黨代表聯(lián)系群眾的實踐探索與制度創(chuàng)新——基于重慶市墊江縣的調(diào)查與思考

□ 中共重慶市委黨校課題組

各級黨代表在代表大會召開期間能夠充分履行職責，但在閉會期間，如何以代表的身份持續(xù)發(fā)揮作用則存在明顯不足。中央對此高度重視，明確提出要“積極探索黨的代表大會閉會期間發(fā)揮代表作用的途徑和形式”。重慶市墊江縣從本地實際出發(fā)，探索開展黨代表聯(lián)系群眾工作，充分發(fā)揮黨代表在閉會期間的作用。

一、墊江縣的主要做法與基本成效

（一）建立和完善黨委領(lǐng)導、政府執(zhí)行、人大監(jiān)督、政協(xié)參與、各部門密切配合的工作體系，形成各司其職、齊抓共管的工作格局

墊江縣成立由縣委書記任組長的縣黨代表聯(lián)系群眾工作領(lǐng)導小組，在縣委組織部設(shè)立黨代表聯(lián)系群眾工作辦公室，切實加強組織領(lǐng)導；建立“三級書記抓”制度，形成縣委書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)或部門黨委（組）書記、村（社區(qū)）黨組織書記層層抓落實的責任鏈。對黨代表收集到的群眾反映事項，屬縣級部門職責范圍的，由分管副縣長牽頭，督促有關(guān)縣級部門辦理落實；屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)職責范圍的，由分管副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長牽頭，協(xié)調(diào)有關(guān)站、所、室辦理落實；屬村（社區(qū)）職責范圍的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)系村（社區(qū)）領(lǐng)導牽頭督辦。墊江縣充分發(fā)揮各級人大的監(jiān)督以及政協(xié)的智囊作用，組織各級人大代表采取視察、調(diào)研、走訪、提出建議等形式，加強對群眾反映事項辦理情況的監(jiān)督。充分發(fā)揮政協(xié)委員中高級知識分子和科技、實用技術(shù)等人才多的優(yōu)勢，組織全縣政協(xié)委員采取下村座談、個別走訪等方式開展黨代表聯(lián)系群眾工作調(diào)研，對推進工作制度化、規(guī)范化、常態(tài)化提出意見和建議。

（二）規(guī)范流程、細化措施，嚴格按照“接待、交辦、辦理、反饋”四個環(huán)節(jié)扎實有序開展黨代表聯(lián)系群眾工作

墊江縣委著眼于推進黨代表聯(lián)系群眾工作的常態(tài)化、規(guī)范化、制度化。一是建立黨代表“定時、定點、定人接待”機制。規(guī)定每月20日為全縣黨代表接待群眾日；在各村（社區(qū)）公共服務(wù)中心設(shè)立黨代表工作室，作為黨代表接待群眾的固定地點；把全縣政策理論水平高、溝通能力強、群眾威信高的市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級黨代表分為300個接待小組，每組2～3人，深入300個村（社區(qū)）接待群眾。二是建立群眾反映事項“三向交辦”機制。對群眾反映的事項，劃分為村（社區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣三級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委組織委員為具體交辦人，村（社區(qū)）所屬職責范圍內(nèi)的事項，下交村（社區(qū)）辦理，屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)職責范圍外的事項，上報縣委組織部，由黨代表聯(lián)系群眾工作領(lǐng)導小組轉(zhuǎn)交有關(guān)縣級部門或相關(guān)單位辦理。三是建立群眾反映事項“三級聯(lián)辦”機制。將群眾反映的事項按照職責范圍，由村（社區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣級部門分別明確責任單位和責任人進行聯(lián)動辦理，屬村（社區(qū)）黨組織職責范圍內(nèi)的事項，要求在7個工作日內(nèi)辦結(jié)；屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)職責范圍解決的事項，要求在15個工作日內(nèi)辦結(jié)；對需要縣級部門辦理或多個部門共同協(xié)調(diào)解決的事宜，在一個月內(nèi)辦結(jié)。四是建立辦理結(jié)果“分類反饋”機制。對辦結(jié)的一般事項，通過電話、信函向群眾反饋；對涉及面廣、帶有普遍性的問題，利用通報會、公開欄向群眾集中反饋；對重大事項或無法辦理的事項，由有關(guān)部門負責人或黨代表上門反饋。所有辦理結(jié)果必須同時反饋給縣黨代表聯(lián)系群眾工作領(lǐng)導小組組長、副組長。

