對老城中心區(qū)控制性詳細規(guī)劃編制方法的思考

劉理紅

(安徽省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院，安徽合肥 230000)

1 規(guī)劃概況

謝家集區(qū)是淮南市西部城區(qū)重要組成部分，南與長豐縣接壤，西與壽縣毗鄰，是淮南市西部城區(qū)。區(qū)境面積275．7 km2，城市建成區(qū)面積約20 km2，總?cè)丝?3．5萬人。

規(guī)劃區(qū)處在謝家集城區(qū)中心地段，其北至謝三路，南到規(guī)劃的夏郢孜路、唐家山路、桂山路，西臨規(guī)劃的臥園路，東靠西張鐵路線，規(guī)劃用地面積為442 hm2，現(xiàn)狀居住人口約6．9萬人。

現(xiàn)狀東部為舊城區(qū)，西部為新建區(qū)，土地利用性質(zhì)主要有:行政辦公、商貿(mào)金融、文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、居住、市政公用和交通設(shè)施等。

現(xiàn)狀土地權(quán)屬分為國有土地和集體土地。包含有淮南礦業(yè)集團、煤機廠、唐山鎮(zhèn)以及謝區(qū)機關(guān)單位、企事業(yè)單位和謝區(qū)居住小區(qū)用地。除部分新建建筑區(qū)和部分保留改造的老建筑區(qū)，可開發(fā)建設(shè)用地約331 hm2。

2 發(fā)展特征

2．1 良好的區(qū)域發(fā)展條件

謝家集區(qū)位于淮南市西部，緊鄰合淮阜高速公路和S102省道，是構(gòu)建和支撐淮南市中心城區(qū)發(fā)展框架的重要一極，隨著合淮同城化發(fā)展戰(zhàn)略的逐步實施，合肥—淮南經(jīng)濟走廊的建設(shè)，合淮之間未來發(fā)展具有一定潛力，在淮南市西部極有可能出現(xiàn)新的經(jīng)濟發(fā)展空間。經(jīng)濟的發(fā)展帶來城市規(guī)模的擴大，對老城更新改造產(chǎn)生推動力。

2．2 優(yōu)越的城市生態(tài)環(huán)境

謝家集區(qū)區(qū)域依山傍水，生態(tài)環(huán)境優(yōu)美，呈現(xiàn)出三山兩水的山水環(huán)境特征。臥龍山、唐家山、舜耕山自北向南分列其中;瓦埠湖、十澗湖鑲嵌兩翼。臥龍山、唐家山坐落在城區(qū)之中，登山可在城市中近看城市景觀，遠眺山巒和天際湖面。

2．3 獨特的城市功能定位

謝家集中心區(qū)是淮南市副中心、西部城區(qū)的核心區(qū)，服務(wù)于謝家集區(qū)、八公山區(qū)和壽縣、鳳臺縣等行政區(qū)域，聚集了商業(yè)、金融、行政管理等活動，是西部城區(qū)商貿(mào)、文化娛樂和居住、休閑等活動的主要空間場所。

2．4 持續(xù)更新改善的人居環(huán)境

由于謝家集區(qū)是沿煤而建的老礦區(qū)，過去存在著大量的簡易建設(shè)的舊危房，公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施配套相對滯后，居民生活環(huán)境較差。近年來，謝家集區(qū)區(qū)委、區(qū)政府以建設(shè)西部中心城區(qū)為目標，緊緊抓住淮南大建設(shè)、大發(fā)展及舊城改造的重大機遇，不斷加大城市建設(shè)力度，傾力打造煤城新區(qū)，改善城市面貌，提高城市環(huán)境和品位，建設(shè)適合人居的現(xiàn)代化的生態(tài)園林城區(qū)，使城市面貌發(fā)生了巨大變化，為謝家集區(qū)可持續(xù)發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)條件。

