加快水電開發 促進能源結構調整

楊清廷

(中國華電集團公司四川公司，四川成都 610041)

0 引言

改革開放以來，我國經濟持續較快發展，中國特色社會主義事業取得舉世矚目的巨大成就。但是在經濟較快發展的過程中，也帶來資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化等問題。黨的十八大明確，必須堅定不移走中國特色社會主義道路，全面落實經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設五位一體總體布局，不斷開拓生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路，著力推進綠色發展、循環發展、低碳發展，推動能源生產和消費革命，支持節能低碳產業和新能源、可再生能源發展，確保國家能源安全。落實黨的十八大提出的任務和要求，一方面必須推動能源消費革命，控制能源消費總量，加強節能降耗;另一方面必須推動能源生產革命，大力發展清潔可再生能源，調整能源結構。我國水電資源豐富，總量居世界第一，水電資源理論蘊藏裝機容量6.94億千瓦，技術可開發裝機容量5.42億千瓦，經濟可開發裝機容量4.02億千瓦。但目前我國水電資源開發率較低，到2012年底，全國水電裝機容量2.49億千瓦，僅占技術可開發容量的46%，遠低于發達國家水平(日本、法國、挪威、瑞士等國均在80%以上)。加快開發水電資源，促進能源結構調整，是貫徹落實黨的十八大精神，建設有中國特色社會主義的必然選擇。

1 加快水電開發的重要性和緊迫性

當前我國能源消耗巨大，環境污染嚴重，能源發展面臨嚴峻挑戰。水電當前是我國最經濟、最成熟、最具規模的清潔可再生能源，是我國常規能源的重要組成部分，加快開發水電資源，對保證能源安全、調整能源結構、建設生態文明和促進地方經濟社會發展具有十分重要的意義。

1.1 是保障電力供應的需要

當前我國正處于全面建設小康社會的關鍵時期，未來相當長一段時期經濟仍將保持較快增長速度，隨著經濟發展和人民生活水平提高，電力需求將持續增長。預計到2020年，我國用電量將達到7～8萬億千瓦時，電力裝機容量16億千瓦，需新增裝機容量4.56億千瓦。在我國電力發展中，火電面臨的資源、環境和煤炭運力制約越來越大;核電的安全性和鈾資源問題突出;風電和太陽能受技術、經濟和規模制約，短時期內難以形成有力支撐。水電作為重要的清潔可再生能源，開發潛力較大，按技術可開發裝機容量5.42億千瓦計算，我國水電裝機還可增加2.93億千瓦，為2020年前新增裝機容量的64%，對保障電力供應起著重要作用。為滿足經濟社會發展的電力需求，必須加快開發水電資源。

1.2 是調整能源結構的需要

我國化石能源資源總體匱乏，煤炭、石油、天然氣人均占有量分別僅為世界平均水平的67%、5.4%和7.5%。全國煤炭超強度開采，2012年產量近37億噸，耗量接近全球消耗總量的一半;原油對外依存度達57%，能源安全保障壓力巨大。同時，能源消費結構不合理，清潔能源占比僅9%，煤炭占比高達70%，長期大量消耗化石能源已造成嚴重的環境污染，能源發展受到資源短缺和環境污染的雙重約束。

為支撐經濟社會可持續發展，一方面要統籌發展速度、產業結構和消費模式，降低單位GDP能耗;另一方面要大力發展清潔可再生能源，減少化石能源消耗。如果“十二五”電力發展規劃目標能如期實現，2015年我國常規水電裝機可達2.9億千瓦，發電量9100億千瓦時，可替代原煤4.5億噸;2020年水電裝機可達4.2億千瓦，發電量1.2萬億千瓦時，可替代原煤6.0億噸;預計2050年水電裝機可達5.1億千瓦，發電量1.8萬億千瓦時，可替代原煤11.5億噸。科學有序加快開發水電資源，是調整能源結構，實現能源資源可持續利用的必然要求。

1.3 是生態文明建設的需要

面對資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化的嚴峻形勢，借鑒西方文明的經驗教訓，結合我國現代化建設實際，黨的十八大把生態文明建設作為關系人民福祉、關乎民族未來的長遠大計，提到前所未有的戰略高度，放在更加突出的地位，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程。建設生態文明，必須著力推進綠色發展、循環發展、低碳發展，大力發展清潔可再生能源。

