普遍存在，主要表現為地區之間的差異和城鄉之間的差異。導致政府提供基本公共服務非均等化的原因很多，財政供給不均是其根本原因。因此，完善政府間財政轉移支付，是促進基本公共服務均等化的有效途徑。

完善我國政府間財政轉移支付的目標是：建立并完善以縱向轉移支付為主，橫向轉移支付為輔，縱橫交錯的政府間轉移支付制度，妥當選擇轉移支付方式，充分發揮政府間轉移支付的功能和效應，促進基本公共服務均等化。這項措施主要應體現在以下兩個方面：

一是完善政府間的縱向財政轉移支付制度，促進各地方基本公共服務均等化。由于各地方經濟發展不平衡，致使財政能力出現差異，最終導致各地方之間基本公共服務的非均等化。上級政府（中央政府）有必要利用財政縱向轉移支付，平衡各地方之間的財政能力，促進基本公共服務均等化。完善我國政府間縱向轉移支付的舉措有：第一，要充分發揮具有均等各地方財政能力的無條件撥款的功能和作用，擴大公式化轉移支付規模，并且引進基本公共服務內容作為計算財政標準支出的因素，目前可考慮把與民生關系最緊密的公共教育、就業服務、社會保障、醫療衛生服務四個方面的內容融入公式化轉移支付中，從而促進各地方基本公共服務均等化。第二，要充分利用具有矯正外部正效應的有條件撥款的功能和作用，可借鑒解決縣鄉財政困難經驗的“三獎一補”政策，將基本公共服務逐步納入獎補范圍，促使基本公共服務均等化收到事半功倍的效果。第三，可以增設與基本公共服務相關的其他各種專項撥款，并逐步擴大其范圍和規模，保證各地方基本公共服務的最低提供標準。在采用有條件的配套專項撥款補助方式時，其撥款補助額和配套率應區別對待，地方配套資金的比例與該地方的財政能力要相適應，一般是正比關系。逐步引入“因素法”核定基本公共服務專項撥款，加強對專項撥款資金的管理，堅持專款專用，使各個地區都具有大致相當的獲得相應專項撥款的能力，促進基本公共服務均等化。

二是逐步建立制度化的政府間橫向財政轉移支付，促進基本公共服務均等化。目前我國建立制度化的橫向轉移支付既是必要的，也是可行的。由于中央政府財力有限，僅僅靠中央對地方的縱向財政轉移支付，基本公共服務均等化進展緩慢。建立起制度化的政府間橫向財政轉移支付，有利于推進基本公共服務均等化進程，我國實施多年的地方之間的對口支援等形式為橫向轉移支付制度的建立奠定了基礎。可以借鑒德國的均等化橫向轉移支付的做法，首先計算各地方的財政能力指數（A）；然后計算出財政平衡指數（S）；最后把財政能力指數與財政平衡指數相比較，并按一定檔次標準確定出接受平衡基金的地方及應得數額、自求平衡的地方和付出平衡基金的地方及應付數額。這種做法，實際上就是財政實力較強的地方拿一部分稅收收入轉移給財政實力較弱的地方。為了穩步推進，可選擇部分省（市、區）進行試點，試點省（市、區）可以選擇財政能力差距不太大的一些縣（市）作為試點，轉移支付數額可參考對口支援數額進行測定。

3.提高財政民主程度，推進財政民主決策

“公共性”是公共財政的基本特征，主要體現為公共財政支出用途的公共性。公共財政支出只能用于政府生產及提供公共產品和公共服務，最大限度地滿足社會公共需要。這就要求政府在安排和使用公共財政支出時，必須認真研究社會公共需要的具體內容和具體規模，認真研究各種社會公共需要的輕重緩急，建立起科學規范的公共產品和公共服務生產制度和提供制度，切實實行財政民主決策，嚴禁將任何個人需要凌駕于社會公共需要之上，努力提高公共財政支出效率，充分體現政府本身所具有的公共性特征和公共財政支出用途的公共性特征。

民生是“人民最關心最直接最現實的利益問題”，這足以說明，只有充分體現了民主的財政，才能真正做到保障民生，才能充分體現出公共財政的民生導向。現階段保障民生要解決好教育問題、勞動收入保障問題、醫療問題、養老問題和住房問題。然而，這并不意味著財政支出只要用于教育、醫療等方面就等于保障了民生。例如，財政支出用于教育，有建大學、高中、初中、小學等選擇，有修建教學樓、學生宿舍、學校辦公樓等選擇，甚至還有購買圖書、為學生生活提供補助、增加教師工資福利、增加學校行政運行經費等選擇。如何有效配置資金才能真正做到保障民生，其關鍵在于是否能更好地解決人民最關心最直接最現實的問題，而解決這一問題的唯一途徑就是財政民主。更進一步講，由于各地區之間的差異性，除了“五有”這一民生基本方面之外，還有哪些問題是該地區人民最關心最直接最現實的利益問題，也需要財政民主決策。所以，只有不斷推進財政民主決策，才能真正做到切實保障民生。換句話說，財政民主程度是檢驗財政民生保障程度的重要標準。

公共財政需要財政民主，保障民生更需要財政民主。建立以民生為導向的公共財政，必須不斷提高財政民主程度。在我國現階段，要切實貫徹執行《預算法》，各地方政府要結合自身的具體情況，采取多種形式把《預算法》賦予各級人民代表大會的財政預決算審批權落到實處。街道辦事處、社區管委會等基層組織，要創新財政民主形式，切實提高財政民主程度，充分體現公共財政的民生保障導向。

[1]胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進，為全面建成小康社會而奮斗：在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告[M].北京：人民出版社，2012.

[2]胡錦濤.在慶祝中國共產黨成立90周年大會上的講話[M].北京：人民出版社，2011.

[3]卡爾·馬克思.哥達綱領批判[M].北京：人民出版社，1971.

[4]國務院.國務院關于印發國家基本公共服務體系“十二五”規劃的通知（國發〔2012〕29 號）[Z].http://www.gov.cn/.