西沙群島資源開發(fā)與保護法律問題初探

唐 俐

(海南大學 法學院，海南 海口 570228)

2012年7月海南省地級三沙市的正式設立，為我國維護南海主權(quán)、開發(fā)利用南海資源揭開了新的篇章，三沙市以西沙群島為主要經(jīng)濟行政中心，對西沙群島這一特殊區(qū)域的規(guī)模性經(jīng)濟開發(fā)已不容回避，西沙群島資源的開發(fā)將為整個三沙市及南海資源開發(fā)利用問題起到排頭兵和試驗田的作用。西沙群島的開發(fā)利用為我國彰顯主權(quán)、守邊護防提供了切實可行的途徑，如何在實現(xiàn)主權(quán)、國防、軍事等功能的基礎上，實現(xiàn)西沙群島資源的合理有序開發(fā)和高效保護具有深遠的經(jīng)濟戰(zhàn)略意義。對西沙群島的開發(fā)活動必須根據(jù)其海島資源的特性，確立開發(fā)原則和相關(guān)資源有償使用制度、國家扶持制度和生態(tài)環(huán)境保護制度等具體制度才能奏效。

一、西沙海島資源開發(fā)利用的價值與原則

(一) 西沙群島的資源價值及開發(fā)價值

西沙群島位于南海的西北部，海南島東南面約300 公里的南海海面上。由永樂群島和宣德群島組成，共有40 多個島、礁、沙洲。西沙群島及其海域?qū)贌釒ШＱ笮詺夂颍隉o冬，氣候濕熱，多雨多風。西沙群島具有重大的海洋權(quán)益、戰(zhàn)略、經(jīng)濟資源、生態(tài)環(huán)境、社會文化價值①一些學者將海島的價值作了分類，陳韶陽在《南沙群島價值分類評價和開發(fā)策略研究》(中國海洋大學博士學位論文，2011)一文中將海島價值分為海洋權(quán)益價值、國家安全戰(zhàn)略價值、經(jīng)濟價值、生態(tài)系統(tǒng)服務價值、資源價值、科研價值和歷史文化價值;劉容子等在《無居民海島價值體系研究》中將無居民海島分為具有戰(zhàn)略價值(包括海洋權(quán)益和國防安全)、經(jīng)濟資源價值(生物、空間、礦產(chǎn)、可再生能源、水產(chǎn)、淡水資源)、生態(tài)環(huán)境價值和社會文化價值幾類。。具體而言，西沙群島高潮時露出陸地面積大于500 m2的海島有32 個，總面積為7.974 km2［1］。這些島嶼雖然面積不大，但按照國際法上“以陸定?！痹瓌t，一個可以維持人類居住的島嶼可以擁有專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架，因此，西沙島嶼擁有50萬平方公里的海域面積的海洋權(quán)益，相關(guān)海域從海床底土到上方水域空域，我國擁有所有資源的勘探、開采、開發(fā)、利用的權(quán)利;西沙群島的東島、浪花島、中建島、北礁、趙述島、北島、中島、南島等為領?；c海島，具有國防安全價值;西沙群島海島及周邊海域具有豐富的漁業(yè)資源、生物資源、礦產(chǎn)資源、旅游資源等各類資源，使得這些海島具有經(jīng)濟資源價值，是三沙市經(jīng)濟社會發(fā)展的重要保障;同時，西沙群島是典型的海洋性島嶼，主要由珊瑚造礁形成，具有獨特而又自成一體的生態(tài)系統(tǒng)，不論是地形、岸灘還是植被、海洋動物等，都是這一生態(tài)系統(tǒng)中具有很高系統(tǒng)服務價值的載體，具有較高的生態(tài)價值;西沙是我國古代海上絲綢之路，形成了獨特的海洋文化，保存了一些歷史遺跡，對于旅游、科研、歷史文化研究具有重大的社會文化價值。價值是指客體對主體的有用性，資源的價值與資源的開發(fā)價值是不同的，前者是指資源本身所蘊含的能夠滿足不同主體需求的戰(zhàn)略、經(jīng)濟、生態(tài)、文化等方面的價值，而資源開發(fā)價值則是指人類(主體)通過對資源(客體)有意識地進行規(guī)劃和物化勞動，通過利用或提高其利用價值實現(xiàn)新的利用，進而產(chǎn)生效益和效用以滿足不同主體需求的價值。西沙群島雖然具有多方面的價值，但在西沙開發(fā)的過程中，各種資源價值如何體現(xiàn)，能否同時或先后實現(xiàn)，需要遵循適當?shù)拈_發(fā)利用原則和進行合理的制度安排。