1.4 是地方經濟社會發展的需要

目前，我國東部和中部地區水電資源基本開發完畢，待開發水電資源主要集中在四川、云南、西藏等西部欠發達地區，資源所在地大多自然條件較差，交通不便，經濟落后，人民生活水平低，是西部大開發的重點和難點。由于水電項目投資巨大，開發利用水電資源，將把資源優勢轉化為經濟優勢，大幅增加項目所在地財政收入，同時拉動建筑、建材、地產、交通運輸等相關產業發展，增強地方經濟實力，促進西部大開發。以四川省為例，2010～2020年將新增水電裝機5930萬千瓦，總投資達5340億元，可帶動全省總產值增加17 520億元，預計電站建設期可上繳稅費270億元，電站投產后每年可上繳稅費250億元，水電產業已成為四川重要的支柱產業，經濟拉動作用十分明顯。

此外，電站水庫還有灌溉、防洪、攔沙、航運、水土保持、水產養殖等綜合效益，并可創造新的景觀，浙江新安江水庫形成的“千島湖”、云南魯布革水庫形成的“小三峽”、吉林豐滿電站水庫形成的“霧淞”等都已成為知名旅游熱點。水電開發還能大幅改善項目所在地能源、交通等基礎設施，促進人員、經濟和文化交流，增加就業機會，提高人民收入，促進地方經濟社會協調發展。

2 當前制約水電開發的主要問題

新中國成立以來，我國水電開發取得了很大成就，目前水電裝機容量位居世界第一。但相對于加快水電開發的必要性、重要性和緊迫性，我國水電開發仍然緩慢，甚至一度停滯不前，存在不少問題和制約因素。

2.1 對水電開發的重要性和緊迫性認識不足

從世界范圍看，水電開發早已受到各國高度重視，主要發達國家大多率先開發利用水電資源。我國水電資源豐富，在能源需求快速增長、應對氣候變化壓力越來越大的情況下，理應大力開發利用水電資源。但有關方面對加快水電開發的必要性、重要性和緊迫性認識不足，片面強調和夸大水電開發對生態環境造成的負面影響，甚至受到極端環保組織宣稱的所謂“拆壩運動”以及水庫誘發“5·12”汶川地震、造成溫室氣體排放增加等錯誤觀點的誤導和干擾，給水電開發造成很大阻力。怒江水電開發爭論了近十年，金沙江中游水電開發也面臨諸多爭議，2007～2010年上半年全國未批一個大中型水電項目，水電開發進展緩慢。

此外，一些地方政府過多強調局部利益、短期利益，對水電開發要價過高，在稅收征管、地方利益等問題上過于計較，要求太高，提出很多過分要求，甚至人為設置障礙，使水電開發建設推進艱難。

2.2 水電流域規劃和前期工作滯后

水電流域規劃滯后及項目核準難制約和影響加快水電開發。目前只有少數幾條大江大河流域規劃取得了國家批復，怒江、雅礱江上游、瀾滄江上游、黃河上游、雅魯藏布江中游和下游、那曲河、通天河等流域規劃都未審批，無法確定開發業主，更無法開展項目前期工作。

在項目核準方面，國家于2004年將審批制改成核準制，水電投資項目仍然要經過多個行政部門審批，核準程序復雜，核準困難，核準開工進程嚴重滯后。“十一五”規劃開工7000萬千瓦，結果只核準開工了2000余萬千瓦，“十二五”前兩年核準開工總裝機也只完成了一年的規劃指標。要完成“十二五”規劃目標，接下來的3年，我國每年核準開工水電項目至少要超過4000萬千瓦，任務十分緊迫。如不盡快改變水電規劃滯后、核準困難的局面，將不可能完成“十二五”規劃目標，也無法兌現我國向世界作出的減排承諾。

2.3 移民問題突出

我國水電移民隊伍龐大，據不完全統計，我國已建成的水利水電工程直接占地產生的移民已有2400萬人，在建和擬建水電工程移民總人數約150萬人。隨著經濟社會發展，新建水電站移民情況發生了很大變化，移民問題日益突出，已成為制約水電開發建設的主要問題之一。

傳統工藝是一種歷史性的存在。目前,傳統工藝的定義是:具有百年以上歷史、以活態傳承至今、以手工操作為主的制作技藝。聯合國教科文組織《保護非物質文化遺產公約》明確申明,包括手工藝在內的所有非物質文化遺產都具有在傳承過程中再創造的特點。我在《手藝的再認識》中也指出,傳統工藝的本質特征之一是能動性。一百年以后的傳統工藝將是怎樣的狀態,我們不得而知。但有一點是可以肯定的——它們必定和當前的傳統工藝不一樣,甚至大不一樣。