（三）服務(wù)群眾，廣集民意，謀劃發(fā)展，黨代表聯(lián)系群眾工作搭建了干群溝通的平臺，暢通了群眾表達訴求的渠道

墊江縣通過開展黨代表聯(lián)系群眾工作，黨代表們深入基層，不僅弘揚了黨的優(yōu)良傳統(tǒng)，密切了黨群干群關(guān)系，而且解決了群眾困難，著實推動了地方發(fā)展。一是實現(xiàn)了黨群溝通“零距離”。黨代表深入村（社區(qū)）接待群眾，零距離傾聽群眾意見，搭建起黨群溝通聯(lián)系的橋梁，增進了黨代表與群眾之間的感情，增強了群眾對黨組織的認可和擁護。二是實現(xiàn)了社情民意收集“全方位”。黨代表深入村（社區(qū)）接待群眾，充分發(fā)揮上情下達、下情上達的作用，廣泛收集黨員群眾對招商引資、城鎮(zhèn)建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境保護、社會治安等社會事業(yè)，以及改善機關(guān)作風、加強干部隊伍建設(shè)等多方面的意見和建議，為推動全縣經(jīng)濟社會跨越發(fā)展凝聚民智民力。三是實現(xiàn)了政策法規(guī)宣講“全覆蓋”。黨代表深入村（社區(qū)）接待群眾，積極宣傳市、縣委會議精神，《土地法》、《勞動合同法》等涉農(nóng)法規(guī)，農(nóng)村戶籍改革、土地復(fù)耕等惠農(nóng)政策，加深了群眾對各項法規(guī)政策的認識和理解，促進了涉農(nóng)法規(guī)政策在村社的落實。四是實現(xiàn)了群眾反映事項辦理的“全落實”。黨代表深入村（社區(qū)）接待群眾，認真收集群眾反映的事項，及時聯(lián)系協(xié)調(diào)相關(guān)單位解決落實，重大事項或帶有普遍性的問題實行縣領(lǐng)導牽頭督辦機制，確保群眾反映事項得以有效解決。

墊江縣開展黨代表聯(lián)系群眾工作取得較大成效，自這一活動開展半年來，全縣參與接待群眾工作的黨代表達2284人次，共接待群眾3414名，收集群眾反映事項3123件，已辦結(jié)并反饋1709件，已啟動辦理并反饋895件，對因法規(guī)、政策等原因無法辦理的519件分別作出了解釋說明。由于黨代表主動進村入戶，接待群眾，黨群關(guān)系呈良好態(tài)勢，群眾上訪量大幅下降。不過，黨代表聯(lián)系群眾處于探索階段，還存在一些需要改進的地方。

二、墊江探索存在的不足與對策建議

（一）少數(shù)黨代表聯(lián)系和服務(wù)群眾的責任感不強，需要健全黨代表聯(lián)系群眾的長效動力機制

要調(diào)動黨代表的主動性和使命感，促使他們積極履行黨代表職責，需要進一步提高代表的政治理論素養(yǎng)和綜合素質(zhì)，完善工作機制，增強代表履職的能力和服務(wù)意識。一是要健全黨代表的教育機制。通過對縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級黨代表的培訓，提升代表履職的自覺性和能動性，進一步增強代表的政治責任感，促使其由“被動參與”到“積極實踐”的角色轉(zhuǎn)換。可以通過舉辦學習班、開設(shè)網(wǎng)上論壇等方式，組織代表認真學習相關(guān)制度，提高搜集民意、撰寫提案的能力。二是健全黨代表日常管理制度。可以配發(fā)統(tǒng)一的黨代表證和黨代表活動手冊，建立黨代表——黨員——群眾之間的聯(lián)系互動制度。通過制定完善黨代表提案制度、信訪辦理制度，實現(xiàn)向上和向下 “雙向聯(lián)系”，充分發(fā)揮黨代表的橋梁紐帶作用，使黨代表變過去的“三天代表”為“天天代表”。三是要健全代表權(quán)利保障制度。黨委以及各職能部門在重大事項決策前應(yīng)有計劃地組織黨代表開展議事、聽證和各種形式的征求意見活動。涉及到本地區(qū)經(jīng)濟建設(shè)、社會發(fā)展、黨的建設(shè)等方面的工作情況，應(yīng)當定期向市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代表通報。要以制度的形式授權(quán)黨代表聯(lián)名向黨委及其成員提出質(zhì)詢的權(quán)利，為其履職提供必要手段。

