傳統(tǒng)行政倫理對當代中國行政倫理建設的啟示

陸明麗

行政倫理是國家行政機關及行政人員在依法行使權力，對國家事務和社會事務進行組織和管理的工作中所應確立和遵循的倫理理念、倫理行為、倫理規(guī)范等，是行政主體所應具備和踐行的一種特殊的職業(yè)倫理。

中國是一個有著5000多年歷史的文明古國，有著優(yōu)良的道德傳統(tǒng)，其中也包含著光輝的行政倫理思想和豐富的行政倫理實踐。雖然中國傳統(tǒng)行政倫理多是涉及幾千年階級統(tǒng)治的政治倫理，具有階級性和歷史局限性，但這并不等于說它在當前便失去了借鑒意義。在構建當代行政倫理體系的實踐中，我們一定要借鑒和利用數(shù)千年積淀而成的傳統(tǒng)行政倫理資源。

一、傳統(tǒng)行政倫理的合理內(nèi)核

在從先秦到清末2000多年的歷史時期里，為了實現(xiàn)自己的利益，為了國家的長治久安，統(tǒng)治階級大都非常重視處理君臣、君民等之間的關系，也就是說，非常重視“官德”，提出了一系列有關行政倫理的理論和道德規(guī)范體系。

（一）為政以德

傳統(tǒng)行政倫理倡行誠信、致公無私、清正廉潔、敬業(yè)勤政、正己修身、舉賢任能等傳統(tǒng)美德，把從政者的“正”釋為“政”，并認為從政者的道德品質(zhì)和道德修養(yǎng)是否完美直接決定著國家的安危治亂，因此，從政者不僅要有超眾的才能和智慧，而且必須要具備良好的道德和品行。在傳統(tǒng)中國，一方面進步的思想家們極力論證和維護從政者的為政之德；另一方面，一切有作為的從政者都是十分遵循為政之德，懷柔天下，體恤民情的。唐宗宋祖，自不待言，即便是大肆誅殺功臣的明太祖朱元璋，面對為政之德，也是十分嚴肅，不敢茍且的。

事實上，人們已經(jīng)形成了這樣的觀念：只有好人才能成為好官，從政者應首先是有“德性”的好人。從這方面來看，中國傳統(tǒng)行政倫理為政以德的思想有非常重要的意義，即使在今天，仍具有很強的教育價值和實踐意義。

（二）重民思想

“重民”是傳統(tǒng)行政倫理對從政者的另一項基本的道德要求。在保證君主至高無上地位的前提下，從政者應當把民眾作為重點關注對象。《尚書》中就已強調(diào)了“民”的重要地位，提出“民為邦本，本固邦寧”。孔子、孟子、荀子等思想家也都強調(diào)重民思想。傳統(tǒng)行政倫理還闡述了“重民”的具體措施，比如強調(diào)要發(fā)展生產(chǎn)以富民、利民，因為民眾的貧富與國家的治亂密切相關；再如強調(diào)應輕徭薄役，取民有度；最后，如果統(tǒng)治者偏離了“重民”路線，民眾甚至可以揭竿而起，推翻暴政。這種以民為重的思想在歷史上盡管并未普遍轉化為統(tǒng)治階級的德性和德行，也沒有能改變歷史上民眾被壓迫、被奴役的地位，但我們卻不能因此否定它的合理性及積極影響。它充分肯定了民眾的基礎性地位，并在一定程度上把人民的利益作為國家和社會的價值尺度，這在很大程度上有利于人民生活狀況的改善和社會秩序的穩(wěn)定；同時，這種重民思想也在一定程度上肯定了普通民眾在政治中一定的積極、主動地位。

二、傳統(tǒng)行政倫理的歷史局限

（一）“人治”非“法治”

中國傳統(tǒng)的“人治”即是所謂“賢人政治”，是指依靠道德高尚的圣君賢臣通過道德感化的方式來治理國家。在以君主專制為本質(zhì)及官僚制度為支撐的政治制度下，君主及官吏們在社會中擁有絕對的優(yōu)勢地位，君主及官吏自身的道德品質(zhì)對于國家的安危禍福就不能不具有極其重要的影響。所以，在傳統(tǒng)行政倫理看來，社會治理的希望不在于法律體系的完備與否，而是取決于明君賢臣的道德自覺和自律。所謂“文、武之政，布在方策。其人存，則其政舉；其人亡，則其政息” （《中庸》）；“有亂君，無亂國；有治人，無治法……法不能獨立，類不能自行；得其人則存，失其人則亡。法者，治之端也；君子者，治之原也”（《荀子·君道》），均體現(xiàn)了古代行政倫理思想重人治、輕法治的特征。另一方面，即使古代有公布于世的成文法，也是在“人治”大背景下的具體“法治”措施。因為這些法律的制定不可避免地受君主個人意志的影響，它的目的即在于確保統(tǒng)治體系的穩(wěn)定，以維護統(tǒng)治階級的利益。

