解構中國社會保障社會化

郜名揚

社會保障制度是保障和改善民生的基本制度，社會保障社會化是提高社會保障制度保障和改善民生水平的基本途徑。1986年，國家“七五”計劃中首次提出社會保障概念，專章討論了社會保障改革和社會化問題，社會保障社會化被正式列入國家發展計劃。此后，中國的社會保障社會化之路不斷拓展。直至今日，社會保障社會化仍是關乎國計民生的重大課題，在“十二五”規劃中有諸多體現。然而，社會保障社會化的含義是什么，我國社會保障社會化包括哪些具體內容，又具有哪些特征？學界對此并未足夠關注。因此有必要梳理總結，以繼往開來。

一、社會保障社會化的含義

關于社會保障社會化的含義，大多著述并不事先界定，而是直接將其運用于相關問題的論述。到目前為止，對社會保障社會化的含義并無統一界定。筆者認為，社會保障社會化是指為了確?；驅崿F社會保障社會性而對一國社會保障制度加以完善的過程。

社會保障社會化由社會保障制度的社會性決定。社會性是社會保障制度的本質特征，是現代社會保障制度區別于傳統的個人或家庭保障的重要特征，其目的是使社會保障制度能充分、合理并有效地運用社會資源造福于每一個社會成員，以實現“人人為我、我為人人”，體現在保障對象的社會性、社會保障主體的多元性、資金來源的社會性和管理服務的社會性等幾個方面。社會性是社會保障制度的應然狀態，而現實中，一國的社會保障制度可能并不完全具備社會性，故需要社會保障的社會化。有學者將社會化與社會性等同視之，將社會化作為社會保障的特征[1]22。但嚴格講，二者并不等同，因為雖然社會保障制度相對于傳統家庭保障制度是社會化了的生活保障，但現代意義上的社會保障本身必須具備的則是社會性，尤其我國社會保障從國家—單位保障制向國家—社會保障制過渡和完善的這一特定進程，[2]2更是社會保障制度本身進行社會化的過程。因此，應對二者加以區分。

二、我國社會保障社會化的內容

社會保障社會化被我國學界廣泛談及，但對其內容的理解并不相同。相對全面系統的論述，如：曾偉、趙頻將社會保障社會化內容界定為三個方面：保障項目和對象的社會化；基金籌集和營運的社會化；管理和服務社會化[3]]67。黃德林、田家華雖然將社會化等同于社會性作為社會保障的本質特征加以界定，但后文論述的仍是我國社會保障社會化的內容，具體包括：保障對象和項目的社會化；資金籌集和營運的社會化；管理和服務的社會化[4]203。較早期陳迪桂的論文雖然在前半部分將社會保障社會化等同于其社會性特征，但后半部分實際上仍論述的是我國社會保障的社會化，具體內容包括：保障對象社會化；保障主體社會化；保障資金來源社會化；管理服務社會化[5]。除此之外，還有很多著述僅圍繞其中若干內容如管理服務社會化、資金籌集社會化等展開探討。必須承認，社會保障社會化的內容并非一成不變，而是在社會保障社會化的實踐中被不斷豐富。綜合考察，改革開放以來我國社會保障社會化的主要內容基本包括以下幾個方面：