（二）黨代表聯(lián)系和服務(wù)群眾的載體不夠充分，需要建立健全黨代表表達群眾利益的提案機制

在鞏固現(xiàn)有聯(lián)系和服務(wù)群眾的有效載體和成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，拓展服務(wù)思路，開拓服務(wù)領(lǐng)域。結(jié)合黨的十八大提出的“實行黨代會代表提案制”，探索有利于凝聚黨員集體智慧、表達群眾利益提案機制。一是注重提案的針對性和可行性。圍繞黨員群眾關(guān)注的民生問題展開，要求每個黨代表都要真正做到“俯下身、沉下去”，深入農(nóng)村、社區(qū)、兩新組織等基層一線，走訪農(nóng)戶、探訪居民，做到知民心、聽民情、察民意，通過提案形式反映給縣委、縣政府的決策部門，推動地方黨委政府決策的民主化。二是建立長效化、常態(tài)化的制度體系。讓來自各行各業(yè)的黨代表將基層黨員群眾的意愿收集起來，以制度化的形式提交給黨代會。會前調(diào)研、會中提交、會后督辦，通過提案制使黨代表自覺為黨員發(fā)聲、為群眾說話。三是提升提案工作規(guī)范化水平。注重建立健全黨代表提案的組織、人員、陣地、經(jīng)費等保障體系，為黨代表有效行使職權(quán)創(chuàng)造良好條件。要以促進科學決策、助推科學發(fā)展為價值導向，建立健全黨代表提案質(zhì)量管理辦法，確保提案質(zhì)量。四是要保障黨代表提案產(chǎn)生實效。可以探索建立常設(shè)的黨代表提案工作委員會，全面負責大會提案工作，指導并辦理黨代表日常提案。配套建立相應(yīng)制度確保承辦提案、提議的單位或部門高度重視，落實專人負責，實事求是，按規(guī)定時限辦理和回復(fù)。黨代表對辦理答復(fù)不滿意的，承辦單位應(yīng)認真研究，做好進一步辦理工作。

（三）黨代表聯(lián)系服務(wù)群眾的考評方法不夠完善，需要健全黨代表聯(lián)系群眾的激勵約束機制

科學嚴格的考評機制是確保黨代表聯(lián)系群眾工作有序有效開展的保障。墊江縣可以通過開展“優(yōu)秀黨代表”、“優(yōu)秀提案”評選等活動，對作用發(fā)揮突出、黨員民主評議中得分高的黨代表，給予相應(yīng)的精神和物質(zhì)獎勵，作為選拔任用干部、評先評優(yōu)的重要依據(jù)，形成正確的導向。同時，可以建立健全對代表履職的監(jiān)督約束機制，實行黨代會年會制，積極推行述職測評的系列制度，規(guī)范黨代會、全委會和常委會之間的關(guān)系，形成一套“自下而上的權(quán)力結(jié)構(gòu)和自上而下的負責模式”。對在測評過程中不稱職票超過1/3或基本稱職和不稱職票相加超過1/2的代表、委員或常委要堅決予以罷免，對受到黨紀、政紀處分和違法犯罪的，要及時終止其代表資格，以保證代表隊伍的純潔性。

三、墊江縣實踐探索的重要啟示

墊江縣探索開展黨代表聯(lián)系群眾工作，發(fā)揮黨代表在閉會期間的作用，對于完善黨的代表大會制度、創(chuàng)新社會管理方式、密切黨群干群關(guān)系具有很強的現(xiàn)實意義。

