論我國環境公益訴訟制度的構建

張 君

張君/青海民族大學法學院經濟法學在讀碩士（青海西寧810007）。

對于環境公益訴訟制度的探討由來已久，在國際上已有美國、日本、俄羅斯、印度、南非、巴西、我國臺灣等眾多國家和地區規定了這一制度，在這些國家和地區大都設立了專門處理環境保護案件的法院。但我國法律對環境公益訴訟制度一直是一個立法空白。在我國，隨著環境糾紛的增多，許多地方設立了環保法庭并制定了有關環境公益訴訟的規范性文件，這些法院審理的環境糾紛案件可以為我國構建環境公益訴訟制度提供很好的借鑒。但是對于有關環境公益訴訟原告主體之界定、環境公益訴訟有關程序方面的具體內容都沒有做出明確的規定。這就需要通過對我國近些年來有關環境糾紛、侵權案件的分析，明確原告主體的類型、提起環境公益訴訟的范圍以及環境公益訴訟對程序方面的有關規定等，繼而構建出適合我國國情的訴訟模式。

一、環境公益訴訟案件之分析

近期，一批環境類的訴訟案件越來越受到了人們的關注，通過對這些具體案件的分析、總結，可以了解其性質和特點，以便為構建環境訴訟模式提供基礎性建議。如山東省樂陵市檢察院起訴的環境污染停止侵害案；貴陽熊金志等人破壞山林案；北京華清嘉園小區綠地環境公益訴訟案；中華環保聯合會訴江陰港集裝箱有限公司環境污染案；昆明市環保局訴三農農牧有限公司環境污染糾紛案。在這些案例中有以檢察院、公民個人作為原告提起的訴訟案件，也有以環保社團、環境行政機關作為原告的訴訟案。

從對案件的具體分析中可以看出，公民和環保組織作為原告的阻力十分巨大，這就需要我國在環境基本法構建環境公益訴訟制度時，根據各原告主體的不同情況區別對待，以使得環境公益訴訟制度能在具體的環境案件中發揮應有的作用

二、我國環境公益訴訟制度和訴訟模式的構建

對于環境訴訟制度的構建，不僅要考慮實體方面還要考慮程序方面，如果僅有實體方面的規定或者僅有程序方面的規定，都不足以保障法律的有效實施，更不能去保障公眾權利的行使。我國環境公益訴訟制度既在實體方面的規定存在不足，又在程序方面的規定有所欠缺，必須對這兩個方面的規定進行補充和完善，在環保基本法中構建出適合我國的環境公益訴訟制度，并且確立我國環境公益訴訟的模式，以更好地解決越來越多的由環境問題而引發的糾紛與侵權。

（一）我國環境公益訴訟制度構建

環境公益訴訟在我國有其存在的必要性和可行性是毋庸置疑的，只是法律在環境公益訴訟方面的規定還存在諸多的問題。這就需要通過對現實中已經發生的具體案例進行研究分析，進而發現其在實體和程序方面存在法律問題并構建出適合我國的環境公益訴訟制度。

1.實體方面存在的不足。我國環境公益訴訟制度在實體方面法律規定的不足主要體現在環境權、環境公益訴訟的內涵以及提起環境公益訴訟的主體等。

（1）環境權在立法上的缺失。環境權是指環境關系主體在生活的環境中所享有和承擔的基本權利和義務，環境權在環境法律問題中處于十分關鍵的地位，但在我國,法律卻沒有明確規定這一概念。這使得公眾面對由環境問題而引發的糾紛、侵權時，因缺乏法律的有關享有權利(即環境權)的規定而不能提起訴訟，以致于所受損害不能得到應有的救濟。

我國現行的《環境保護法》第6條規定：“一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告。”而在《環境保護法修正案（草案）》中，有學者建議把第6條修改為：“一切單位和個人都有享用良好環境的權利，也有保護環境的義務，并有依法獲取環境信息、參與環境決策、監督環境影響行為和進行環境損害索賠的權利。”對于這樣的修改，筆者是非常贊同的，因為環境權是公眾面對環境危機而提出的享用良好環境的權利，是環境法的理論基礎和核心范疇，如果不在立法上予以確認，公眾享用良好環境的權利就得不到全面的保障。