(二) 西沙群島開發(fā)應遵循的基本原則

包括西沙在內(nèi)的我國南海開發(fā)進程嚴重滯后，各類海島、海洋資源處于持續(xù)凈流失狀態(tài)，這與我國的資源利用的價值導向有關(guān)。我國是一個傳統(tǒng)的陸權(quán)大國，長期以來重陸輕海，對島嶼的價值認識偏重國防軍事價值，忽略了經(jīng)濟資源開發(fā)價值，造成了如今“談不攏，打不得，拖不起”的局面。事實上，西沙群島主權(quán)、國防價值的實現(xiàn)與經(jīng)濟價值的實現(xiàn)并不矛盾，而是相互促進、相互制約的。在海洋戰(zhàn)略經(jīng)濟價值凸顯和人類開發(fā)海洋資源能力不斷增強的新的歷史背景下，我們應當樹立“以開放促開發(fā)，以開發(fā)促維權(quán)”的戰(zhàn)略新思維，實現(xiàn)從守島到“巧做經(jīng)濟文章”的主權(quán)維護策略轉(zhuǎn)變，同時要處理好保護與開發(fā)的關(guān)系，做到“在保護中開發(fā)，在開發(fā)中保護”，在實現(xiàn)主權(quán)、安全、國防的基礎上，促進資源的有效利用和合理配置。具體而言，西沙海島資源開發(fā)利用遵循以下原則:

1.規(guī)劃先行原則。

開發(fā)海島，發(fā)展海洋經(jīng)濟，規(guī)劃應當先行，西沙群島資源開發(fā)也不應例外。我國2012年頒布了《全國海島保護規(guī)劃》、《全國海洋經(jīng)濟發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，海南省正在編制和制定《海南省“十二五”海洋經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃》、《海南省海洋功能區(qū)劃》和《海南省海島保護規(guī)劃》等規(guī)劃，西沙海島的開發(fā)應當遵守這些規(guī)劃。西沙群島作為三沙市的政治經(jīng)濟中心區(qū)，其開發(fā)的規(guī)劃，在三沙的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、島際交通規(guī)劃等規(guī)劃里都應有所體現(xiàn)，此外，建議編制《西沙海洋功能區(qū)劃》，根據(jù)海島分類保護原則，將特殊用途海島與一般海島區(qū)別開來，一方面依法劃定軍事設施保護區(qū)域，另一方面，應根據(jù)西沙各島、礁、沙洲、礁盤、瀉湖、海域的各種區(qū)位類型狀況以及地理、氣候、資源特點和整體性開發(fā)原則，劃分若干經(jīng)濟開發(fā)功能區(qū)，如西沙群島珊瑚礁生態(tài)系統(tǒng)保護區(qū)、熱帶海洋動物保護區(qū)、熱帶海洋旅游區(qū)、生態(tài)漁業(yè)區(qū)、油氣資源和新能源勘探區(qū)等。規(guī)劃應當具有法律效力，下級規(guī)劃不能違反上級規(guī)劃。

2.綜合效益、效用原則。

如前所述，西沙群島主權(quán)、國防價值的實現(xiàn)與經(jīng)濟價值的實現(xiàn)并不矛盾，開發(fā)利用西沙群島資源所追求的效益不應是單項的經(jīng)濟效益，而應是融戰(zhàn)略、社會、經(jīng)濟、生態(tài)為一體的綜合效益和效用。要求人們在利用過程中追求的最終目標是使海島及其周邊海域資源的利用寓于國防安全守護、維持生態(tài)系統(tǒng)平衡和社會經(jīng)濟發(fā)展之中。基于西沙海島的特殊地位，在這種綜合效益的追求中，應當以主權(quán)維護為核心，在生態(tài)環(huán)境保護的基礎上制定和實施綠色開發(fā)發(fā)展戰(zhàn)略，充分利用西沙群島的生態(tài)優(yōu)勢、資源優(yōu)勢、區(qū)位優(yōu)勢，通過政策支持和體制創(chuàng)新，變潛在的資源優(yōu)勢為現(xiàn)實的競爭優(yōu)勢，使經(jīng)濟和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。