在移民安置補償方面，由于水電資源豐富的高山峽谷地區土地資源不足，新移民條例規定的以農業生產安置為主的方式實施難度越來越大，特別是少數民族地區移民涉及大量民俗、宗教設施搬遷等敏感問題，缺乏有針對性的深入研究，移民難度大。涉及多個行政區的河流開發補償標準不一致，造成移民相互攀比，也成為順利搬遷的隱患。在移民工作管理體系方面，各方責任不夠明晰，經常出現上下級政府間、政府與項目法人間互相推諉的情形。一些地方政府頻繁調整移民安置規劃、變更設計，把征地移民工作與地方利益、稅收征管等掛鉤，提出不符合法律法規和實際情況的過高補償要求，在企業不滿足其要求的情況下，不配合移民安置工作，甚至默許移民鬧事，迫使投資企業就范。在近年來水電征地移民補償標準大幅提高的情況下，一些水電移民矛盾反而更加突出。

2.4 環境保護存在問題

水電生產過程中基本不產生污染排放，但水電工程在時間和空間分布上對河流水文進行了人為調節和再分配，在一定程度上引起河流自然環境和生態系統變化，如水庫泥沙淤積、水庫周圍地下水位變化、對魚類及生物多樣性產生影響等。國家對生態文明建設越來越重視，社會對水電開發生態環保問題越來越關注，水電開發生態環境保護要求越來越高，水電環保工作與生態文明建設要求相比還存在很多問題和較大差距，需要高度重視，切實加強。

一是個別水電開發項目環保意識不強、工作不力，重開發、輕保護，存在局部環境破壞問題，影響生態環境，同時對水電開發造成了負面影響。二是環保部門過分注重項目審批前的環評，對項目建設過程中環保措施落實、建成之后生態環境影響監測缺乏標準和制度，全過程跟蹤監管不夠。在環保執法中方法簡單，習慣采用“環保風暴”方式，一旦某個項目出現環保問題，就對當地其他項目“一刀切”，施以“殃及池魚”式的“環評限批”處罰，造成許多水電項目被擱置，開發進程大大滯后。三是極端環保組織和個人刻意妖魔化水電，而政府和有關方面沒有及時對水電進行科學客觀評價和輿論引導，造成政府有關部門和社會有關方面對水電開發質疑聲不斷，一度嚴重影響了水電開發。

2.5 水電送出和電力消納存在問題

我國水電資源主要集中在西部，在水電大規模集中開發的情況下，資源所在地電力需求有限，無法完全消納水電電量，按照國家“西電東送”戰略規劃，大部分電量需東送至經濟發達地區消納。由于電力送出和消納存在問題，水電發展面臨瓶頸制約。

一是電源項目規劃建設與外送通道規劃建設不協調、不配套，造成電源項目投產后無法送出。目前電源項目由水電開發企業投資建設，送出工程由電網公司投資建設，需分別進行規劃、立項、核準和建設。一些水電項目由于外送通道規劃建設嚴重滯后，導致電力無法送出。金沙江中游阿海電站2011年12月具備發電條件，因送出工程久拖未決，一年之后才投產運行，造成巨大損失，龍開口、梨園等電站同樣面臨投產無法送出的困境。二是區域電網之間電力調劑功能不強，輸送能力不足，豐水期“窩電”現象嚴重，大量水電資源白白浪費。四川省2012年豐水期水電送出受限超過200萬千瓦，預計2013～2015年可能超過500萬千瓦，2020年可能超過1000萬千瓦，水電被迫在豐水期大量棄水，資源優勢沒有充分發揮。

2.6 科學合理的水電電價機制沒有形成

我國《電力法》明確鼓勵和支持利用可再生能源及清潔能源發電，規定電力上網電價實行同網同質同價。但在實施過程中，承擔著調整我國能源結構重任、為節能減排作出重大貢獻、同為清潔可再生能源的水電，卻遭受了不一樣的待遇，上網電價偏低。

以四川省為例，據不完全統計，全省水電平均上網電價不到0.3元/千瓦時，比燃煤火電標桿電價約低0.15元/千瓦時，與非水電可再生能源電價相比差距更大。近年來，隨著建設條件好的水電資源開發殆盡，新建水電項目開發建設條件越來越差，征地移民補償標準和環保費用大幅增加，加之物價大幅上漲、財務費用增加、長距離跨區域送電造成輸電成本增加，水電單位造價快速攀升。“十二五”以來，不少水電項目單位造價已超過13 000元/千瓦，遠遠超過“十一五”期間6780元/千瓦的全國平均水平。現行水電定價方式不能覆蓋水電項目開發建設、征地移民和環境保護成本，導致不少水電項目投產即虧損，水電開發企業被迫放緩甚至停止一些水電項目開發建設，水電電價低成為制約加快水電開發的主要問題，科學合理的水電電價機制亟待建立。