（2）環境公益訴訟的內涵不確定。對環境公益訴訟內涵存在著不同的界定，問題就在于我國法律對環境公益訴訟制度沒有明確的規定，學者們對其理解又存在差別，使得其內涵呈現出多種形態。筆者認為可以對環境公益訴訟作如下界定，即環境公益訴訟是指對危害環境公共利益的污染和破壞行為，由直接利害關系的公民、依法登記的環保團體、有關機關（環境行政機關和檢察機關）等向人民法院提起的訴訟。

（3）提起環境公益訴訟的主體不明確。由于我國立法上對環境公益訴訟制度規定的缺失，不論是在學界還是實務界都對環境公益訴訟的提起主體有哪些存在著爭議和分歧。如果不在立法上予以明確，就會造成在面對危害環境公共利益時發生無人起訴或者爭著起訴的局面。

從我國各地方法院審理的環境公益訴訟案件中可以看出，我國環境公益訴訟的主體不是單一性的，而是多元性的。所以就需要我國在進行有關環境公益訴訟制度的立法時，對這四類主體區別對待，并規定其在提起環境公益訴訟時有順位選擇，以確保其享有權利又在一定程度上限制其濫用權利（力）。

2.程序方面的缺失。環境糾紛、侵權的處理必須按照一定的規則進行，即必須要有一定的程序保障。為了避免最終形成“無救濟即無權利”的局面，必須在我國環境公益訴訟制度在程序方面法進行明確的規定。

（1）環境民事公益訴訟。環境糾紛、侵權案件通常較為復雜，波及范圍廣受害者多，而且受害人數不特定；損害結果有些已經出現，有些尚未出現，如傳染病、職業病，有的已發病，有的還在潛伏期內；財產損失有些是直接的，有些是間接的，如對耕地的污染。因此必然要求訴訟制度的設計上呈現出不同于一般民事訴訟的特點，尤其是在舉證責任、訴訟費用、訴訟時效等方面。[1]

在2011年，我國《民事訴訟法修正案（草案）》中增加了公益訴訟的規定。在草案二審稿將該條款中的“有關機關、社會團體”修改為“法律規定的機關和有關社會團體”。可以說，這是我國民事訴訟法首次有關環境公益訴訟方面的規定，是一個良好的開端。

（2）環境行政公益訴訟。在環境保護實踐中，由于環境問題自身的特點，例如量大面廣，而且專業性強、社會屬性高，以致于環境問題和環境糾紛的處理都需要適用行政程序解決。但我國環境法目前在行政程序的運用方面缺乏明確的規定，這也影響到了環境行政公益訴訟的順利進行。為了解決這一問題，在《環境保護法修正案（草案）》建立環境公益訴訟的方案二中規定了檢察機關可以提起環境行政公益訴訟。同時，由于環境行政公益訴訟不同于一般的行政訴訟，因此，其在受案范圍、訴訟費用、起訴期限等方面有其特殊性，需要法律對此作出相應的規定。

根據我國國情和對具體環境糾紛案件的分析中可以看出，我國的環境保護案件往往呈現出影響性巨大和涉及廣大群眾的特點，所以必須立足于我國根本國情并適當借鑒國外先進經驗的基礎上構建多元化的糾紛解決機制。環境訴訟問題有其自身的特點，如果一味的適用現有的原告資格的制度規定，顯然是不合理的，因為受害方往往是廣大人民群眾或者是自然環境，原告往往出現不適格的問題。所以將行政機構或民間環保組織列為原告，賦予其原告的資格是尤為重要的。

通過對我國環境公益訴訟制度在實體和程序方面存在不足的分析，可以對我國環境公益訴訟制度作出如下構建：第一，在憲法和環保基本法中引入環境權的規定，明確規定環境法律關系的主體享有環境權；第二，明確規定有權提起環境公益訴訟的主體，擴大環境訴訟的主體范圍，即有利害關系的公民、經依法登記的環保團體、環境行政機關和檢查機關等；第三，在民事訴訟法和行政訴訟法中對環境公益訴訟的程序進行立法規定，并對其在提起訴訟主體的順位及主體提起訴訟案件的范圍、舉證責任分配、訴訟費用、訴訟時效等作出規定。