（一）社會保障對象社會化

社會保障對象社會化有兩層含義：首先是指基本社會保障[6]116的全民普及化、均等化，即社會保障應公平地普及不同戶籍、不同職業、不同區域、不同身份的人，此處的“社會”其參照系是傳統社會保障體制中享受社會保障“特權”的城鎮居民和正規就業部門的勞動者。其包括兩層含義：一是普及；二是均等?！笆濉币巹澋谌隆敖∪采w城鄉居民的社會保障體系”中指出：“堅持廣覆蓋、?；?、多層次、可持續方針，加快推進覆蓋城鄉居民的社會保障體系建設，穩步提高保障水平?！逼渲兴f的“廣覆蓋、?；尽?，大體是指基本社會保障的全民普及化。普及是一種初步的均等，對未被傳統社會保障覆蓋的人群而言，是其社會保障待遇從無到有的過程，比如農民原來不享受養老保險待遇，近年推行的農村養老保險制度雖然待遇上與城鎮職工養老保險仍存在巨大差距，但至少使養老保險制度覆蓋到了農民。均等是在普及基礎上最終的目標，近年來東莞市等部分地區試點的最低生活保障城鄉一體化就是一種基本社會保障均等化的嘗試。目前基本社會保障的全民普及化尚在努力之中，均等化更遠未實現，但這已成為我國社會保障制度發展的總體趨勢。社會保障對象社會化的第二層含義是補充社會保障的對象特定化、待遇差別化。建立完備的、多層次的補充社會保障，以滿足不同保障對象不同水平的保障需求。補充社會保障，依我國國情，不必且短期也不可能普及化、均等化。比如有條件的經濟發達地區就可以為本地居民提供較高的社會福利，有條件的用人單位就可以建立企業年金，有條件的老年人就可以購買超過基本社會保障標準的的老年社會福利等。一言以蔽之，社會保障對象社會化要求：對于基本社會保障，“制度不能選擇人”；對于補充社會保障，“制度可以選擇人”（地區社會福利）或者“人可以選擇制度”（個人補充社會保障）。但是要注意，基本社會保障和補充社會保障是一個相對的概念，隨著社會的進步、經濟的發展，一些補充社會保障項目可以轉化為基本社會保障項目，一旦轉化，普及化、均等化自然成為其必然要求。

（二）社會保障主體社會化

是指承擔社會保障資金或服務義務的主體的多元化，此處的“社會”，其參照系是傳統社會保障制度中相對單一的社會保障義務主體——國家和代表國家的工作單位或農村集體組織，對應的是我國社會保障制度從國家—單位保障制向國家—社會保障制的轉型?！霸趪摇獑挝槐Ｕ现葡?，由于國家與單位承擔了社會保障的全部責任，并分別組織實施著各項社會保障政策，社會成員個人就無需承擔直接義務，在其他國家社會保障領域發揮重要作用的各種社會組織亦無生存空間。因此，國家—單位保障型制度是權利義務單向、社會組織缺位的制度模式。”[2]11從全國范圍而言，社會保障主體社會化開始于1986年，作為國企改革配套措施，首先體現在強調社會保險的個人繳費責任上，強調國家、單位和個人的責任共擔。1986年的 《國營企業實行勞動合同制暫行規定》第26條規定：“國家對勞動合同制工人退休養老實行社會保險制度。退休養老基金的來源，由企業和勞動合同制工人繳納。退休養老金不敷使用時，國家給予適當補助?！鄙鐣＠矫?，國家民政部門于1986年已提出“必須依靠群眾，樹立社會福利社會辦的思想，動員社會各方面的力量，發展各種形式的‘民辦’組織來辦社會福利事業；社會福利事業的發展要從‘單一的、國家包辦的體制轉變為國家、集體、個人一起辦的體制’?！盵7]社會救助作為基本社會保障，雖然財政支持、制度安排和管理由國家負責，但具體經辦和服務則越來越多的由各類社會組織承擔。除此之外，主要依靠民間力量的慈善事業作為補充社會保障也越來越受到重視。我國在社會福利、社會救助和慈善事業方面越來越強調社會力量的參與，第三部門和志愿者的作用越發受到重視。

