突發公共衛生事件軍地醫院聯合保障探討

程瑞斌，胡佳樂，羅志勇

突發公共衛生事件，是指突然發生，造成或者可能造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業中毒以及其他嚴重影響公眾健康的事件［1]。由于其發生后常有大批量傷病員，所處地域的單個醫療救治機構一般不能獨立完成救治任務，需要跨地域、跨部門多個醫療救治機構進行聯合救援。軍隊作為特殊的社會群體，不論是國內還是國外，一直被作為災害救援的主要力量。嚴格落實戰備制度，隨時準備應對突發公共衛生事件是軍隊醫院衛生戰備的重要內容之一，軍隊醫院在突發公共衛生事件救援中發揮了重要的作用。

1 軍地聯合保障

世界許多先進國家都從國家戰略的高度出發，整合軍地資源，實現平時應急、戰時應戰。其中，武裝力量不僅在本國應急救援中扮演著不可替代的重要角色，而且還履行國際救援等非戰爭軍事任務。美國政府正著力強化軍隊在應急管理中的職能，并將其作為日常訓練的一項內容。美國聯邦緊急事務管理局(federal emergency management administration，FEMA)是平時和戰時就緊急動員、民防、救災等活動制定政策與計劃的機構，直屬于總統辦公室［2]。日本是個地震、海嘯等自然災害頻發的國家，其自衛隊的主要職責之一就是應對“大規模災害等各種事態”［3]。

從抗震救災、抗擊雨雪冰凍災害、抗洪搶險等多樣化非軍事任務的實踐中可以看出，多樣化非軍事任務表現形式各異，投入力量多元，跨區行動聯合，具有多軍(兵)種軍地之間聯合的基本特征［4]。由于保障的需求、標準、工作重點、目的各不相同，力量運用各有側重，因此要精確高效地完成多樣化非軍事任務衛勤保障，必須構建平戰一體軍地聯合的統一組織指揮體系［5]。突發公共衛生事件發生時一般沒有預兆或預兆不明顯，破壞程度也難以預料。同時，重大突發公共衛生事件涉及政府職能和相關部門的范圍較廣，根據政府職能和分工不同，醫學救援工作的配屬主體也不相同，參與和撤出的時機需與相關主體部門溝通協調［6]。因此，只有在應對突發公共衛生事件時需要建立合理的軍地聯合的組織指揮體系，才能高效地完成救援行動，最大限度地減少損失。分析軍隊醫院衛勤能力和地方衛生資源保障構成，探索軍隊醫院應對突發公共衛生事件軍地聯合保障的機制和體制，制定預案和措施是軍地聯合保障亟待解決的問題之一。

2 軍地聯合保障的主要模式

2.1 臨時性合作保障模式 臨時性合作保障模式是指軍隊醫院平時沒有特定的應對突發公共衛生事件的軍地聯合保障機構的設施，突發公共衛生事件后臨時組建指揮小組，抽組應急醫療隊，并組建臨時性協調保障指揮部門，依據上級指示和事件發生地域，向相關部門通報實施救援保障。由于軍隊醫院運行機制自成體系，需要與地方指揮部門相協調，臨時性協調合作保障模式在應急保障階段對傷病員的救治效率有限，經過一定時間的調整能夠形成運行相對協調的救援保障系統，各項保障工作逐步走上正軌［7]。該保障模式效率較低，協調問題突出，但在應對突發公共衛生事件中較為常見。

2.2 協同式聯合保障模式 協同式聯合保障模式是指軍隊醫院成立突發公共衛生事件應急救援保障指揮組，設有應急救援隊，并根據需要臨時增加醫療隊抽組數量，突發事件發生后按照協議與地方指揮部門互派人員加入，加強軍地聯合保障的協調性。根據相關文件，各級聯合突發公共衛生事件救援保障領導小組建立相對統一的預案，并制定軍隊聯合救援保障訓練大綱，定期進行訓練演練，同時做好救災醫藥物資方面的準備工作［8]。建立合理的保障經費劃撥與補償機制，對軍隊參加救援保障的按照標準，規范性地給予適當補償。工作結束后，各級部門共同對整體保障工作進行評估，找出關鍵性問題，以求進一步的改進和完善。該保障模式效率較高，各項輔助保障如通訊、運輸、物資都能夠按照合同文件與規定進行落實。

2.3 軍地一體化保障模式 軍地一體化保障模式是指地方和軍隊設立統一的突發公共衛生事件救援管理機構，包含決策和指揮機構。軍隊醫院設有應急機動衛勤力量，地方有組建的各種應急救援分隊，突發公共衛生事件發生后按預案緊急抽組應急醫療分隊。地方和軍隊制定統一的救援法規，指導救援的保障工作。建立軍地一體的聯合信息報告及預警制度，以及信息采集、分析、決策的三級信息處理網絡系統［8-9]。工作重點從事后救援轉移到事前預防上，構建以“110”、“119”、“120”急救中心為主的衛勤協作保障網絡。各單位成立應急處理指揮辦公室，組織協調機構、人員、車輛、急救設備、藥械供應和通信聯絡，有統一的訓練計劃與訓練大綱，定期安排軍地聯合演練。該保障模式可保證救援有效運轉，使投入與效益比達到最佳程度，并有完善的保障工作總結與評估制度，對工作中遇到的問題及時指出并改進，形成良好的反饋機制。但由于部隊與地方的編制體制有較大不同，該保障模式推行有一定的困難，普適性較低，作為高效的救援保障模式需要進一步的探索和實踐。