二、西沙群島開發(fā)的有償使用制度的建立和完善

資源經(jīng)濟學理論認為，自然資源的價格取決于自然資源對人類的有用性、稀缺性和資源本身的可取性。但長期以來，很多資源的市場根本沒有發(fā)育起來，或根本不存在資源市場，資源的價格為零，因而被過度使用，或者無序、違法使用，造成資源的日益稀缺［2］。因此，西沙海島資源的開發(fā)，除了主權(quán)、安全和國防等公共利益用島外，對經(jīng)營性的用島必須引入市場機制，以實現(xiàn)西沙海島資源的優(yōu)化配置。我國《物權(quán)法》第119條規(guī)定了自然資源有償使用制度①該條規(guī)定:“國家實行自然資源有償使用制度，但法律另有規(guī)定的除外?！?，對于傳統(tǒng)的土地、水、森林、礦產(chǎn)、海洋、海域等自然資源已經(jīng)實行有償使用制度，相關(guān)單行法也有類似規(guī)定?！逗u保護法》第31條區(qū)分經(jīng)營性與非經(jīng)營性無居民海島并確立了經(jīng)營性無居民海島的有償使用制度②該條規(guī)定:“經(jīng)批準開發(fā)利用無居民海島的，應當依法繳納使用金。但是，因國防、公務、教學、防災減災、非經(jīng)營性公用基礎設施建設和基礎測繪、氣象觀測等公益事業(yè)使用無居民海島的除外?！薄τ谖魃橙簫u開發(fā)中有償使用制度的構(gòu)建，應在明確權(quán)屬的基礎上進一步確定有償使用法律關(guān)系的主體、使用的方式、使用的客體以及權(quán)利人的權(quán)利和義務等問題。

(一) 明確西沙群島資源權(quán)屬

市場是資源在不同途徑和時間上配置的有效機制，但市場機制產(chǎn)生作用的前提應該是資源產(chǎn)權(quán)清晰。建立西沙海島開發(fā)的有償使用制度，首先要明確西沙群島資源的所有權(quán)權(quán)屬，才能確定有償使用法律關(guān)系的主體。在我國，按照是否屬于居民戶籍管理的住址登記地，海島可劃分為有居民海島和無居民海島③《海島保護法》第57條第(二)項規(guī)定:“無居民海島，是指不屬于居民戶籍管理的住址登記地的海島。”，由于我國自然資源的國家所有制和集體所有制并存④《中華人民共和國憲法》第9條規(guī)定:“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有;由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外?！?，對于海島等自然資源的所有權(quán)，有居民海島與無居民海島的所有制方面略有差異。一般而言，對于有居民海島，在我國現(xiàn)行管理體制中視同陸地，因此包括國家所有制和集體所有制兩種形式;有居民海島的開發(fā)、建設應當遵守有關(guān)城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境保護、土地管理、海域使用管理、水資源和森林保護等法律、法規(guī)的規(guī)定⑤參見《海島保護法》第23條的規(guī)定。;而對于無居民海島，按照海島保護法的規(guī)定，其所有權(quán)歸國家⑥《海島保護法》第4條規(guī)定:“無居民海島屬于國家所有，國務院代表國家行使無居民海島所有權(quán)。”，對于西沙群島的海島資源所有權(quán)，因在三沙市設立以前，西沙群島絕大多數(shù)是無居民海島，雖然永興島作為軍事駐地常年有人居住，其附近的七連嶼、晉卿島、鴨公島、羚羊礁等島礁也定期有人居住，但不屬于我國戶籍管理所在地，因此，在法律定義上，西沙的海島在三沙市成立之前都應當屬于無居民海島，那么，西沙群島海島資源屬于國有，包括島上土地、水資源、礦藏、野生動植物等資源的集合。但三沙市成立以后，已在人口聚居的島嶼建立了基層政權(quán)，西沙群島作為三沙市的政治經(jīng)濟行政中心區(qū)域，已成立永興、七連嶼、晉卿島、鴨公島、羚羊礁等5 個村委會。截至2012年12月底，三沙市登記在冊戶籍人口233 人［3］。顯然，一些海島有了正式的戶籍管理，向我國現(xiàn)行法上的有居民海島轉(zhuǎn)變，但其自然屬性沒有改變，仍屬于典型的海洋性邊遠海島，遠離大陸，面積狹小，生態(tài)脆弱，西沙海島及其周邊海域資源屬于國有，不宜設定集體所有制。在開發(fā)利用的時候，也不應忽視其整體性。

