城市現(xiàn)代化進程中城中村改造問題探討

于嚴青

隨著改革開放的深入，以及城市化進程的加快，原來緊挨著城市的那些農(nóng)村全部或大部分耕地被用作城市建設(shè)，由此出現(xiàn)了“都市里的村落”也就是“城中村”現(xiàn)象。廣義的城中村是指在城市高速發(fā)展的進程中，滯后于時代發(fā)展步伐，游離于現(xiàn)代城市管理之外，生活水平低下的居民區(qū)；狹義的城中村是農(nóng)村村落在城市化進程中，由于全部或者大部分耕地被征用，農(nóng)民轉(zhuǎn)為居民后仍然在原村落居住而演變成的居民區(qū)。本文以狹義的城中村進行分析。

一、城中村出現(xiàn)的原因及存在的主要問題

（一）城中村出現(xiàn)的原因分析

首先，我國城市化的快速發(fā)展。世界城市化發(fā)展經(jīng)驗表明，城市化可分為起步、加速和成熟三個階段，城市化30%～70%為加速階段，而我國現(xiàn)在城市化達40%，正處于加速發(fā)展階段，要求有更多的土地用作城市建設(shè)，政府在征用農(nóng)村耕地時，往往出現(xiàn)短期化行為，出于對成本的考慮，在對農(nóng)村進行城市化改造時，僅僅是將耕地作為建設(shè)用地，卻沒有對村落進行改造，征地后的開發(fā)建設(shè)，企業(yè)和政府都將眼光放在項目上，僅考慮當前的利益獲得。此外，政府在改造時有畏難思想，因為對這些農(nóng)村宅基地進行改造，必然會影響到當?shù)氐拇迕?，會面臨很多困難，管理層次的畏難情緒是城中村現(xiàn)象長期存在的又一重要原因?？梢哉f，城中村現(xiàn)象是一個典型的城市化滯后于工業(yè)化的特征。

其次，城中村現(xiàn)象根源在于我國的城鄉(xiāng)二元管理體制和土地二元所有制結(jié)構(gòu)。長期以來，我國對農(nóng)村和城市的管理一直是分割對立的二元管理體制，在戶籍管理、教育服務(wù)、福利保障上都嚴格劃分了農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口的區(qū)別。在對城市和農(nóng)村的管理上也是完全不同的，“城”和“鄉(xiāng)”屬于不同的管理機構(gòu)，城市的管理法規(guī)對農(nóng)村集體所有的耕地和宅基地沒有用。而且，城中村在耕地被征用后仍然保留農(nóng)村管理體制，村委會有更大的自主權(quán)，并不按照所屬的街道辦事處進行管理。此外，我國實行土地二元所有制，城市的國有土地歸城市統(tǒng)一規(guī)劃，而農(nóng)村耕地和宅基地歸集體所有，這些因素都導(dǎo)致了農(nóng)村耕地被征用后，原來的農(nóng)村村落成為了封閉的小社會，缺乏正規(guī)的管理，形成了“都市中的村莊”這樣一種特殊的社會現(xiàn)象。

（二）城中村存在的主要問題

（1）城中村建設(shè)管理差，布局混亂。在城鄉(xiāng)二元管理體制下，城中村缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，和城市建筑格格不入，對農(nóng)村來說它是城市，對城市來說它又是農(nóng)村，村民隨意亂搭建筑，亂拉電線，有許多“握手樓”、“貼面樓”，房屋擁擠現(xiàn)象嚴重，消防隱患很大。

（2）城中村基礎(chǔ)設(shè)施差，村民生活水平低。由于缺乏統(tǒng)一的管理，城中村基礎(chǔ)設(shè)施條件很差，缺少排水排污系統(tǒng)，污水橫流，垃圾沒有統(tǒng)一處理。道路難以滿足消防、救護、環(huán)衛(wèi)車輛通行。極少有醫(yī)療點，很多村民生病就去找民間“赤腳醫(yī)生”醫(yī)治。沒有健身、休閑的場地和設(shè)施。此外，城中村居民原先都是農(nóng)民，從事農(nóng)業(yè)勞動，現(xiàn)在耕地被征用了，他們就面臨新的職業(yè)選擇，很多村民文化程度不高，也沒有相應(yīng)的技能，找工作十分困難，只能選擇體力勞動，獲取不多的薪水，因此，他們的生活水平要比城市居民低很多。