（三）社會保障項目社會化

社會保障項目社會化是指社會保障項目的多元化和多層次化。

（1）社會保障項目的多元化。這是相對于我國傳統社會保障項目相對單一的情況而言的。1986年以后，社會保險、社會救助、社會福利逐漸各司其職，而且各保障項目內部的具體項目也出現多元化。以社會保險為例，我國傳統社會保障中只有由城鎮企業單位向其職工提供的勞動保險，綜合了養老、工傷、醫療、生育等多種保障功能，雖有社會保險之名但實為條塊分割的企業保險，農村則無社會保險。1986年后我國社會保險項目逐漸多元化，針對城鎮職工的各項險種紛紛獨立，傳統勞動保險中所沒有的失業保險（待業保險）在1986年通過頒布《國營企業職工待業保險暫行規定》得以建立，并從1990年代開始逐步完善。養老保險中的農村養老保險從1980年代在地方開始探索，之后曲折發展，至2009年，中央提出“按照個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的要求，建立新型農村社會養老保險制度”[8]。自2011年7月1日起，城鎮居民社會養老保險試點工作啟動，計劃2011年基本實現全覆蓋[9]。2003年以來國家推行新農村合作醫療制度。2007年以來，城鎮居民基本醫療保險在全國各地試點推行，等等。又如社會救助中，城市居民最低生活保障制度1993年在上海等城市試點，至1999年《城市居民最低生活保障條例》出臺時已基本建立起來；農村居民最低生活保障自1990年代在很多地方試點，至2007年在全國普遍開展[10]；1996 年法律援助制度初建[11]，2003 年《法律援助條例》頒布，等等。社會福利中，以老年社會福利為例，除傳統福利院養老項目外，近年來社區養老服務方式也在不斷探索之中。需要指出的是，為了滿足公民不同方面的需求，社會保障項目適當的多元化是必要的，但基本社會保障項目過度多元化甚至“碎片化”[12]卻可能導致不公平，因為這可能意味著不同群體在同種社會保障上的差別待遇，比如城鎮職工基本養老保險、城鎮居民基本養老保險和新型農村養老保險彼此分割導致的待遇差別就是個例子。這類多元化只能作為基本社會保障先實現全民普及化而后實現均等化的一種過渡措施。

（2）社會保障項目的多層次化是相對于單一層次的基本社會保障而言。即除了普適、均等的基本社會保障外，設計待遇標準不等的補充社會保障項目來滿足不同層次的社會保障需求。民生需求有低有高，“呈現出一種遞進狀態”[13]，因應這種需求的層次性，就要建立多層次的社會保障制度，“政府主導的是基本保障，超過基本保障的社會性保障需求則由社會提供或者依靠市場、社區乃至家庭內部來滿足。”[14]35“十二五”規劃指出：“改革基本公共服務提供方式，引入競爭機制，擴大購買服務，實現提供主體和提供方式多元化。推進非基本公共服務市場化改革，放寬市場準入，鼓勵社會資本以多種方式參與，增強多層次供給能力，滿足群眾多樣化需求?！被旧鐣Ｕ吓c補充社會保障之間的層次性，不但體現在社會救助、社會保險和社會福利等社會保障項目之間有一定層次性，還體現在各項目之子項目間也有一定層次性。1980年代，原勞動人事部總結四川省南充市的實踐經驗，提出了建立國家基本養老保險、企業補充養老保險和職工個人儲蓄型養老保險三位一體的養老保險制度的設想[14]59。1993年《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》明確提出“建立多層次的社會保障體系”，規定“社會保障體系包括社會保險、社會救濟、社會福利、優撫安置和社會互助、個人儲蓄保障”?！笆濉币巹潉t將“多層次”作為我國社會保障制度發展的方針之一。社會保障項目的多層次化是社會保障對象社會化第二層次內涵的要求，也會相應反映在社會保障主體社會化、資金籌集、運營社會化和社會保障管理、服務的社會化之中。