另外，為政以德的特點使我國傳統(tǒng)行政倫理夸大和過分依賴倫理道德的作用，行政活動被道德化。民眾尤其是從政者認為只要修身正己，便可實現(xiàn)齊家、治國、平天下的目的，因而形成這樣的觀念，即國家和社會的維系主要依賴建立在宗法制基礎上的倫理觀念，而不需要規(guī)范的制度來支撐。所以，對“德”的過分強調(diào)也是傳統(tǒng)行政倫理忽視制度建設的重要因素。

（二）理論與實踐的背離

由于缺乏民主因素、法治觀念、制度約束，加之“權力導致腐敗，絕對權力導致絕對腐敗”[1]，所以傳統(tǒng)行政倫理必然存在理論與實際相矛盾的情形。雖然古代行政倫理強調(diào)德治、重民的倫理要求，但這只是以理論形式表現(xiàn)出的理想倫理、信念倫理，它與從政者所遵循的實際行為倫理有本質(zhì)上的區(qū)別。前者是官方所宣揚和提倡的，而后者則是在具體官場實踐中抽引出來的。“如市場法則潛移默化并強迫人們遵守市場倫理一樣，官場法則同樣迫使行政官僚按照它的邏輯而不是抽象的信念行事，由此塑造他們的倫理品格。”[2]這種官場法則所要求的行政倫理，既不是重民、愛民，也不是公正廉潔，而是以安身立命為核心的自身利益的最大化。歷史上許多忠良賢臣的事例恰恰從反面證明了只一點，比如海瑞，他一生以踐行理想的行政倫理為己任，但最終卻被其他官僚排擠出局。

就本質(zhì)而言，“德治”只是思想家們所推崇的一種政治理想，并非一種基于實踐的治理模式，實際的社會治理模式僅僅是擁有了德治的形式，而不是內(nèi)容與形式的統(tǒng)一。在現(xiàn)實政治中，暴君、貪官、污吏多不勝數(shù)，而圣君、明相、清官則難得一見；官場上充斥著阿諛、訛詐、詭計、賄賂、仇殺、權力爭奪畸態(tài)行為，使得“德治”理想顯得異常脆弱。

所有這些方面都在透露同樣的信息，即傳統(tǒng)行政倫理存在著表里不一的兩套矛盾體系。官方的行政倫理作為理想倫理以正式制度的形式發(fā)揮其教化功能，而實踐中的行政倫理作為非正式制度卻成為古代官僚們的實際行為準則，并且這兩套體系在本質(zhì)上是相背離的。

三、當代行政倫理建設應對傳統(tǒng)行政倫理作正反兩方面的借鑒

（一）借鑒“重民思想”，把“民本位”作為行政倫理的價值核心

傳統(tǒng)行政倫理的“重民思想”雖沒有從本質(zhì)上重視人民群眾的實質(zhì)利益，但它對于行政人員堅持公眾至上的行政價值取向在當前仍具有重要的啟迪意義。

“所謂‘民本位’就是指把人民視為國家的根本，并放在主人的位置上。實際上它是對民主思想的一種通俗化的表述。”[3]“民本位”價值核心在中國當代社會中歷來深受關注，毛澤東的“全心全意為人民服務”思想，鄧小平的“人民利益高于一切”思想，江澤民的“‘三個代表’重要思想”及“立黨為公、執(zhí)政為民”思想，胡錦濤的 “情為民所系、利為民所謀、權為民所用”思想以及“一切為了人民，一切依靠人民，改革和發(fā)展成果人民共享"的承諾等都是“民本位”的具體體現(xiàn)。而在當代行政倫理領域，“民本位”的價值核心意味著在公共行政中，人民群眾成為行政活動的中心，政府則將自己定位于服務者的角色上，并以人民群眾的利益和需要為其行為導向。因此，“民本位”下的公共行政不再是自上而下的命令執(zhí)行，而是以人民群眾為中心，圍繞他們展開活動，履行各種職能。正是這種“民本位”價值核心，才使得當代行政倫理與傳統(tǒng)行政倫理有了本質(zhì)區(qū)別；也正是這種“民本位”價值核心，才能使傳統(tǒng)的“重民”思想擺脫工具性，而真正獲得其本質(zhì)價值。

行政倫理領域的“民本位”主要通過以下方面體現(xiàn)出來：第一，一切涉入行政管理活動中的人在人格上都是平等的，行政系統(tǒng)應充分肯定和尊重公民個人的政治權利，積極消除潛在的不平等狀況。第二，行政體系應充分認識到自身“為民服務”的職能。第三，在行政管理活動中，充分接納社會成員的廣泛參與，并通過行政體系的組織、機構及程序設置和公共政策的制定為公民對公共事務的參與和自治提供充分的支持，并積極接受社會公眾對行政體系的監(jiān)督[4]。從這里我們可以看出，“民本位”的貫徹落實首先要依靠行政人員來推動，要把它內(nèi)化為一種道德力量，一種心理定勢；其次還要依靠外部力量，即通過制度、法律等保證其順利實施。

