煙草行政執法在市場監管中執法方式的轉變

何 昶

(重慶市銅梁縣煙草專賣局(分公司)，重慶 402560)

煙草行政執法對市場監管是煙草專賣管理工作的重要內容，市場監管目的實現主要通過執法行為完成，而不同執法方式又直接影響或制約執法行為的實現。在現階段煙草市場監管工作的發展趨勢和總體要求使煙草專賣管理部門在工作中要有與之相適應的多樣化、法治化、公開化的執法方式。

一、煙草行政執法與煙草市場監管及執法方式的界定

1.煙草行政執法是依照《煙草專賣法》的授權履行行政管理職能，屬于行政授權。“行政授權，是指法律、法規將某項或某一方面的行政職權的一部分或全部，通過法定方式授予某個組織的法律行為。”［1］行政授權必須有法律法規的明文授權規定為依據。行政授權使被授權的組織取得了所授予行政職權的主體資格，成為該項行政職權的法定行政主體。而市場監管主要是政府監管部門運用行政權力，適用法律、法規、規章對市場主體的管理活動。因此，煙草行政執法部門對煙草市場的監管同樣是依法履行屬于政府部門對市場主體的管理活動，屬于政府市場監管的組成部分。

2.政府對市場經濟主體及其行為的管理，“通常采取入口審批管理和事后監督管理兩種方式，由此也就產生了許可審批與檢查處罰兩種政府行政執法的職能”［2］。在煙草市場監管中，煙草專賣執法機關及其工作人員也是通過煙草許可證審批、后續監管和市場檢查并對違法主體進行處罰的方式體現出對煙草市場的監管職能。簡單地說，煙草市場監管執法方式就是煙草行政執法機關適用煙草法律文件解決市場監管中出現具體問題所采用的手段或方法。

二、當前煙草行政執法方式在市場監管中存在的問題

(一)執法觀念滯后于市場監管實際，傳統執法觀念影響執法方式的轉變

由于煙草行業本身屬于國家高度壟斷的行業，在體制運行上帶有濃厚的計劃經濟色彩，因此煙草執法人員在思想觀念上還是認為執法的目的是以國家強制力維護市場秩序，執法是以制裁和處罰為手段，規范市場主體的所有行為，忽視對市場主體的權利保障。煙草執法部門總是以管理者的方式對市場主體以行政命令的方式讓其服從，將自身意志強加給市場主體，完全忽視其自主權，忽視市場經濟規律對市場的主導作用，以行政強制命令或以罰代管方式代替市場自主行為，導致市場沒有活力。同時部分煙草執法機關和工作人員依法行政的觀念淡薄，法律意識較差，對依法行政的重要性認識不到位，法律意識和法制觀念淡薄，認為依法辦事束縛手腳。因此，在平時執法工作中搞“上有政策，下有對策”，把自己置于法律之上或法律之外，在市場監管中看重行政管理權，慣用行政處罰，忽略相對人的權利，忽視說服教育，放棄事前指導和對輕微違法行為教育為主的執法方式。這些現象的存在，必將引起相對人的反感，若不及時糾正，最終會導致對煙草行政執法整體的不信任。

(二)行政執法方式的濫用破壞市場統一性

按照煙草專賣法律法規的規定，煙草行業實行壟斷經營，統一管理的制度。煙草行政執法部門同時受上一級煙草行政執法部門和本級地方人民政府雙重領導，并以上一級煙草行政執法部門領導為主。但是，一方面部分地方的煙草執法部門把法律授予的職權變成部門謀利的工具，采取非法限制人身財產自由、自創許可、審批、加重處罰等方式限制外地卷煙流通，導致一個統一的市場被人為分割，更有少數煙草執法部門淪為地方經濟利益競爭的打手;另一方面由于現行法律法規對于煙草行政執法機關的執法方式沒有明確規定，致使煙草行政執法人員在進行市場監管時面對違法者的暴力抗法時束手無策，導致部分執法人員濫用自創的執法方式，甚至“以暴制暴”，嚴重破壞煙草行政執法形象。

(三)運動式執法方式破壞行政執法程序

目前煙草市場監管中存在運動式執法，常常以市場出現的重點問題開展專項整治活動，例如名煙名酒店整治、娛樂場所整治、節日集中整治等等。由于歷史原因，我國歷來有重實體、輕程序的傳統，在行政管理領域表現尤為突出。行政機關與相對人之間更多的是一種命令與服從的關系，相對人在行政管理中處于受支配的地位。而按現行煙草專賣執法程序要求，不管采用何種執法方式，前提是符合煙草專賣行政管理的基本程序。現有的煙草執法程序規定對具體執法程序設定還不夠完善，對上下級間煙草執法部門程序規定缺失，故在原本煙草行政執法程序規定不很明確的情況下，運動式執法破壞行政執法程序更為嚴重，容易給煙草執法人員濫用職權、侵害市場主體權利創造條件。對運動式執法活動缺乏有力的監督，原本進行執法監督的上級機關卻往往以行政命令的方式代替常規的執法活動命令下級機關執法，導致下級機關為了完成工作任務偏離行政執法的本來目的。