（四）社會保障基金籌集、運營和使用的社會化

（1）社會保障基金籌集的社會化具有兩層含義：首先是指社會保障基金籌集渠道的多元化。此處的“社會”是相對于單一的財政、繳費或財政加繳費籌集模式而言的，力求更廣泛地籌集社?；稹＠纾荷鐣ｋU籌資已形成三方共擔機制；社會福利經費已形成政府財政撥款、發行福利彩票、社會捐獻和服務收費等多元供款格局[14]201；慈善事業也逐步發展。社會保障基金籌集的社會化從社會保障主體角度來看，就是上文談到的社會保障資金義務主體的社會化。其次是社會保障基金籌集的社會化還指社會保障基金統籌層次的高階化。此處的“社會”是相對于較小地域范圍內的社會保障基金統籌而言，即不斷提高社?；鸾y籌層次，力求平衡不同區域間的社保能力差距，真正起到社會保障分散社會風險的作用。以城鎮職工基本養老保險為例，從1984年在部分地區進行社會統籌試點，到1986年確立三方共擔機制，雖然實現了基金籌集的去單位化，但是統籌層次過低和行業統籌所造成的條塊分割格局也為養老保險進一步社會化設置了阻礙，1998年國務院《關于實行企業職工基本養老保險省級統籌和行業統籌移交地方管理有關問題的通知》結束了基本養老保險行業統籌的歷史，向省級統籌推進，《2009年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》顯示，全國31個省份和新疆生產建設兵團建立了養老保險省級統籌制度。2011年7月1日起實施的《社會保險法》第64條第3款規定：“基本養老保險基金逐步實行全國統籌，其他社會保險基金逐步實行省級統籌，具體時間、步驟由國務院規定。”

（2）社會保障基金運營的社會化涉及的是社會保障基金保值增值的問題。此處的“社會”相對的是銀行存款、購買國債等傳統的、過于保守謹慎的社?；鹜顿Y運營方式，而強調適當多元的市場運作，從資金籌集角度來看，這也是社?；鸹I集多元化的一種體現。2001年12月出臺的《全國社?；鹜顿Y管理暫行辦法》規定，全國社?；鸪y行存款、買賣國債外，還可以投資其他具有良好流動性的金融資產工具，包括上市流通的證券投資基金、股票、信用等級在投資級以上的企業債、金融債等有價證券；投資方式為社?；饡苯舆\作與社?；饡型顿Y管理人運作相結合?！度珖鐣Ｕ匣鹄硎聲鹉甓葓蟾妫?010年度）》顯示，基金自成立以來的累計投資收益額2772.60億元，年均投資收益率9.17%[15]。2004 年《企業年金試行辦法》和《企業年金基金管理試行辦法》頒布以來，開展市場化投資運營的企業年金取得了良好的投資收益，而2011年出臺的《企業年金基金管理辦法》進一步放寬了企業年金投資渠道和投資方式。相對于社會化運營較好的企業年金基金和全國社會保障基金而言，由于保守的法律、政策的約束，地方社保基金和個人賬戶基金的投資社會化明顯滯后，甚至出現“養命錢跑輸CPI”的現象[16]，亟待完善立法合理拓寬投資運營渠道，在確保安全的基礎上實現保值增值。除此之外，依照《基金會管理條例》，作為補充社會保障的慈善基金投資運營方式相對開放，即僅規定：“應當按照合法、安全、有效的原則實現基金的保值、增值?！钡珡膶嶋H情況來看，多數基金會投資方式比較狹窄，只選擇銀行存款、債券作為投資方式，而且各基金會投資收益情況參差不齊、差距較大[17]21。

（3）社會保障基金使用的社會化有賴于社會保障籌集的高階化。其“社會”也是相對于狹小區域內的社會保障基金使用而言的。社?；鸹I集的高階化，從市縣統籌過渡到省級、全國統籌，那么社?；鸬氖褂靡矔榧叭』蛉珖谋槐Ｕ蠈ο?，當然在社保基金籌集高階化的過程之中，社?；鸬氖日{劑、省際調劑亦是社會保障基金使用社會化的體現?；旧鐣Ｕ匣鸹I集、運營的社會化其直接目的就是為了社會保障基金使用的社會化，以最大限度地發揮社會保障應有的保障作用。

（五）社會保障管理、服務的社會化

社會保障管理、服務的社會化是為了提高社會保障的效率和質量，此處的“社會”主要有四重含義：

（1）相對于單位而言的“社會”。特指從單位保障向社會保障轉變，被保障者從單位人向社會人轉變，如社會保險、社會救助的社會化管理和待遇的社會化發放；職業福利從“企業辦社會”向后勤社會化的轉變等。

