小型水利工程產權制度改革探討

李志福

（河北省水利水電勘測設計研究院，天津 300250）

1 水利工程與產權制度現狀

我國是一個洪澇旱堿等各種自然災害多發的國家。因此除害興利始終是治國安邦的大事。新中國成立后，改革開放以來，大規模地進行了洪澇旱堿綜合治理的水利工程建設，形成了較為完整的防洪、除澇、抗旱、供水工程體系，防災、抗災、減災能力有了很大提高。水利工程的建設，對發展工農業生產，抗御水旱災害，保護人民生命與財產，提高群眾生活質量，改善生態環境等發揮了重要作用，取得了巨大的經濟效益、社會效益和生態效益。然而就我國水利工程現狀而言，與快速發展的國民經濟對水利的要求和對水資源需求相比，還有很大差距，水資源供需矛盾突出仍然是可持續發展的主要瓶頸，農田水利建設滯后制約了農業發展并影響到國家糧食安全，水環境日趨惡化制約了社會經濟發展。因此水利建設的必要性和長期性，表明水利工程投資力度還需要進一步加強和加大。

我國大中型水利工程由于投資主體多為中央或各級政府，責任主體較明確，產權制度較清晰，水利工程建設、管理、運行維護有比較完善的組織體系，但小型水利工程由于工程規模小，工程建成后沒有完善的管理組織體系，加上群眾投工投勞、占地未予補償等歷史原因，所有者主體缺位、部分工程管護責任不明、工程老化失修、經營管理不善、效益衰減等問題日趨突出，直接影響到工程效益的正常發揮。

2 小型水利工程產權制度改革思路

2.1 水利工程產權制度改革思路

我國水利工程按性質分為純公益性水利工程、準公益性水利工程和經營性水利工程三類，水利工程產權制度改革應按區別對待、分類指導的原則進行。對于純公益性水利工程，如防洪除澇工程、水土保持工程、地質災害防治工程、生態修復工程、農業灌區節水改造、農村安全飲水工程等，因涉及人民群眾生命財產安全、國家糧食安全和生態文明建設，沒有經營性收入或經營性收入不足以維持工程正常運轉。屬于純公益性的民生工程，應主要由中央和各級政府財政投入；對于跨流域調水等準公益性質工程，涉及國家戰略性資源優化配置，應發揮政府在水利工程建設中主導作用，采取政府投資控股為主、吸收商業銀行等金融機構和社會資金參股的模式，投資收益按投資比例或協議分配；對于水力發電、農業節水灌溉等經營性小型水利工程，應充分發揮市場機制在水利工程建設、運行中的作用，探索經營性水利工程市場化改革方向。

2011年中央1號文件“中共中央、國務院關于加快水利改革發展的決定”提出了“加快水利工程建設和管理體制改革”，要求“深化小型水利工程產權制度改革，明確所有權和使用權，落實管護主體和責任，對公益性小型水利工程管護經費給予補助，探索社會化和專業化的多種水利工程管理模式”，“引導經營性水利工程積極走向市場，完善法人治理結構，實現自主經營、自負盈虧”。中央1號文件為小型水利工程產權制度改革指明了方向，使水利工程產權制度改革步入深化改革階段。

2.2 外省產權制度改革經驗

在各省市改革實踐中，浙江省溫州市依靠其雄厚的經濟實力，水利產權制度改革走在了全國前列，并取得水利產權制度改革成功。

溫州市地處浙南沿海山區，全市七山一水二分田，年均降水量1700mm，水能豐富，蘊藏量達147萬kW。1992年以前，小水電的建設主要依靠國家投資，發展緩慢，截至1992年底全市小水電裝機僅12.08萬kW。1993年改革了投資機制和管理體制，采取獨資、合資、股份、合作等投資及經營方式，拓寬了籌資渠道，推動了小水電事業的快速發展。從1993～2009年的17年間，新增裝機200.27萬kW，共投資120億元人民幣，其中社會自籌70億元，占整個投資的58.3%；銀行貸款35億元，占了29.2%；國家財政投入15億元，僅占整個投資的12.5%。