(二) 明確西沙群島有償使用的方式、主體、客體和內(nèi)容

1.有償使用的方式。

根據(jù)西沙群島的資源特色，目前的海島開發(fā)應集中在海島旅游開發(fā)、海洋漁業(yè)和海洋油氣開發(fā)等領域，在開發(fā)利用西沙海島等自然資源的過程中，其使用的方式可以是多樣的，既可以是債權(quán)性使用，如租賃(出租)、海島旅游的航線經(jīng)營權(quán);也可以是物權(quán)性使用，比如設立相應的建設用地使用權(quán)、海域使用權(quán)等用益物權(quán)或采礦權(quán)、探礦權(quán)、取水權(quán)、養(yǎng)殖捕撈權(quán)等準用益物權(quán);對經(jīng)批準開發(fā)利用無居民海島的，還可以設立無居民海島使用權(quán)。目前對無居民海島使用權(quán)的性質(zhì)還有不同觀點:有的學者認為其不是一項獨立的物權(quán)，可用現(xiàn)行法對土地、礦產(chǎn)、灘涂等使用權(quán)的他物權(quán)規(guī)定加以解決;有的學者認為無居民海島使用權(quán)是一種物權(quán)，是以整體無居民海島資源作為客體，包括島上的建筑物、構(gòu)筑物、土壤、砂石、動物、植被、淡水以及海島周圍海域等［4］。無居民海島使用權(quán)是取水權(quán)、島上土地使用權(quán)、海域使用權(quán)、林權(quán)和漁業(yè)權(quán)一系列權(quán)利等的集合，是一種新型獨立用益物權(quán)或非典型用益物權(quán)［5］，也有學者認為無居民海島使用權(quán)不是用益物權(quán)，是特別法上的物權(quán)，其權(quán)利的取得必須經(jīng)過行政許可［6］。從法律規(guī)定層面講，關(guān)于無居民海島使用權(quán)的性質(zhì)我國物權(quán)法并未規(guī)定，海島保護法也沒有明確規(guī)定其為一項獨立的權(quán)利①僅在該法第31條涉及無居民海島使用金的規(guī)定。，僅在國家海洋局等相關(guān)部門的部門規(guī)章中出現(xiàn)了“無居民海島使用權(quán)”的提法，筆者認為，按照物權(quán)法定原則，至少目前其還不是一項獨立的物權(quán)，但有必要將其定性為一項獨立的用益物權(quán)。首先，既然海島保護法明確規(guī)定了無居民海島所有權(quán)歸國家，那么可以在這一獨立的所有權(quán)之上設定他物權(quán)，這項獨立的他物權(quán)是派生于無居民海島所有權(quán)這一母權(quán)之上的。其次，基于無居民海島的自然特性和其生態(tài)的脆弱性，無居民海島適合整體開發(fā)和利用。在法經(jīng)濟學觀點看來，法律是一種影響未來行為的激勵系統(tǒng)。設計一種法律制度需要分析這種制度及相關(guān)因素變化所產(chǎn)生的預期行為刺激是什么。眾所周知，物權(quán)與債權(quán)相比，其具有支配性、對世性、排他性，賦予無居民海島使用權(quán)獨立的物權(quán)地位，可以使權(quán)利人有更穩(wěn)定的預期，刺激權(quán)利人加大投入，發(fā)掘無居民海島的最大經(jīng)濟價值，減少掠奪性開發(fā)、浪費資源、破壞無居民海島整體生態(tài)環(huán)境的行為。筆者認為，對于西沙的無居民海島在遵循規(guī)劃的基礎上，可以在條件成熟的時候設立無居民海島使用權(quán)。對于有居民海島，由于三沙市建設的需要，不宜設定一個獨立的海島使用權(quán)，但在對西沙有居民海島使用方式的設定時同樣應當注意資源開發(fā)的整體性、各項權(quán)利之間的協(xié)調(diào)和權(quán)利之間的銜接。