3 規(guī)劃思路及建設(shè)發(fā)展策略

3．1 規(guī)劃思路

規(guī)劃從淮南市西部城區(qū)整體建設(shè)發(fā)展空間及中心區(qū)商貿(mào)資源豐富等分析入手，通過四化:空間布局優(yōu)化(功能整合)—道路系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)化(交通完善)—公共設(shè)施規(guī)模化(設(shè)施配套)—環(huán)境景觀美化(環(huán)境改造)，提升商貿(mào)功能及品味，塑造城市形象，在尊重總體格局、保護自然風貌的基礎(chǔ)上，構(gòu)筑謝家集中心區(qū)——“顯山露綠、興市旺城”的總體特色空間，塑造良好的、具有鮮明特色的中心區(qū)人居環(huán)境景觀。

3．2 建設(shè)發(fā)展策略

突出打造中心區(qū)整體結(jié)構(gòu)，體現(xiàn)出商貿(mào)文化風貌—現(xiàn)代新區(qū)品質(zhì)—山城互動特色的城市空間格局。

優(yōu)化配置舊城區(qū)商業(yè)文化等公共設(shè)施，更新、改造“棚戶區(qū)”，整治、美化、亮化景觀廊道，建設(shè)現(xiàn)代文明小區(qū)，強化園林綠地建設(shè)以及小街巷的建設(shè)與改造。建立生態(tài)園林城區(qū)，保護城市空間環(huán)境景觀，保持中心區(qū)的經(jīng)濟活力，改善良好的生活環(huán)境，保持可持續(xù)發(fā)展。

在推進舊城區(qū)改造的過程中，在保證自然環(huán)境不受影響的前提下，提高開發(fā)強度，鼓勵舊城區(qū)改造向空中發(fā)展。

4 規(guī)劃空間結(jié)構(gòu)

規(guī)劃區(qū)功能結(jié)構(gòu)在淮南市城市總體發(fā)展的框架下，既要與西部城區(qū)分區(qū)規(guī)劃中的整體結(jié)構(gòu)、功能布局相協(xié)調(diào)，又要與周邊已編制的地段控制性詳細規(guī)劃相銜接，同時結(jié)合現(xiàn)狀建設(shè)及布局特點，合理確定中心區(qū)功能結(jié)構(gòu)，使中心區(qū)的開發(fā)建設(shè)與城市建設(shè)發(fā)展同步協(xié)調(diào)。在充分分析中心區(qū)發(fā)展地位及周邊環(huán)境的基礎(chǔ)上，確定中心區(qū)以城市道路系統(tǒng)為骨架，以商貿(mào)文化設(shè)施為中心，形成“一心兩軸五組團”的功能布局結(jié)構(gòu)。

“一心”即商業(yè)服務(wù)中心——以多樣化的商業(yè)業(yè)態(tài)包括商業(yè)、金融業(yè)、市場、醫(yī)療衛(wèi)生、文化設(shè)施等為支撐，形成淮南市中心城區(qū)的商業(yè)副中心，服務(wù)西部城區(qū)，輻射壽縣、鳳臺縣等區(qū)域。

“兩軸”——沿臥龍山路業(yè)已形成的城市發(fā)展軸和新建的謝八路(西部第二通道)城市生態(tài)景觀軸。臥龍山路是淮南市西部城區(qū)重要的交通通道，其東連主城區(qū)，西至壽縣、鳳臺縣，與合淮阜高速公路和S102省道相接，是謝家集區(qū)西擴的重要通道;謝八路(西部第二通道)既是淮南市西部城區(qū)中貫穿謝家集區(qū)、八公山區(qū)的重要通道，又是一條串聯(lián)八公山風景區(qū)、唐家山生態(tài)景觀的走廊。

“五組團”即圍繞商業(yè)服務(wù)中心所形成的平山路居住組團、臥園路居住組團、唐家山居住組團、蔡新路居住組團和站前服務(wù)組團。

5 編制方法的思考

5．1 地塊劃分的控制

規(guī)劃在銜接土地產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，研究土地使用控制指標，對不同建設(shè)條件的地塊指標賦值區(qū)別對待，構(gòu)建合理指標體系，同時對控制圖的表達方式進行創(chuàng)新。在科學研究地塊控制指標的前提下，根據(jù)地塊面積的大小和地塊改造實施的社會經(jīng)濟效益的判斷，通過地塊指標的折減或增加，確定地塊的具體控制指標。