（2）相對政府而言的“社會”。即在政府提供社會保障管理和服務低效率和低質量的情況下，非官方機構、非政府組織的有效參與，例如：民辦社會福利、社區經辦社會保障事務、委托專業投資機構運營社會保障基金等。以上兩重含義換一個角度講就是社會保障主體的社會化。

（3）相對于區域間相互割裂的社會保障管理、服務而言的“社會”。它的基本要求是各地區間社保政策法規和操作流程的統一或者至少能有效銜接、彼此協調以及信息透明和暢通，它保障的是被保障對象社會保障利益零損失前提下的自由遷徙權和就業權。2010年1月1日起實施的《城鎮職工養老保險關系轉移接續辦法》、2011年7月1日起實施的 《社會保險法》和人力資源和社會保障部《實施〈中華人民共和國社會保險法〉若干規定》對基本養老保險、基本醫療保險的轉移接續作了規定，這些都是社會保障管理、服務的社會化的重要體現。

（4）作為單一的國家監督相對物的“社會”監督。公開、透明、有效的社會監督機制是保護公民社會保障權、避免政府社會保障監管不力以及減少社會保障違法犯罪行為的必然要求，目前亟需立法予以制度化。

我國社會保障社會化五個方面的內容相互聯系、彼此制約。其中，社會保障對象社會化是社會保障社會化的核心內容和終極目的，主要體現社會保障的公平價值，而社會保障主體社會化、社會保障項目社會化、社會保障基金籌集、運營和使用社會化以及社會保障管理、服務社會化四方面則是為實現這一根本目的所必然和必須采取的手段，主要體現社會保障的效率價值，目的是以效率促進公平的實現。

三、我國社會保障社會化的特征

（一）從自發到自覺的過程

我國社會保障社會化的實踐早于社會保障社會化概念的提出。正如前文所言，我國官方是在1986年國家“七五”計劃中首次提出社會保障和社會保障社會化概念的。事實上，此前我國雖然沒有使用社會保障的概念，但社會保障制度在建國之后不久就已建立，那時的企業勞動保險制度還帶有一定的社會統籌調劑性質，只是由于“文革”，在1969年2月財政部頒布 《關于國營企業財務工作中幾項制度的改革意見（草案）》規定：“國營企業一律停止提取勞動保險金”，“企業的退休職工、長期病號工資和其他勞保開支，改在營業外列支?！币院?，才蛻變為各自分割、封閉運行的“企業保險”[2]5。 而改革開放后我國社會保障制度的恢復和改革過程就是社會保障社會化的過程，只是恢復和改革伊始帶有強烈的自發性色彩，主要是出于當時經濟體制改革的需要，主要目的是為了給企業減負和緩解社會矛盾。社會保障社會化最早開始于養老保險領域，一則因為其與經濟改革關系最密切，二則其積累的歷史問題最多。1982年1月，作為改革開放前沿陣地的深圳根據《廣東省經濟特區企業勞動工資管理暫行規定》，首先對外商投資企業合同制工人實行社會保險基金統籌。1983年初，成立了社會保險專門機構——深圳市社會勞動保險公司，對全市社會勞動保險業務實行專業化管理。1983年11月，頒布了《深圳市實行社會勞動保險暫行規定》，將養老保險實行范圍擴大到包括國家機關、企事業單位和區縣以上集體所有制企業的所有合同制職工[18]。1984年，廣東江門市和東莞市、四川自貢市、江蘇泰州市和遼寧黑山縣率先進行退休費用社會統籌，企業按一定標準向社會保險機構繳付退休統籌費，形成退休統籌基金，而企業需要支付的退休金則由社會保險機構撥付[19]24。1986年以后，社會保障制度改革的社會化趨勢愈發明顯，不但養老保險社會化改革在明確“責任共擔”的基礎上進一步深入，其他社會保障項目的社會化也不同程度地開展和推進。時至今日，社會保障社會化已經成為一個明確的改革目標。