（二）對我國環境公益訴訟模式的選擇

從我國有關環境公益訴訟的具體案件中可以看出，提起訴訟的主體可分為私權主體（公民和環保團體）和公權主體（環境行政機關和檢察機關）。根據起訴權的主體，環境公益訴訟可分為兩種模式：一是國家機關主導型模式；二是社會主導型模式。國家機關主導型模式主要是指以檢察機關或環保行政機關作為環境公共利益的代表提起訴訟的模式；而社會主導型模式則指以公民個人或環保團體為主體提起訴訟的模式。

1.國家機關主導型模式。由于環境案件的特殊性以及我國特殊的國情，使得由環境行政機關或檢察機關作為原告提起的環境公益訴訟在環境糾紛案件中占了很大比例，并且在勝訴量方面也是絕對優于公民個人和環保團體的。同時，環境行政機關或檢察機關作為原告提起環境公益訴訟不論是在理論上還是司法實踐上，其作為環境公益訴訟的提起主體是可行的。

2.社會主導型模式。在我國，由公民個人或環保團體作為原告提起的環境公益訴訟的社會主導型模式和由環境行政機關或檢察機關作為原告提起的環境公益訴訟的國家機關主導型模式相比，不論是在立法還是在司法實踐上，都存在著劣勢。但公民個人和環保團隊作為提起環境公益訴訟的主體也有其存在的必要性。

由于現階段我國的具體國情，環境訴訟還存在許多問題，例如在環境問題中公民不享有知情權,由于公民對環境情況的不了解導致的參與積極性不高甚至根本不參與,環境糾紛解決機制不完善,環境司法不夠獨立，不能做到公正的處理環境糾紛問題[2]。同時，當前我國建立環境公益訴訟在其制度、文化、理論、域外借鑒、國內探索以及社會支持等因素方面存在著制約。[3]因此，一開始就采取以公民個人和環保社團為主導、以檢察機關和環境保護行政機關為輔的環境公益訴訟模式顯然是不適合的，應當以檢察機關和環境保護行政機關為主導、以公民個人和環保社團為補充的環境公益訴訟模式作為一種過渡，以促進環境公益訴訟制度得以建立，使廣大公民享有切實的知情權并提高公民的參與程度。在環境公益訴訟的雛形確立后，以檢察機關和環境保護行政機關為主導的模式要漸漸淡化，建立以公民個人和環保社團為主導、以檢察機關和環境保護行政機關為輔的環境公益訴訟模式才是長久之計。

三、結語

本文從我國環境糾紛問題的現狀和環境訴訟模式的構建兩方面進行分析，認為在我國建立環境公益訴訟制度是十分必要的，對我國當前環境訴訟存在的問題是行之有效的解決方法。但在我國建立環境公益訴訟制度還存在立法和司法上的諸多問題，要想解決這一問題，必須從實體方面和程序方面具體做出相應的立法規定。在具體制度的選擇上不能脫離我國現狀，必須立足于我國具體國情的基礎上，借鑒國外的先進成功經驗，創造出適合我國發展的制度規定，這才是長久之計。最終建立的我國環境公益訴訟制度，將是以公民個人和環保社團擁有環境公益訴訟起訴權為主導、以檢察機關和環境保護行政機關擁有環境公益起訴權為輔的環境公益訴訟模式。這種模式將更好地保護環境法律關系主體的權利，進而真正做到人與自然和諧共處的良好社會環境，走可持續發展的道路。

[1]呂忠梅.環境法新視野（修訂版）[M].中國政法大學出版社，2007：286-292

[2]潘世欽，潘小江，石維斌.我國環境公益訴訟模式選擇[J].青海社會科學，2009，（3）：175

[3]許祥民、石欣.當前我國建立環境公益訴訟制度的制約因素分析[J].法學研究，2010，（1）：78-81