2.有償使用的主體、客體和內(nèi)容。

西沙群島資源屬于國家所有，因此，無論是債權(quán)性還是物權(quán)性的有償使用，其一方主體必然是國家，西沙群島資源開發(fā)的一方主體由相應的國有資產(chǎn)管理部門來代表。按照我國法律的規(guī)定，自然人、法人和其他組織等民事主體均可作為開發(fā)主體，但基于西沙群島地位的特殊性，在開發(fā)的市場準入資格方面應做出特殊安排。在程序方面，遵循公開公正原則，采取招標、拍賣等競爭方式，對于物權(quán)性的使用以及無居民海島使用權(quán)還應當進行權(quán)利登記。有償使用的客體應當是相應的海島及其周邊海域的資源，可能是單一的土地、礦產(chǎn)、漁業(yè)等資源，也可能是無居民海島整體的自然資源等等。明確西沙海島資源開發(fā)主體雙方的權(quán)利和義務，特別是開發(fā)一方的權(quán)利和義務，比如:按照合同的約定或者法律的規(guī)定進行開發(fā)的權(quán)利，依法繳納相應使用費的義務、保護生態(tài)環(huán)境的義務等等。對于代表國家行使所有權(quán)的一方主體有權(quán)按照合同的約定，設立相應的使用權(quán)，收取相應的租金、使用金等，國家相關(guān)管理部門應當按照法律法規(guī)的規(guī)定履行海域、海島使用的申請審批、使用金征收與使用、無居民海島使用權(quán)登記等職責事項。同時，考慮到西沙海島的特殊性，利用海南特區(qū)立法權(quán)，以及國際旅游島建設方面的政策支持，在海島有償使用權(quán)制度建立過程中，充分利用優(yōu)勢，突出特色，制定相應的地方性法規(guī)。

三、建立西沙群島開發(fā)的國家扶持制度

從總體上講，目前我國海島經(jīng)濟基礎薄弱，水、電、交通等基礎設施建設滯后，政府公共服務保障能力不足，防災減災能力缺乏，居民生活與生產(chǎn)條件艱苦，邊遠海島的困難尤其突出①參見2012年4月發(fā)布的《全國海島保護規(guī)劃》第一部分“現(xiàn)狀與形勢”。。西沙群島屬于典型的邊遠海島，交通不便，基礎設施落后，海島經(jīng)濟發(fā)展滯后，為了三沙市的經(jīng)濟發(fā)展，實現(xiàn)以開發(fā)促維權(quán)的戰(zhàn)略目標，西沙海島的開發(fā)更需要國家的大力扶持。具體而言，應當從西沙特色產(chǎn)業(yè)扶持、政策稅收優(yōu)惠、基礎設施建設等幾方面努力。

(一) 特色產(chǎn)業(yè)扶持制度

《全國海洋經(jīng)濟發(fā)展十二五規(guī)劃》在第三章“優(yōu)化海洋經(jīng)濟整體布局”一章中將南部海洋經(jīng)濟圈“十二五”時期建設重點定位為:“……規(guī)范中沙群島、西沙群島旅游開發(fā)活動，建設熱帶海島風情休閑度假基地。發(fā)展熱帶休閑和觀賞漁業(yè)，推進西沙漁業(yè)生產(chǎn)服務基地和海洋水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)建設?！?009年《國務院關(guān)于推進海南國際旅游島建設發(fā)展的若干意見》、2010年海南省委省政府組織編制的《海南國際旅游島建設發(fā)展規(guī)劃綱要》(2010—2020)②參見該規(guī)劃第二篇第三章“海洋組團”。以及2011年海南省人大發(fā)布的《海南國際旅游島建設發(fā)展條例》③參見該條例第四章“產(chǎn)業(yè)發(fā)展”。都涉及了西沙開發(fā)的旅游、漁業(yè)和油氣特色產(chǎn)業(yè)問題;而三沙目前的發(fā)展思路是加快推動海島旅游、海洋漁業(yè)和海洋油氣等實體經(jīng)濟發(fā)展，努力發(fā)展特色虛擬經(jīng)濟，吸引大企業(yè)“注冊在三沙、納稅給三沙、品牌屬三沙、運營在海南”［7］。可以說中央和地方對西沙的特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路是一致的。由于西沙群島地理位置和其主權(quán)、安全、經(jīng)濟及生態(tài)價值的特殊性，對西沙這些特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展更需要國家和地方政府在政策、資金等方面給予特殊扶持。

產(chǎn)業(yè)政策方面，可以出臺政策，扶持和引導有實力的企業(yè)投入西沙的漁業(yè)、旅游業(yè)等特色產(chǎn)業(yè)開發(fā)，協(xié)助開發(fā)主體和漁民采用可持續(xù)而高增值的運作模式，并資助相關(guān)的計劃及研究，以提高整個行業(yè)的競爭力。對于油氣產(chǎn)業(yè)，由于油氣的管理權(quán)限在中央，建議以三沙市的名義向國家申請油氣勘探、招標和開發(fā)權(quán)，爭取國家賦予海南這一政策，爭取到政策之后，再對油氣開發(fā)進行論證和設計，適時成立開發(fā)公司，在三沙市建立油氣開發(fā)和勘探的前方基地，加強與國內(nèi)外大型企業(yè)的合作，對南海油氣進行開發(fā)和勘探［8］。資金方面，一是加大海南省和三沙市兩級財政對西沙海島旅游、漁業(yè)開發(fā)及油氣開發(fā)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的投入。從多種渠道籌措資金，通過中央和海南省地方的財政扶持、資金整合以及鼓勵社會投入，按資金來源和用途分工，分別設立西沙旅游開發(fā)基金、發(fā)展專項資金、生態(tài)旅游建設專項資金、漁業(yè)發(fā)展基金等，同時，出臺相應的規(guī)章辦法對專項基金(資金)的籌措、使用的條件和程序等做出規(guī)定。二是加強金融市場建設，拓寬特色海洋經(jīng)濟融資渠道，支持符合條件的旅游、漁業(yè)、油氣開發(fā)企業(yè)發(fā)行股票、企業(yè)債券，設立相應的產(chǎn)業(yè)投資基金等多種方式籌集資金，探索海域使用權(quán)抵押、無居民海島使用權(quán)抵押貸款等創(chuàng)新模式。