三、煙草市場監管執法方式轉變的思路

煙草專賣執法經歷煙草行業清理關停計劃外煙廠、全面整頓卷煙批發渠道、卷煙打假打私、清理卷煙自由批發市場發展、煙草工商分離等不同發展階段，已由單一的行政管理職能模式向管理職能與服務職能相結合模式轉變。在煙草行業高速發展的今天，煙草市場主體活動多樣、復雜并具有很多特殊的性質，同時煙草專賣行政職能的轉變和新社會發展背景下行政執法形式的發展趨勢、總體要求客觀要求煙草行政執法必須適應市場經濟的發展，煙草行政執法機關在依法進行市場監管時，除采用并不斷完善原有執法方式外，也要求執法方式轉變的多樣化、法治化和公開化。

(一)轉變煙草執法機關及其工作人員的執法觀念，促進市場監管執法方式的多樣化

思想是行為的先導，新形勢下必須打破舊體制下煙草執法機關及其工作人員的“行政就是管理、執法就是處罰”的錯誤觀念。通過培訓考核，提高其業務素質和政治素質。要求煙草執法機關及其工作人員要不斷適應新的市場的管理方式、思維模式等新特點，采用新的有效的執法方式。在逐步完善行政處罰、行政許可、行政強制、行政規劃、行政確認等執法方式過程中融入新的內容，不斷適應“服務行政”的觀念，采用以號召、倡導、引導、勸導、告誡、建議等形式的行政指導來實施法律，實現服務，達到市場監管的目的。如重慶市永川區煙草專賣局為適應現代煙草專賣管理發展新要求，在行政許可、市場監管工作中，使用《規范經營告誡書》，采取提示、建議、警示、告誡等行政指導手段，創新行政管理方式，強化和諧監管就是市場監管執法方式多樣化在實際工作中的運用。

(二)嚴格規范執法方式，確保執法方式轉變的合法化

當前煙草市場監管行政執法方式來源于兩個途徑:一是法律規范的規定，如《行政處罰法》《行政許可法》中規定對各種行政違法行為可以給予的各類行政處罰方式。二是根據各種單行法律、法規的授權，煙草行政執法機關行使自由裁量權自行創立的，如《煙草專賣法》的授權。對第一種，應嚴格按照法律法規明確規定的各類執法方式的適用條件、范圍和程序執行;對第二種，當煙草行政執法機關行使自由裁量權創設新的執法方式時，在新的市場監管執法方式轉變中，不僅要在形式上合乎法律規則，更強調在實質上合乎法律的原則、目的和精神。如對“電子眼”、“暗中執法”等方式，煙草專賣執法在市場監管實際中大量運用，實際上作為煙草行政執法部門自由裁量權的行使，并無不可，關鍵是使用的執法方式是否符合煙草專賣立法的宗旨，在使用前是否依照法定程序向社會公告獲得同意，在使用過程中是否嚴格遵循其規定執法方式的適用條件、范圍和對象，使用后產生的執法后果是否符合法定產生的效果等等。

(三)以制度為保障，貫徹煙草行政執法方式轉變公開化原則

煙草執法部門在市場監管中執法方式公開化既是現代行政法治的必然要求，也是煙草行業追求持續、健康、穩定發展的客觀環境需要。有利于市場經濟主體對煙草行政執法部門的行為實行真實的監督，從而促使煙草執法部門依法行政，有利于消除外界對煙草業因為國家壟斷形成的各種負面影響，達到維護國家煙草專賣制度的基本目的。

公開化實質上是煙草執法機關在市場監管中實施煙草行政執法方式時保障市場經濟主體合法權利的具體要求。意味著煙草執法機關在行使職權、實施執法方式時應兼顧市場經濟主體的合法權利。即:煙草行政管理機關執法的依據、標準、條件、程序和結果要公開;要容許當事人和社會的其他公眾與組織的參與;執法時要同等情況同等相待，沒有偏私;執法的方式和處理結果與客觀事實相吻合;賦予當事人或其他利害關系人對處理結果不服，有請求救濟的權利等等。如在市場檢查時采用“暗中執法”之類的新方式，在實施過程中要注意由于拍攝角度、拍攝的偶然性、拍攝的執法人員因人而異、不一視同仁，導致拍攝的記錄與客觀事實的不吻合等原因，避免出現對當事人的處罰與事實的差異。

對于執法方式公開化原則的貫徹應用以下制度作為保障:一是信息公開制度。凡涉及市場監管主體權利、義務的行政信息資料，除法律規定應予保密的以外，煙草執法機關均應向社會公開，任何公民或組織均可依法查閱或復制。二是行政告知制度。即煙草執法機關在開展市場監管工作時采取一項具體執法方式之前、之中、之后對相對人享有的權利、承擔的義務、如何行使有關權利、履行有關義務以及其他事項，應有以書面或口頭形式告知相對人并加以指導的義務，若煙草執法機關未履行該項義務導致相對人喪失權利或未履行有關義務而遭受損害，則應承擔相應法律責任。三是聽證制度。煙草執法機關在市場監管中在作出一項影響市場經濟主體權利義務的行政決定前，應該給予行為相對人參與發表意見的機會，就有關事實問題和法律問題廣泛聽取利害關系人的意見，以保證執法方式合法、合理性。

［1］羅豪才.行政法學［M］.北京:北京大學出版社，2006.

［2］鄭傳坤.建設服務型政府與行政執法改革［J］.行政法學研究，2001(1).