（3）外來人口眾多，社會治安混亂。城中村居民失去土地后，找不到合適工作，就將房屋出租，有的甚至隨意搭建建筑物出租給別人，因為租房價格便宜，吸引了很多外地打工者來居住，因此就成了外來人口的聚居地。由于人口結(jié)構(gòu)復(fù)雜，出租屋隱蔽，無人管理，因此成為了犯罪嫌疑人的庇護所，是綁架勒索、販毒賣淫的高發(fā)地，社會治安存在極大的隱患。

二、城中村改造面臨的困境

（一）經(jīng)濟利益制約了城中村改造的步伐

城中村改造不僅僅是將村落改建成城市建筑給村民居住那么簡單，其中涉及了村民、政府和開發(fā)商的利益，這三者的經(jīng)濟利益不協(xié)調(diào)好，城中村改造就不能順利完成。

城中村改造影響最大的是村民的利益。首先，對城中村進行改造就必須拆除舊的村落、收回土地，因此就面臨給村民征地補償和安置就業(yè)的問題，但是支付補償金的標準卻往往不能讓村民滿意，征地補償標準低了，村民不愿意，標準高了，政府和開發(fā)商承擔(dān)不起，而最終的結(jié)果往往是村民大多不清楚補償標準，只能是被動地接受，村民的利益得不到有效保障。其次，村民的逐利心理。在城中村改造中常常會有一些“釘子戶”，他們是城中村改造的最大的反對者，開發(fā)商既要滿足政府對于城市規(guī)劃的要求，又要處理好拆遷費問題，就給改造帶來較大困難。此外，對于政府來說，城中村改造要進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，拆遷費用和公共設(shè)施建設(shè)都給政府財政造成較大壓力。所以，村民、開放商、政府三者經(jīng)濟利益的交織給改造帶來較大困難。

（二）村民的安土重遷思想制約城中村改造

我國是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)民對于土地依賴性很強，有著很深的感情，雖然許多農(nóng)村地區(qū)在暴風(fēng)驟雨式的城市化進程中迅速完成了歷史性轉(zhuǎn)變，使很多農(nóng)民實現(xiàn)了祖祖輩輩的城里人愿望，但是，實際情況卻是很多農(nóng)民不習(xí)慣城市生活，他們很留戀原來的田園生活，想繼續(xù)種地，尤其是一些老年人最不適應(yīng)，以前在農(nóng)村生活，各家各戶都認識，抬頭不見低頭見，鄰里之間可以串門聊天，而改造后各自待在家里，沒有人說話聊天，老人更感寂寞。特別是中國農(nóng)民長久以來就祈求“安穩(wěn)”，不愿意搬動，守著自己的老房子，這種思想也是影響城中村改造的重要因素。

（三）城中村改造中的一些“面子工程”

城中村改造有些是拆遷重建，有些是在原住宅基礎(chǔ)上進行規(guī)劃改造，后者往往會出現(xiàn)“只改面子不改里子”的做法，即僅將原來的舊房子外面重新修整粉刷，對房屋內(nèi)部就不管理了，這些城中村從外部看是整潔新穎的，但房屋內(nèi)部有很多問題，如墻壁裂縫、房體下沉等，甚至出現(xiàn)危房卻沒有解決，這與改造的初衷相違背。對于城中村改造，不僅僅是改善城市面貌，更重要的是對村民生活質(zhì)量的提高，這種“面子工程”只會增強百姓對改造的抵制心理，而不能推動城中村改造的順利進行。