(二) 財稅政策扶持措施

一方面，在財政轉(zhuǎn)移支付方面，針對海南省的特殊情況，積極爭取中央財政加大對海南的均衡性轉(zhuǎn)移支付力度，同時，由于中央均衡性轉(zhuǎn)移支付不規(guī)定具體用途，按照分級管理的財政體制，省以下均衡性轉(zhuǎn)移支付辦法由各省制定，三沙市要爭取海南省的均衡性轉(zhuǎn)移支付。中央對其他一般性轉(zhuǎn)移和專項轉(zhuǎn)移支付，如邊境地區(qū)轉(zhuǎn)移支付等方面應加大對海南的支持?；谌呈谢A設施薄弱但承擔著國防安全、主權(quán)維護及經(jīng)濟發(fā)展的重大使命，可將這些財政轉(zhuǎn)移支付用于提高三沙市政府對公共物品和公共服務水平的提供能力以及所規(guī)定的專項發(fā)展。另一方面，可以通過稅收減免和財政補貼等方式對設在西沙海島地區(qū)的旅游、漁業(yè)、交通、能源、通訊、高科技及其他符合海島生態(tài)環(huán)境保護要求的企業(yè)實行財稅優(yōu)惠。

(三) 加強西沙群島基礎設施建設

多年來，我國雖然對西沙群島實行了實際控制，對西沙群島進行了一定程度的開發(fā)利用，但總體上講，西沙的基礎設施建設十分落后，島上水、電、道路、能源、環(huán)保設施建設都剛起步，產(chǎn)業(yè)配套設施基本處于空白狀態(tài)，三沙市成立后，對西沙群島的開放開發(fā)需要投入大量基礎設施開展建設。

一般而言，基礎設施屬于公共物品，經(jīng)濟學理論告訴我們，公共物品是集體消費的物品，沒有交易和相應的交易價格，消費具有非競爭性和非排他性特征，一般不能或不能有效通過市場機制由企業(yè)和個人來提供，主要由政府介入來提供公共物品。但是政府介入公共物品的供給，并不等于政府生產(chǎn)所有的公共物品，更不等于政府完全取代公共物品的市場。政府可以通過直接生產(chǎn)公共物品來實現(xiàn)，也可以通過某種方式委托私人企業(yè)的間接生產(chǎn)方式來實現(xiàn)，前者包括中央政府直接經(jīng)營、地方政府直接經(jīng)營和地方公共團體經(jīng)營等三種情形，后者包括簽訂合同、授予經(jīng)營權(quán)、經(jīng)濟資助、政府參股、法律保護私人進入、社會資源服務等六種情形［9］。對于西沙基礎設施，主要由政府來提供，但政府可以根據(jù)不同的基礎設施建設的需求通過上述不同的方式來實現(xiàn)西沙公共物品的供給。作為陸地面積最小、海洋面積最大的特殊地級市，三沙市肩負著“維權(quán)、維穩(wěn)、開發(fā)、保護”的重任。對于基礎設施的建設應當結(jié)合實際情況，現(xiàn)階段應加大西沙基礎設施薄弱環(huán)節(jié)的政府投入和社會融資力度，重點加強生活基礎設施(如淡水、電、垃圾處理等設施)、交通運輸設施、基本公共服務設施、主權(quán)維護基礎設施、生態(tài)保護設施以及旅游業(yè)、漁業(yè)和現(xiàn)代海洋服務產(chǎn)業(yè)基礎設施等基礎設施的建設以滿足主權(quán)維護、發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、提高人民生產(chǎn)生活水平的需要。