（一）黨代表聯(lián)系群眾是完善黨的代表大會制度，健全基層黨委領(lǐng)導方式，積極發(fā)展黨內(nèi)民主的重要推手

黨的代表大會制度是黨的重要組織制度，積極探索黨代會閉會期間黨代表發(fā)揮作用的途徑和形式，是完善黨的代表大會制度的一項重要內(nèi)容，也是建立健全充分反映黨員和黨組織意愿的黨內(nèi)民主制度建設(shè)的一個重要方面。墊江縣對于黨代表聯(lián)系群眾工作的實踐探索對于落實和完善黨的代表大會任期制、試行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會年會制、深化縣黨代會常任制以及實行黨代表提案制都具有積極的作用。黨代表聯(lián)系群眾工作的常規(guī)化開展不僅對于完善黨代會制度起著引領(lǐng)和催化作用，而且對保障黨代表權(quán)利，轉(zhuǎn)變基層黨委領(lǐng)導方式有著重大意義。黨代表在聯(lián)系群眾的制度規(guī)定中，代表的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、參與決策的權(quán)利都能得以實現(xiàn)，代表們在調(diào)研和接訪群眾過程中搜集的意見進入黨委議事日程，這些都將有力促使黨委科學決策、民主決策，完善地方黨委領(lǐng)導方式，提高執(zhí)政能力，轉(zhuǎn)黨風政風。

（二）黨代表聯(lián)系群眾是創(chuàng)新社會管理方式，暢通民意反映渠道，促進社會和諧穩(wěn)定的重要途徑

黨代表聯(lián)系群眾工作的開展，促使各級黨代表長期持續(xù)深入基層一線，了解群眾訴求、感知民意脈動，及時掌握群眾的生產(chǎn)生活困難和對黨委決策的滿意度，也能對政府政策執(zhí)行過程中的偏差作出及時反饋，為黨委政府處理群眾意見提供了準備。尤其是在當前諸多社會矛盾比較突出的時期，群眾的利益訴求和權(quán)益維護成為社會穩(wěn)定的關(guān)鍵，黨代表能及時將掌握的群眾訴求向黨委及有關(guān)部門反映，這樣，黨委政府就把握了做好群眾工作、加強社會管理的主動權(quán)。從群眾的角度看，黨代表主動搜集意見，暢通了黨群互動的渠道，黨代表成為群眾利益表達者和直接維護者，群眾自然認可黨代表的舉動，在長期良好的對話交流中，群眾樂于將自己的真實意見與關(guān)心的問題與代表傾訴，黨代表作為黨和政府的社情民意收集員，協(xié)助政府解決他們的困難，滿足其正當合理需求，群眾自然理解支持黨委政府的工作，社會也必然和諧穩(wěn)定。

（三）黨代表聯(lián)系群眾是密切黨群干群關(guān)系，改進干部作風，鞏固執(zhí)政基礎(chǔ)的重要載體

通過建立健全代表定期接待走訪和服務(wù)黨員群眾制度，市、縣、鄉(xiāng)三級黨代表聯(lián)系群眾的方式實現(xiàn)了由“等群眾上門”到“進群眾家門”的轉(zhuǎn)變，廣大群眾對黨代表的感性認識也實現(xiàn)了由 “可有可無”向“可見可信”轉(zhuǎn)變。這一制度架構(gòu)起黨代表與黨員群眾密切聯(lián)系的橋梁，黨的向心力和凝聚力大大增強，黨委政府的各項工作具備了厚實的群眾基礎(chǔ)，黨員干部與廣大群眾的距離進一步拉近，感情進一步加深。各級黨代表深入基層村社區(qū)接待群眾，收集群眾反映的事項，及時督促相關(guān)單位解決落實，既加強了對地方政府、各部門履行職能職責的監(jiān)督檢查，加強了行政效能監(jiān)督，促使了行政公權(quán)在陽光下運行；又建立了群眾事項辦理的倒逼機制，改變了廣大干部的工作作風，提高了行政部門的辦事效率，確保了群眾反映事項得以及時有效解決。群眾對對執(zhí)政黨的認可度、依存度、擁護度都有了增強，這在很大程度上夯實黨了的執(zhí)政基礎(chǔ)。（執(zhí)筆：蔡文華）