該市產權制度改革舉措主要有：

（1）新建項目按所投資資金比例確定工程所有權股份比例大小，實行股份公司制，“誰投資，誰受益”，這類項目產權明晰，沒有歷史遺留問題和財務負擔，容易建立現代化企業制度，運行管理較規范。

（2）原有小型水利工程項目按國家國有資產管理，根據2002年國務院辦公廳《小型水利工程管理體制改革實施意見》和2003年水利部《小型農村小型水利工程管理體制改革實施意見》，確定產權界限，將國有資產的所有權、使用權、管理經營權有償出讓，使國家或集體所有、經營的水利設施轉變為個人所有、經營，或合作經營。

（3）對經營管理不善的集體所有的小水電設施，采取拍賣、租賃、承包、兼并的方式進行改制。

（4）出臺優惠政策，諸如小水電優先上網、減免稅收、延長土地使用年限、允許在職干部職工辦電等，鼓勵和支持小水電建設。

（5）水利設計咨詢部門及時編制水電開發規劃，科學指導小水電建設，規范管理，有序發展。

（6）實行價格傾斜，物價部門出臺調價政策，使小水電的峰電價格達0.6元/kW·h，有很好的回報率，激勵或調動個人投資積極性。

上述舉措極大調動了社會投資辦水利的積極性，使小水電事業快速發展，取得了很好的經濟效益和社會效益：①小水電的收益已經成為某些市縣財政收入的主要來源；②小水電的建設帶動了運輸、建筑、建材、餐飲、旅游等產業的發展；③改善了相關地區交通條件；④提高了用電保證率和供電質量。

溫州市不僅僅在小水電的建設經營上進行改制，而且在大型水電工程建設方面也實行了股份制。距該市117km的珊溪水庫是一個集蓄水、調洪、發電、供水于一體的大型水電工程，其總庫容18.5億m3，年發電4億kW·h，供水12.5億m3，總投資59億元人民幣。該工程由5家單位和公司個人參與投資興建，其中溫州市控股51%，以浙江省水利廳為代表的其余4家占據49%的股份。這項工程是1997年1月動工的，到2000年6月28日第一臺機組并網發電。目前該項工程的建設和運營態勢良好。

2.3 河北省產權制度改革實踐

河北省對機井、水電站、揚水站等效益好、回報率高的經營性項目實行自行投入、自行建設、自行管理、自行收費、自行還貸的建管模式，較好地解決了小型水利工程建設資金不足難題。邯鄲市和廊坊市在小型水利工程產權制度改革中，做了不少有意嘗試，積累了經驗，特別是廊坊市在水資源條件差、小型水利工程投資嚴重不足的情況下，通過小型水利工程產權制度改革，使小型水利工程得以良性運行。

邯鄲市興建的海樂山水電站即是河北省小型水利工程產權制度改革較早和成功的代表作。該電站總裝機容量6400 kW，采取銀行貸款、職工集資和有集資能力的事業單位入股等辦法籌措資金3100萬元，工程投入運行以來，經濟、財務效益良好，投資回報高。

廊坊市在小型水利工程產權制度改革方面取得了長足發展。目前該市實行股份制、承包、租賃、拍賣的小型水利工程已達12683處。其中，機井11072眼，揚水站3座，地下防滲管道857處，噴灌87處，塘壩9座，坑塘1066個，河渠堤岸開發439處，四荒開發6處。上述工程總投入資金15508.9萬元，其中國家投資435萬元，僅占2.8%；集體投資3978.9萬元，占25.66%；個人投資11095萬元，占71.54%。工程產權制度的改革，激活了生產經營管理機制，取得了可觀的經濟效益，僅農田灌溉一項，在連續干旱情況下灌溉面積不僅沒有減少，反而新增灌溉面積1.15萬hm2。

鑒于機井是廊坊市的主要供水工程設施，因此對其進行產權制度改革關系到該市整個小型水利工程改制成敗和影響該市水利建設事業發展后勁。1998年該市率先在地處黑龍港流域的大城縣進行了機井產權制度改革。大城縣水資源嚴重匱乏，水文地質條件較差，一方面第一含水組與第二含水組均分布著不同面積和厚度的咸水體，給條帶狀或片狀分布的淺層淡水開發造成了困難；一方面第四系深層地下水含水層絕大部分為沖積、湖積而成，巖性以中細砂、細砂為主，富水性較差，且側向補給困難，不能提供理想的可利用水量，機井造價較高。