四、西沙群島開發(fā)的生態(tài)保護制度的完善

(一) 特殊生態(tài)保護制度構(gòu)建的必要性

基于多種原因，目前西沙群島及其周邊海域生態(tài)環(huán)境狀況不容樂觀。20 世紀50年代以來，由于我國沿海居民大規(guī)模開采鳥糞磷肥和國防建設的需要，西沙群島各島原生的生態(tài)環(huán)境條件受到了嚴重的破壞，西沙群島鳥類生態(tài)環(huán)境日益惡化［10］。目前西沙群島周圍珊瑚礁生態(tài)監(jiān)控區(qū)內(nèi)的珊瑚礁生態(tài)系統(tǒng)明顯退化，海島環(huán)境遭到污染，珍貴動物沒有得到有效保護，永興島周邊海水質(zhì)量逐年下降［11］，部分島礁海岸線受到侵蝕，面積有所減少［12］。人類的一切活動必須維持生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)平衡，否則將無法實現(xiàn)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。著名的布倫特蘭報告《我們共同的未來》中持續(xù)發(fā)展被定義為:“既滿足當代人的需要，又不對后代人滿足需要的能力構(gòu)成威脅。”［13］我們不能以犧牲后代人的利益代價來掠奪性地開發(fā)利用資源。因此，加強生態(tài)環(huán)境保護，維持西沙群島的生態(tài)系統(tǒng)平衡，是我們在西沙群島開發(fā)過程中必須高度重視的問題。西沙群島資源開發(fā)除了嚴格遵守已有的環(huán)境保護的法律法規(guī)以外，有必要采取一系列措施和制定相應的法律法規(guī)來提供制度保障。

(二) 西沙珊瑚礁自然保護區(qū)的建立及其制度建設

建立自然保護區(qū)是保護生態(tài)環(huán)境、生物多樣性和自然資源最重要、最經(jīng)濟、最有效的措施。目前海南已在西南中沙建成了西沙東島白鰹鳥省級自然保護區(qū)、西沙群島水產(chǎn)資源保護區(qū)、三沙群島熱帶海洋動物保護區(qū)、西沙東島海域國家級水產(chǎn)種植資源保護區(qū)、中沙群島水產(chǎn)資源保護區(qū)、中沙群島漫步暗沙漁業(yè)資源增殖科研基地等6 個海洋生態(tài)保護區(qū)。對三沙的海島、海洋動植物及生態(tài)環(huán)境的保護起到了一定的作用。但西沙群島是典型的珊瑚造礁而形成的，珊瑚礁聚集了海洋四分之三的生物種類，是非常重要的生態(tài)系統(tǒng)。針對西沙珊瑚礁生態(tài)系統(tǒng)的退化問題，應當盡快建立國家級的西沙珊瑚礁自然保護區(qū)。同時，由國務院及有關(guān)部門(有權(quán)機關(guān))制定西沙群島珊瑚自然保護區(qū)管理的政策、法規(guī)和規(guī)章，明確珊瑚礁自然保護區(qū)保護范圍、保護區(qū)的建設與管理體系、執(zhí)法體系、保護的方式、違法責任的追究等。海南省要充分利用特區(qū)立法權(quán)，制定出臺《西沙群島珊瑚礁保護管理實施細則》、《西沙群島珊瑚礁自然保護區(qū)建設和管理工作細則》等等。此外，還應加強珊瑚礁自然保護區(qū)執(zhí)法力度，設立珊瑚礁修復技術(shù)研發(fā)和應用中心，實施中建島、永興島、北礁等島嶼的珊瑚礁生態(tài)修復工程。