地塊劃分的目的是便于規(guī)劃管理分塊批租、分塊開發(fā)和分期建設(shè)，統(tǒng)一制定控制指標而將規(guī)劃用地分成許多地塊。

地塊的使用性質(zhì)相對單一，但不排除混合使用;與開發(fā)的規(guī)模、時序相一致;地塊面積根據(jù)開發(fā)方式、管理方式?jīng)Q定，小至建筑基地，大至一個單位、一個單位企業(yè)不等;根據(jù)開發(fā)、管理方式的變化，地塊可以重組。

地塊劃分的依據(jù):劃分地塊要考慮用地現(xiàn)狀和土地使用調(diào)整意向，與實際開發(fā)規(guī)模盡可能一致，以利于規(guī)劃管理。

5．2 控制指標取值控制

現(xiàn)行的控制性詳細規(guī)劃指標體系存在的問題就規(guī)劃地區(qū)通常是以地方城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定為依據(jù)，按不同的用地性質(zhì)和不同的用地規(guī)模來確定主要的控制指標(包括容積率、建筑密度、居住高度、綠地率)。導致同一個規(guī)劃范圍內(nèi)，同類用地性質(zhì)的控制指標普遍雷同、單一，缺乏區(qū)別對待，沒有考慮土地的級差效益等，因此土地出讓后，開發(fā)商從個體利益出發(fā)，提高容積率的現(xiàn)象比較普遍。頻繁的控規(guī)指標調(diào)整，特別是有些不顧公共配套和總體指標平衡的局部修改，均在挑戰(zhàn)規(guī)劃的科學性和嚴肅性。

衡量控制性詳細規(guī)劃編制水平的高低，并非看控制指標的多少，而要看每項指標控制作用發(fā)揮的程度。控制性詳細規(guī)劃現(xiàn)有的指標體系經(jīng)過20余年的發(fā)展，已經(jīng)覆蓋了土地使用、環(huán)境容量、建筑形態(tài)、城市設(shè)計、配套設(shè)施和行為活動等各個方面，在控規(guī)編制實踐中應(yīng)不斷地探索出新的控制指標，對原有指標體系重新包裝，更多地體現(xiàn)對生態(tài)環(huán)境的保護與資源能源的節(jié)約，并明確指標屬于規(guī)定性還是指導性。提高控規(guī)實效性不應(yīng)以控規(guī)一成不變地被實施為目標，而應(yīng)力求充分發(fā)揮其對城市開發(fā)建設(shè)的控制和引導功能，在城市開發(fā)過程中對用地性質(zhì)與各項指標的調(diào)整應(yīng)被視作微觀經(jīng)濟主體對市場機遇和風險的積極反映。控規(guī)指標體系需要適應(yīng)這一動態(tài)過程，協(xié)調(diào)好控規(guī)的嚴肅性和可操作性。

6 結(jié)語

隨著經(jīng)濟發(fā)展和人口數(shù)量的增加，我國中西部地區(qū)城市化速度在加快，城市人口數(shù)量不斷增加，城市規(guī)模迅速擴大。城市化發(fā)展使城市用地規(guī)模急劇膨脹，用地漸趨緊張導致老城區(qū)居住擁擠，交通堵塞、綠地減少、環(huán)境質(zhì)量變差，成為制約中小城市發(fā)展的重要問題。為了緩解人口壓力、為產(chǎn)業(yè)發(fā)展尋找空間，改造建設(shè)老城中心區(qū)成為城市發(fā)展必不可少的環(huán)節(jié)和有效途徑，針對老城區(qū)的特殊環(huán)境特征，以淮南市謝家集中心區(qū)控制性詳細規(guī)劃為例，探索中小城市老城中心區(qū)的控制性詳細規(guī)劃編制過程中遇到的一些重點問題和解決的編制方法，希望對其他老城中心區(qū)的規(guī)劃建設(shè)提供參考和借鑒意義。

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