3 存在的主要問題和對策

國內一些城市已經初步建立了適合當地條件的軍地聯合應對突發公共衛生事件的組織和體系，并多次演練和成功地處置了突發事件。如北京豐臺區組建軍地應急救援隊，這是符合國際應急救援發展方向的舉動，在全國也具有很強的示范作用。寧夏銀川市多次聯合當地駐軍開展現場演示，依據銀川市城市預案，立足現有條件，軍地聯合利用先進指揮系統，搞好預警預報、組織群眾緊急疏散工作，順利實施防化、洗消、醫療救護、維護穩定等工作。但從多次突發公共衛生事件的救援中可以看到一些不足和需要改進的地方。

3.1 協調聯動 軍地聯合保障協調聯動主要包括信息共享、協調組織和聯合出動3個層面。在信息共享方面需要進一步加強，信息共享不暢有多方面的原因。一是部隊在突發公共衛生事件后信息獲取的主要方式是通過地方部門，信息有滯后;二是地方相關部門在信息共享時采用的方式較為單一，主要是傳統的文件傳送、通訊方式、信息傳遞不夠迅速;三是部隊系統的特殊性，使得很多部門感到與部隊聯系困難［10]。這些都造成軍地信息共享不夠快速及時。因此軍地聯合保障信息共享的機制、內容、手段等亟待完善。

3.2 保障制度 目前軍地聯合保障主要依據《中華人民共和國突發事件應對法》、《軍隊處置突發事件總體應急預案》等法律條例，但還需要進一步制定關于軍事力量非戰爭運用的條例或法規，尤其是軍隊醫院參加搶險救災的原則、目標、任務、人員、訓練等都需要進一步做出詳細規定;另外，地方政府也應該配合部隊制定相關政策和配套措施。加強制度建設，才能保證軍地聯合保障應對突發公共衛生事件的高效和通暢。

3.3 應對能力 突發公共衛生事件突發性強、種類多樣，如果平時訓練的內容與實際脫節，缺少科學合理的預案就很難保證救援的有效性，更談不上一體化聯合保障。為提高應對能力，需要制定科學合理的預案并進行軍地模擬聯合演練。對突發公共衛生事件的潛在因素進行充分的研究，預測可能出現的狀況和危害程度，研究國外應對突發公共衛生事件好的做法和經驗，并結合本地區的實際情況進行借鑒，在此基礎上制定科學有效的應急預案。針對預案廣泛征求專家意見，通過聯合演練進行驗證，并根據不斷變化的實際情況進行修訂，使之不斷完善、逐漸成熟。

4 思考

軍地聯合保障勢必成為應對突發公共衛生事件主體。大規模突發公共衛生事件發生日等需要充分調動部隊和地方的醫療力量綜合運用。大部分軍隊和地方醫院有各自的突發公共衛生事件應急預案，但多數停留于形式，缺乏與之配套的通信和保障等方面的支持，缺乏后續的修訂和完善機制，以及聯合訓練和演習。此外軍地聯合保障需要部隊力量與地方力量優勢互補，并非簡單的加和。軍隊醫院具有自己單獨的戰備庫房、戰備小組成員，定期參加軍事行動衛勤演練，有軍事衛生勤務學、野戰醫學和三防救援的特殊優勢。地方醫院搶險救災專業程度高，專業裝備器材充足，與地方相關單位聯系緊密。軍地聯合保障應對突發公共衛生事件的救援需要軍地雙方資源共享、優勢互補、統一協調，共同實施保障，才能圓滿完成任務。

［1] 突發公共衛生事件應急條例［EB/OL] .中華人民共和國國務院令，第376號，http://www.gov.cn/zwgk/2005-05/20/content_145.htm.

［2] 苗野，蘇鵬.美國應急應戰一體化建設的主要做法及啟示［J] .軍事經濟研究，2010，31(5):30-33.

［3] 劉久成，王達林，何躍忠，等.日本災害醫學救援體系考察報告［J] .中國急救復蘇與災害醫學雜志，2007，(3):158-160.

［4] 沈文杰，孫壽棟，趙雄秀，等.醫院機動衛勤分隊完成多樣化軍事任務衛勤保障的思考［J] .西南軍醫，2009，11(4):745-746.

［5] 郎小龍，任文.構建多樣化軍事任務衛勤保障組織指揮體系的思考［J] .白求恩軍醫學院學報，2010，8(3):211-212.

［6] 姚國慶，張亮.軍地融合應對重大突發公共事件醫學救援的實踐與思考［J] .中國醫院管理，2011，31(6):73-74.

［7] 辛闊林，徐昕明，張雨龍，等.軍隊災難醫學救援保障模式研究［J] .實用醫藥雜志，2007，24(10):1243-1244.

［8] 辛闊林，徐昕明，張雨龍，等.災難醫學救援保障模式研究［J] .解放軍醫院管理雜志，2008，15(10):921-923.

［9] 樊毫軍，侯世科，鄭靜晨.我國災害醫學救援組織體系建設分析［J] .解放軍醫院管理雜志，2008，15(1):77-78.

［10] 卓力格圖.我國應對突發事件的軍地協調聯動機制建設［J] .中國應急管理，2009，(10):25-28.