(三) 生態(tài)補償措施及制度建設

生態(tài)環(huán)境是一種公共物品，任何個體都有使用權(quán)，并且不必付出相應的成本;當使用強度超過生態(tài)環(huán)境的自我調(diào)節(jié)極限，生態(tài)惡化與環(huán)境污染產(chǎn)生了，而每個個體又不愿為改善生態(tài)環(huán)境付出代價，個人理性導致集體的不理性，“公地的悲劇”難免發(fā)生［14］。為解決這一問題，客觀上要求建立生態(tài)補償機制來約束個體行為。生態(tài)補償，一般是指通過對損害(或保護)資源環(huán)境的行為進行收費(或補償)，提高該行為的成本(或收益)，從而激勵損害(或保護)行為的主體減少(或增加)因其行為帶來的外部不經(jīng)濟性(或外部經(jīng)濟性)，達到保護資源的目的［15］。雖然目前對生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵還有諸多爭論，但在以下方面已達成共識:生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵從最初的自然生態(tài)補償(即自然生態(tài)系統(tǒng)對干擾的敏感性和恢復能力)，漸漸演變?yōu)榇龠M生態(tài)環(huán)境保護的經(jīng)濟手段和機制;從原先的一種自然現(xiàn)象，漸漸演變?yōu)橐环N社會經(jīng)濟機制。廣義上的生態(tài)補償包括兩大類:一是通過對損害資源環(huán)境的行為進行收費;二是通過對保護資源環(huán)境的行為進行補償。作為社會經(jīng)濟機制或制度，目前關(guān)于生態(tài)補償機制需要解決的三個基本問題包括誰補償誰、補償多少以及如何補償［16］。對西沙開發(fā)中的生態(tài)補償機制同樣需要具體解決這三個基本問題。國家在有關(guān)海洋生態(tài)補償?shù)姆煞ㄒ?guī)里規(guī)定一般的海洋生態(tài)補償事項，當然適用于西沙群島海域的生態(tài)補償。海南省人大及政府根據(jù)實際情況及西沙海洋生態(tài)系統(tǒng)特征，制定相應的地方性法規(guī)和規(guī)章，對相關(guān)西沙生態(tài)補償范圍、補償對象、補償標準、補償方式、補償資金來源以及補償資金管理等做出明確細分。誰補償誰?實際上指的是生態(tài)補償行為法律關(guān)系的主體。按照“誰開發(fā)誰保護、誰破壞誰治理、誰受益誰補償”的原則，明確損害和保護資源環(huán)境這兩類生態(tài)補償行為法律關(guān)系的主體。首先，在損害西沙群島資源環(huán)境的行為中，一般要求污染者或破壞者支付排污費或生態(tài)破壞補償費，由政府收取再通過財政轉(zhuǎn)移支付用于生態(tài)建設或補償受害者，也可以由受害者直接接受賠償費;其次，在保護西沙群島資源環(huán)境的行為中，對生態(tài)環(huán)境建設做出貢獻者當然是主要接受補償?shù)闹黧w，同時，在生態(tài)環(huán)境問題中的受害者(包括生態(tài)環(huán)境破壞中的受害者和環(huán)境治理中的受害者)也應得到補償;而作為管理者的政府(一般受益者)和其他直接受益者應該是補償?shù)牧x務方，對從事海洋生態(tài)建設的單個經(jīng)濟主體進行補償，以激勵他們的積極性［17］。如何補償實際指的是補償形式，應該采用征收國家生態(tài)補償稅、設置生態(tài)補償費和政策補償、資金補償、智力補償?shù)仁侄蜗嘟Y(jié)合，以保證海洋生態(tài)補償機制的實施效果［18］。補償多少即補償標準應根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務功能的市場價值來制定，可以通過建立西沙生態(tài)價值評估機構(gòu)，由專業(yè)評估人員按照一定的程序制定科學、公平的生態(tài)補償標準。

［1］海南省海洋廳，海南省海島資源綜合調(diào)查領導小組辦公室.海南省海島資源綜合調(diào)查研究報告［M］.北京：海洋出版社，1996.

［2］曲福田主編.資源經(jīng)濟學［M］.北京：中國農(nóng)業(yè)出版社，2001.168.

［3］吳聲婧.三沙代表團建議：實行特殊戶籍政策宣示主權(quán)［EB/OL］.2013－02－02.新華網(wǎng)，http：//www.hq.xinhuanet.com/sansha/2013－01/31/c_114562045.htm.

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［7］關(guān)向東，王子謙.三沙市擬投百億元建八大基礎設施項目獲中央支持.http：//news.163.com/12/1103/09/8FCJ4T6700014AEE.html#from=relevant［2013－01－30］.

［8］海南省人大常委會調(diào)研組.以改革創(chuàng)新精神推進三沙市建設專題調(diào)研報告［J］.海南人大，2012，(10) .

［9］百度百科.公共物品.http：//baike.baidu.com/view/133487.htm［2013－02－02］.

［10］歐陽統(tǒng)等.海南省海島環(huán)境質(zhì)量調(diào)查研究報告——陸域篇.見：海南省海洋廳，海南省海島資源綜合調(diào)查領導小組辦公室.海南省海島資源綜合調(diào)查專業(yè)報告集.北京：海洋出版社，1999.

［11］海南省人大常委會調(diào)研組.以改革創(chuàng)新精神推進三沙市建設專題調(diào)研報告［J］.海南人大，2012，(10) .

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