（二）內容從單一到豐富

1986年，國家“七五”計劃中雖然提及社會保障社會化問題，但囿于當時的時代背景、改革階段和認識局限，僅提出社會保障的管理社會化并仍強調跟社會保障的單位管理相結合，可見這一提法還相當保守和片面。其后26年間，伴隨社會保障改革和對外開放的深入，決策者和理論界對社會保障社會化的認識逐漸豐富，意識到社會保障社會化涉及社會保障各類項目、各個層次、各個環節，從而逐漸衍生出上文總結的五大方面的內容。

（三）肩負“撥亂反正”和“破舊立新”的雙重使命

（1）所謂“撥亂反正”是指我國的社會保障社會化既有恢復我國傳統社會保障制度社會性的過程，更有向現代社會保障制度之社會性靠攏的過程。1978-1985年間，國家在社會保障社會化方面所做的工作“主要還是為了解決歷史遺留問題和恢復被‘文化大革命’破壞了的退休制度等，盡管個別地區在勞保醫療中讓職工自付部分費用、個別地區嘗試退休費用行業統籌，但這些實驗并未觸動國家—單位保障制的根本。”[14]8而1986年以后的改革則漸漸趨向詮釋現代社會保障制度之社會性的經典內涵——互助共濟和社會統籌。到目前為止，這兩點仍是我國的社會保障制度不斷努力而尚未完全實現的目標。

（2）所謂“破舊立新”是指我國的社會保障社會化既借鑒當代世界其他國家社會保障社會化改革的經驗改造本國制度，也根據我國國情，創造了全新的社會保障制度模式。20世紀70年代，由于社會經濟增長緩慢、失業與貧困壓力、人口老齡化加劇等外部原因以及社會保障剛性加劇、社會保障財政支出膨脹、社會保障基金壓力等內部原因，世界很多國家尤其是西方福利國家不得不進行社會保障制度改革[20]216。“改革的取向大多是市場化，即增加社會保障制度的效率以及讓社會保障制度有利于整體社會效率的提升?！盵21]300這種市場化、私有化亦或稱社會化主要體現在：以國家、社會和個人的責任共擔取代單純的國家責任；社會保障待遇提供和服務的私營化；社會保障基金的市場化運營和個人賬戶改革嘗試；多層次社會保障等。西方福利多元主義思想和以此為指導的社會保障改革實踐在很多方面與我國經濟、政治體制改革的需求相契合，成為我國社會保障社會化改革的重要參考。但在吸收借鑒國外經驗的同時，我國社會保障也不斷嘗試自身的社會化道路，譬如統賬結合的養老保險模式就是我國的一大創新。

（四）經歷了從矯枉過正到理性回歸的過程

由于我國社會保障改革一開始是作為經濟體制改革的配套措施，其作為一項獨立的社會制度的重要性并未被充分認識，在整個社會強調“效率優先、兼顧公平”的歷史背景下，在改革之初片面強調效率和個人責任，而忽視了公平和國家責任，曾對公民的社會保障權造成損害。1998年中央政府強力推進“兩個確保、三條保障線”開始，社會保障開始逐漸恢復對公平價值的追求，對基本社會保障的對象普及化和社會保障的責任共擔有了越來越充分的認識，社會保障改革才開始從矯枉過正逐漸理性回歸[14]32。必須認識到，在我國這樣一個社會保障供給嚴重不足的國家，社會保障社會化絕對不能片面理解、完全照搬西方高社會福利國家的私有化道路，中國社會保障的社會化不是國家責任的最小化，而是尋求國家、社會和公民個人責任的合理分擔，而且中國的社會保障社會化只能由政府主導才能最終完成。而在今后的社會保障改革中，既要避免過分強調私有化，又要避免過分強調國家責任。

社會保障社會化僅是我國社會保障制度建設的一個側面，然而透過對前者的分析卻可以洞見后者的全貌。同時，將社會保障社會化作為一個整體問題加以分析對于研究社會保障具體領域中的社會化問題、把握各具體領域社會化之間的區別與聯系，能起到提綱挈領的作用。

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