我國地方政府土地財政依賴問題分析

張 晶

一、地方政府土地財政收入的來源

地方政府為了彌補財政和城市建設資金的不足，以土地轉讓獲得直接收益和土地融資帶來間接收益的行為，被稱作土地財政。一般說來，土地財政具有三種基本形式：第一，抵押土地儲備，向銀行融資貸款；第二，刺激建筑業和房地產市場，獲得稅收收入；第三，出讓土地，獲得土地出讓金。2010年，全國土地出讓金數額和增幅均創新高，同比增長70.4%；土地出讓金占地方財政收入的比例再創新高，達到76.6%，土地財政讓地方政府得到了好處，同時也增強了地方政府對土地財政的過度依賴。

（一）以土地儲備為抵押向銀行貸款

2001年4月30日，國務院在《關于加強國有土地資產管理的通知》中明確指出：為增強政府的調控能力，如果地方政府有條件，可以對建設用地試行儲備制度。在這之后，土地儲備制度迅猛發展［1］。土地儲備中心的變味更突出了其在地方土地財政中的地位。首先，地方政府擴大了土地儲備的對象，不僅包括城市建設用地，農村集體土地也被納入儲存范圍，并且逐漸成為土地儲備的主力；其次，實行市場化的土地，主要以招拍掛的形式被政府饑渴性的供給，當供應數量遠遠低于市場需求量時，市場上就會出現供不應求的假象，土地價格被推高，屆時地方政府以此來獲得高額財政收入。

（二）刺激第二產業，增加稅收收入

目前，我國房地產鏈條中的涉稅稅種達11種，分稅制改革后，除了企業所得稅和個人所得稅歸中央和地方共享外，其余部分均歸地方政府所有，這種稅收分配制度必然會發揮其對地方的稅收引導作用［2］。此后，舊城改造，征用農村集體用地，推動地方建筑業和房地產市場的蓬勃發展，儼然成了各地政府的共同通道。從全國建筑業的增加值看，2006增加凈額僅為122億，到了2010年則達到337億，增長率也由17%上升至22%。

（三）依賴土地獲得高額出讓金

土地作為一種自然資源和生產資料，在計劃經濟時代實行的是無償撥付制度，經過經濟市場化改革以后，土地供給也過渡到市場化階段。現有土地制度下，政府是土地的實際所有人，在土地出讓中擁有完全的壟斷地位，因而，政府從農民手中拿地時，付出的成本是很低的，到市場上出售時，得到的收入卻是成倍的，地方政府就是依靠這種“低吸高拋”手段來獲得“剪刀差價”［3］。

二、土地財政問題的成因

（一）制度上的弊端

中央和地方的關系是微妙的，也是復雜的，歸根究底，還是二者在財權和事權的劃分上存在分歧。分稅制改革以后，財權逐漸上移中央，地方財權減小，同時增加了許多原本由中央承擔的開支。一方面中央財權和事權的需要是滿足了，另一方面省級及其以下單位的財權事權卻失去了保障。從地方財政收入來看，1993年地方財政收入占78%，到2010年這一比重下降到48.9%。與此同時，在1993年地方政府所需承擔財政支出的比重為71.1%，到2010年增加到82.2%，在財權減弱的情形下，許多本應由中央承擔的職責卻又歸于地方，地方政府財政赤字的形勢更加嚴峻了。就其原因來看，首先，事權劃分混亂。“上級政府請客，下級政府買單”“上級政府決策，下級政府執行”的情況屢見不鮮，一些本應由中央承擔的費用都由地方承擔，像義務教育和優撫支出這些本應劃入中央財政支出范圍的，最后都由地方承擔了。其次，收入尤其是稅權劃分不明晰，地方只能變通國家稅法，越級減免稅，擅自增加費用增收，賣地創收就進入了政府的視野。

地方官員政績考核標準的錯位和行政管理體制中的激勵約束機制也存在問題。現有的官員考核制度，官員能解決多少事關民生的問題，解決多少“住不起房，看不起病，上不起學”的實際困難不是首要標準，關鍵還是得看GDP指標和城市形象建設和發展，這種考核標準直接引導了地方政府的工作著力點及重心。因而，在城市建設的過程中，很多地方政府走上了“吃飯靠轉移支付，發展靠土地財政”的路，這也進一步加快了地方政府土地財政的步伐。

（二）土地資源的自然屬性

土地作為一種自然資源，本身就有不可再生性和稀缺性，一方面工業、住宅和商業用地需求量在增加，另一方面我國不斷凸顯的人口矛盾，土地資源的賣方市場局面必然會推動土地的增值。同時，土地拍賣費的成本又難于核算，因此中央真正得到的很少，基本都是地方自留了。2010年，歷經兩輪房地產市場調控后，全國土地出讓金數額不斷上升，同比增長70.4%，增幅也有突破，土地出讓金貢獻了76.6%的地方財政收入，土地財政解了政府燃眉之急，也讓地方政府對土地財政的依賴一發不可收拾。