建國50年來，雖經國家投入大量資金進行農田水利基本建設，到1999年底全縣只有1958眼機井，其中深井1442眼，有效灌溉面積2.42萬hm2，占總耕地的44.3%。而近幾年因干旱少雨，實灌面積每年不足1.67萬hm2，農業生產受到嚴重威脅。基于上述情況，為盡快擺脫困境，改善生產條件，加快水利建設步伐，大力提倡對原有集體所有機井和節水工程進行拍賣、租賃、承包；支持群眾聯股或獨資打井或興辦節水工程，國家資金扶持或補助；規定聯合或獨資打井及買斷集體機井者，對機井享有所有權、使用權和收益權，并允許繼承和轉讓。政策出臺后，立即引起強烈反響，使小型水利工程改制工作順利地開展起來。該縣十王堂村村民趙鳳忠，承包了果園和耕地，自籌資金50萬元，打深井1眼，鋪設防滲管道2000m，購置噴灌設備3臺，建蔬菜大棚4個，修養魚池1個，形成了一個農業高科技園區，成為該縣農業產業化的亮點。

2010年春，大城縣在政策優惠和有力保障措施條件下，股份制和大戶獨資辦水利的熱情高漲，新打深機井166眼，鋪設地下防滲管道29萬m，總投資2766萬元，其中村集體和農戶自籌資金就達2069萬元，占投資額的74.8%，從根本上解決了農業澆地難問題。

3 產權制度改革中應注意的幾個問題

小型水利工程產權制度深化改革已成為解決市場經濟條件下水利投資機制不完善和小型水利工程建設資金不足的基本手段，是推動水利產業化進程的強大動力，可有效地促進水利事業蓬勃發展，但在改制過程中需要注意的問題：①小型水利工程產權制度改革應按市場經濟運行機制要求進行，避免過度行政干預，不搞一刀切，不一味照搬硬套某一模式，處理好所有權、經營權與管理權的關系。②實行產權制度改革的小型水利工程必須在現有水利規劃前提下實施，工程布局必須符合水利規劃的原則和總體布局，符合當地社會發展的大局。③加強產權登記、統計報告、資產評估、資本金核實等基礎工作管理，避免產權不明和國有資產變相流失，處理好國家、集體、個人利益關系。④建立符合市場經濟要求的產權轉讓市場，在國有資產管理部門統一監管下，結合小型水利工程特點，規范小型水利工程資產交易行為，合理界定轉讓、出租、拍賣范圍，培養行業中介機構，確保資產合理流動，促進產權制度改革。⑤小型水利工程產權制度改革要處理好改革、發展和穩定的關系，堅持尊重群眾意愿、民主決策，既要大膽探索，積極推進，又要謹慎穩妥地處理好水利改革和農村家庭聯產承包責任制的關系，實現改革、發展與穩定的統一。

［1］水利部.小型農村小型水利工程管理體制改革實施意見［R］.2003.

［2］中共中央國務院.中共中央國務院關于加快水利改革發展的決定 ［EB/OL］.http://news.xinhuanet.com/2011-01/29/c_121039106.htm,2011-01-29.

［3］隋麗萍.小型水利工程產權制度改革亟待深化［EB/OL］.http://news.xinhuanet.com/comments/2012-03/03/c_111597024.htm,2012-03-03.

［4］胡亞利.河北省邯鄲水利迎來改革發展的春天［EB/OL］.http://www.mwr.gov.cn/ztpd/2011ztbd/xxgc/xxdfdt/hebei/201107/t20110707_285822.html,2011-03-21.

［5］裴宏志，田圃德，趙敏.小型水利工程產權制度改革研究［M］.北京:中國水利水電出版社,2005.

［6］黃曉麗，王健宇.小型水利工程產權改革政策取向分析［J］.水利發展研究,2013(1).