（四）改造后“新城市居民”的管理壓力

目前很多城市都存在重視城中村的景觀改造而忽視人的改造問題，改造后村民的生存方式?jīng)]有得到根木改變，依舊過著游手好閑的生活，是城市人力資源的極大浪費。政府雖然會給部分人安置就業(yè)，但安排就業(yè)的工作性質(zhì)、技能要求、薪酬情況、勞動強度等，很難讓大多數(shù)人都滿意。另外，村民不只是簡單的身份改變，更重要的是要用城市居民的標準來管理。這涉及到一系列待遇問題，如最低生活保障、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、教育等。改造工作不只是完成硬件環(huán)境的轉(zhuǎn)變，軟件環(huán)境的改變更為重要。

三、城中村改造的基本思路

（一）轉(zhuǎn)變管理體制是城中村改造的關(guān)鍵

城中村形成的根本原因就是我國城鄉(xiāng)二元管理體制，現(xiàn)代城市的管理嚴格有序，而城中村的管理仍然是保持農(nóng)村建制，這種城鄉(xiāng)二元管理對城中村管理上的交叉重復(fù)，看似實施管理，實際上卻誰也管不著，誰也管不好，造成管理上的混亂和低水平，沒有好的管理，當然不能實現(xiàn)城中村良好改造。因此，應(yīng)該把城中村納入城市管理中，服從城市統(tǒng)一規(guī)劃，降低村委會在城中村的“統(tǒng)治地位”。村民也應(yīng)該實現(xiàn)身份的完全轉(zhuǎn)化，由村民轉(zhuǎn)化為居民，不僅僅在管理上統(tǒng)一，在服務(wù)上也要統(tǒng)一，包括醫(yī)療衛(wèi)生、交通環(huán)境、社會保險、教育等和城市居民享有同樣的服務(wù)，只有這樣，城中村改造才能得到村民贊同和支持，從而減少城中村改造的阻力。

（二）政府調(diào)控、市場運作，確保三方利益

城中村改造能否順利進行的關(guān)鍵在于三方利益的協(xié)調(diào)。對于村民來說，改造后要獲得好的生活環(huán)境，提高生活水平；對于政府來說，通過改造美化城市環(huán)境，推動城市經(jīng)濟發(fā)展；對于開發(fā)商來說，要獲得其預(yù)期的利潤。要實現(xiàn)這三個方面的統(tǒng)一，就要求政府制定切實可行的拆遷改造政策，規(guī)定合理征地補償標準，合理處置集體財產(chǎn)，解決改造后村民成為居民后的生活、教育、保障等問題，使村民在城中村改造中獲得利益，提高生活水平；同時，對開發(fā)商，政府要保證公正、公平的競爭環(huán)境，發(fā)揮市場機制的調(diào)節(jié)作用，公開招標，發(fā)揮開放商的主體作用，保證開發(fā)商能夠獲得相應(yīng)的利潤，從而在政府、村民、開發(fā)商三者利益協(xié)調(diào)的情況下，推進城中村改造的順利展開。

（三）對不同類型城中村進行分類改造

在城中村改造過程中，要根據(jù)各個城市城中村不同的特點有區(qū)別地進行分類改造。對于一些發(fā)展相對好的城中村，基本符合城市規(guī)劃要求的可以不進行徹底拆除建新房，而是保留原有面貌，對局部進行維修翻新，改善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；有些城中村的建筑特色和民風(fēng)習(xí)俗，可以保留下來的要加以保護。總之，在城中村改造中切忌一刀切，特別要克服“只改面子不改里子”的現(xiàn)象。對于嚴重違背城市規(guī)劃的城中村要徹底改造，將城中村改造成為符合城市現(xiàn)代規(guī)劃的區(qū)域，推動城市和諧發(fā)展。

（四）“村莊人”的城市化

對于城中村的改造，除了物質(zhì)層面的更新和經(jīng)濟上的補償外，還要轉(zhuǎn)變城中村居民的思想觀念和生活方式。城中村的居民雖然身處城市中，名義上是城里人，但他們的思想觀念和生活習(xí)慣還沒有跟上城市生活的步伐，因此要推進“村莊人”的城市化，通過傳單、黑板報、廣播等對他們進行現(xiàn)代城市文明思想的宣傳教育，開展豐富多彩的社區(qū)文化活動，大力轉(zhuǎn)變他們的思想觀念，改變陳規(guī)陋習(xí)，提高文明素養(yǎng)，做新型城市居民。

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