三、土地財政的負面影響

（一）侵害農民財產權益，對社會安定構成極大危害

為了彌補城市建設資金的缺口，支持工業園區建設，每年政府都需要從土地出讓中獲得上億元的收入才行，地從何來？只能靠農村集體用地。為了顯現政績和地方形象，不少地方都存在過濫建設工業園區等公共設施，過度招商和投資的現象，大量耕地浪費，土地利用率及其低下；大批失地農民加入到“三無人員”隊列。與此同時，政府通過“低吸高拋”手段獲得的巨大土地收益差額，大部分都首先在政府、銀行和開發商之間分配了，由于政府土地所有權的實際壟斷，農民在整個賣地過程中很少有話語權，往往還得不到土地收益的10%，這種不合理的分配嚴重加劇了民眾與政府間的矛盾，地方群體性事件頻發，社會的和諧與穩定被嚴重破壞，給黨和國家在人民心目中的形象打了一個大大的折扣。

（二）土地升值，房地產市場泡沫放大

近年來，各大城市居民對房地產市場的泡沫都有不同程度的體會，地產商拿地成本過高是高房價的有力推手，過高的地價只能轉移到房產中，最終還是由購房者來買單［4］。住有所居是老百姓的基本生活要求，是與人民生活息息相關的民生問題，房子問題解決不好，與之相關的其他社會問題很容易被誘發出來［5］。

（三）土地財政加劇了地方財政的潛在風險

賣地是一次性收入，地方財政支出的需求具有剛性，而地方政府對土地財政的依賴度又過高，在這種情況下，土地一旦流拍，地方財政危機很容易被誘發出來。來自中國指數研究院的統計數字表明，2012年土地市場仍將持續低迷。全國300個城市土地成交量和住宅用地成交量較去年同期跌幅均超過50%。1月，全國300個城市共成交土地1691宗，環比減少51%，同比減少52%，其中13個重點城市住宅用地流標率攀高至44%。對于長期依靠土地財政的地方政府，土地流拍更加劇了當地的財政赤字局面［6］。

（四）土地財政中的尋租行為

土地財政中常常伴隨著一系列的尋租行為，一些實權單位或個人利用職務之便，濫用審批權，土地審批手續不合理、數量不相符、價格不透明等現象屢見不鮮。政府賣地收入旨在為城市建設和政府日常開支籌款，但在實際工作中常伴隨著款項截留、“三公支出”等問題。

（五）土地財政加劇地方經濟結構的畸形發展

政府資金的流向直接決定著經濟的發展走向，加之土地財政的推動，建筑業和房地產市場往往是資金流向最密集的區域，此時，其他行業和產業的發展由于資金不足將會受到擠壓，產業結構的不均衡發展，往往導致地方經濟結構的不合理甚至畸形發展。

四、土地財政問題的治理措施

（一）規范財政體制

美國一直以來實行的是聯邦財政，即三級財政管理體制，聯邦財政、州財政和地方財政是相分離的。這種財政體制的明顯優勢在于：第一，財政級次明顯。第二，財權與事權劃分明確，對于維持整個國民經濟正常運轉的費用由中央承擔，主要包括基礎建設、國防、教育衛生、社會保障等基本開支，地方財政主要任務是管理好本轄區的建設，同時輔助上級財政，補充上級財政不足。第三，明確劃分稅收權利。美國的財政體制對我國分稅制的改革很有參考意義，首先，可以重新分割中央和地方的稅收比例分成，適當增加地方財政收入比例；其次，關于稅種的劃分，可以在中央和地方間重新分配。

（二）改革土地制度

改革現有土地制度，可以從以下兩點入手：第一，規范征地制度，嚴懲違規違法征地行為。我國《土地管理法》明確規定：“國家為了公共的利益，可以依法對集體的土地實行征用”，這就難以避免政治強制性在土地征用中的出現，土地所有權人并非首要參考因素，群眾在土地征用中的話語權是很少的。為了防止政府濫用職權強征土地，就要對符合公共利益的標準這一模糊概念進行清晰化。第二，對土地補償賠付實行標準化管理，實現土地收入分配規范化。地方土地收入一般是在政府、開發商、村組織之間分配之后，才會將不到10%的土地收益分給農民，保障農民合法權益就淪為了一句空話。要改變這種局面，必須打破現有的分配標準，提高農民的土地收入，維護好農民的土地財產權。

（三）改革地方債務管理辦法

在中央政府監管的前提下，明晰地方政府的舉債權，把債務融資作為彌補地方財政缺口的有效方式，不失為擺脫土地財政依賴的有效途徑。同時也應當看到，土地財政的存在有其一定的合理性，土地出售具有時間短、規模大、成本低的優點，在財政缺口較大時，其作用尤其顯著。但是，由于土地的自然屬性，土地財政是不可持續的，長期依靠賣地解決財政收入的不足也是行不通的。要解決地方財政缺口，必須糾正地方政府的短視化行為，只有拓寬財政收入渠道，完善地方政府的自我“造血”功能，才能從根本上解決問題。

[1]蔣省三，劉守英.土地財政的緣由與風險[J].新青年·權衡，2006（3）.

[2]岳桂寧，滕莉莉，王春花.我國地方政府“土地財政”問題研究[J].開放導報，2009（3）.

[3]王軍.土地財政的動力結構[J].瞭望，2005（37）.

[4]丁成日.房地產理論回顧（上）[J].財稅研究，2007（2）.

[5]程遙.開征物業稅對房價的影響分析[J].價格月刊，2004（8）.

[6]賈奇鋒，鄭光權.對我國土地出讓金制度的思考[J].商場現代化，2006（6）.