（二）為政以德，加強行政人員的德性培育

行政人員是公共行政管理活動中占據(jù)主導地位和起主導作用的因素，他們是真正的行政倫理責任主體，他們的德性狀況會對整個行政體系的倫理狀況產(chǎn)生直接的影響，因而他們的德性水平就顯得至關重要。所以，傳統(tǒng)行政倫理的重“德”思想在當前應進一步得到重視。

筆者認為，行政人員的德性培育主要可從外部教育和自身修養(yǎng)兩方面開展，而行政人員的自身修養(yǎng)則是重點部分。這里我們需注意的是雖然在形式上，道德教育表現(xiàn)出他律而道德修養(yǎng)則表現(xiàn)出自律的特點，但實質(zhì)上它們是一個問題的兩個方面，具有互補性，并且具有統(tǒng)一性，即它們的目的都在于把行政人員造就為有德性的人。

（三）加強相關的制度建設

當代行政倫理的構建不能單純依靠行政人員的德性培育，不能完全寄希望于“好人”，還應重視外在強制性的制度建設。現(xiàn)代社會不同于傳統(tǒng)社會，在市場經(jīng)濟背景下，人的行為以利益最大化為主要導向，因此為了防止利益導向?qū)π姓惱懋a(chǎn)生沖擊，也為了維護政府服務的高尚性，必須對行政體系的倫理傾向進行必要的強制。強制的主要方法在于行政倫理的制度化，即將行政主體應當確立并遵循的倫理原則和道德要求等形式化、法律化、規(guī)范化，使其具有強制力。行政倫理的制度化建設之所以如此必要，關鍵在于行政倫理制度具有強制性、確定性和可操作性、普遍性、穩(wěn)定性等特點，它能夠明確規(guī)定行政主體應該提倡什么、反對什么，為行政倫理建設創(chuàng)造有利的環(huán)境，而且還能彌補行政人員個體在踐行行政道德時的局限，因此它是當代行政倫理建設的重要外在保障。

行政倫理制度化的主要途徑在于行政倫理的法律化，行政倫理立法是行政倫理制度化的核心內(nèi)容。倫理立法，就是把重要的倫理道德原則，盡量納入現(xiàn)行的法律體系之中，使之逐步成為行政機關及行政人員的一種內(nèi)在的、穩(wěn)定的品質(zhì)。當代社會，已經(jīng)有國家在這方面有所嘗試，很多國家已經(jīng)形成了比較完善的行政倫理法律體系，比如美國的《美國政府行為倫理法》、英國的《榮譽法典》、日本的《日本國家公務員倫理法》等。近年來，我黨和國家也相繼頒布了一些與行政倫理密切相關的法律、法規(guī)，如《公務員法》，但之中關于行政倫理的內(nèi)容、條款還不夠集中、系統(tǒng)，因此，應根據(jù)當代社會對行政倫理的特殊要求，制定相關的行政倫理法律或法規(guī)，明確我國的行政倫理建設方向。

根據(jù)行政倫理的具體內(nèi)容，其制度化可以從以下方面展開：一是行政人員個人道德的制度化，即通過法律來規(guī)定行政人員的道德原則，并輔以獎懲制度，保障其價值取向的倫理性。二是行政組織倫理的制度化，即把行政組織所應遵循的各種倫理原則法律化、規(guī)范化，確保組織設立的合理性、合倫理性。在這方面，日、美、法、英、澳等國的經(jīng)驗值得我們借鑒，他們的行政倫理法規(guī)都有關于組織倫理制度化的條款，并且設立各種行政倫理的管理機構以保持組織良性運行。三是行政體制倫理的制度化，即用法律、法規(guī)來規(guī)定行政權力、行政組織及其運作的基本體系，比如用人機制、晉升機制等，保證其按照當代行政倫理公正、民主的原則來開展。四是公共政策倫理的制度化，就是用法律來規(guī)范公共政策制定的過程及其價值取向，保證公共政策體現(xiàn)公平公正的原則。五是監(jiān)督體系的制度化，就是將權力機關監(jiān)督、政黨監(jiān)督、行政監(jiān)督、法制監(jiān)督和群眾監(jiān)督等各方面分別制度化，促使行政機關和行政人員正當?shù)匦惺剐姓嗔Γ瑥亩辛Φ乇ＷC公民的合法利益，最終確保國家的政治經(jīng)濟安全。

[1]阿克頓.自由與權力[M].北京：商務印書館，2001：342.

[2]胡輝華.論中國傳統(tǒng)行政倫理[J].貴州社會科學，2007（11）.

[3]李向國.論“官本位”與“民本位”政治文化學研究的理論和實踐意義[J].理論導刊，2007（5）.

[4]張康之，李傳軍.行政倫理學教程[M].北京：中國人民大學出版社，2004：77.