3 加快水電開發的措施

水電開發對我國生態文明建設、保證能源安全、推進節能減排和促進地方經濟社會發展意義重大，加快水電開發時間緊迫，任務艱巨，必須高度重視，切實解決制約水電開發的主要問題，科學有序加快水電開發建設。

3.1 提高認識，統一思想，加快推進水電開發

從我國能源資源特點來看，煤炭、石油、天然氣等化石能源資源可采儲量有限，對生態環境的負面影響不斷加劇，難以支撐可持續發展;核能、風能、太陽能、生物質能等能源由于安全、技術、經濟、規模等方面的原因，在可預見的時期內還不可能成為電力主角，只能起局部替代和補充作用。加快開發水電資源，是保障能源安全、優化能源結構、促進地方經濟社會發展的重要舉措，是實現非化石能源發展目標、建設生態文明的必然選擇。由于水電建設周期長，2020年投產水電須在“十二五”期間開工建設，加之受前期工作滯后、建設難度加大等影響，開發建設存在諸多不確定因素，水電開發時間緊迫、任務艱巨。各級政府和有關方面應當提高認識，統一思想，把加快水電開發作為調整能源結構、建設生態文明的重要舉措，下定決心，加大力度，堅定不移加快推進水電開發。

3.2 加快推進流域規劃

充分發揮政府主導作用，在七大江河流域綜合規劃指導下，深入研究我國水能資源分布特點和開發現狀，統籌考慮流域水資源綜合開發利用，科學合理布局，大中小結合，加快推進河流水電規劃設計論證和審批。深入開展生態環保、移民安置、地震地質、控制性水庫布局等重大專題研究論證，優化梯級開發方案布局，深化規劃環境影響評價。加強重點河段研究論證，特別要加快四川、云南、西藏和青海等省(區)河流水電流域規劃編制和審批工作，為加快水電開發奠定基礎，創造條件。

3.3 加快推進項目前期和項目核準

進一步明晰政府有關部門水電項目核準權責，增強服務意識，提高依法行政水平。對已列入國家規劃的項目，明確主管部門，負責項目核準工作的協調。進一步梳理核準程序，做好項目核準與流域規劃的銜接，盡量歸并審批項目，減少不必要的專題。采取并聯審批等方式，優化審批流程。對符合要求的項目，限定審批時限，縮短審批周期。水電開發企業要嚴格落實項目核準各項要求，協調各方力量，切實加強項目規劃、設計、論證等工作，抓好項目前期各階段、各專題的銜接，把前期工作做深做細做實，爭取早日核準開工建設。

3.4 切實抓好移民工作

堅持以人為本，把安置好移民作為水電開發的重要目標，不斷健全完善移民工作法律法規和政策，完善移民工作管理體制，落實相關主體責任。創新移民工作機制，推進“先移民、后建設”試點，改進移民工作方式方法。進一步完善征地移民補償標準，抓緊制訂少數民族地區移民安置補償辦法，研究解決跨省(區)水電項目移民補償標準不一致等問題。結合社會主義新農村建設和城鎮化要求，建立健全移民安置社會保障、城市化安置等政策措施，積極探索和推廣少土、無土多渠道移民安置方式。水電開發企業要精心研究編制移民安置規劃，綜合考慮移民安置的可行性，充分征求移民意見，保障移民合法權益。切實處理好老水電站移民遺留問題，加強移民后期扶持，研究建立移民增收和補償長效機制，確保移民和諧穩定。

3.5 切實做好環境保護

認真貫徹“保護與開發相結合，在保護中開發、在開發中保護”的方針，在保護生態環境的前提下，科學有序加快水電開發。環保部門要嚴格執行環境影響評價制度，加強生態補償和干支流開發的統籌，完善水電開發環境影響評價體系和相關技術標準。發揮環保管理對水電開發的指導作用，把水電項目環保工作重點從前期行政審批，轉移到對工程施工、電站運行全過程的環保監管和效果評估上來，從提出“不能建”轉變為指導“怎樣建”。水電開發企業要認真貫徹執行國家環保法律法規和政策規定，認真落實環境保護、水土保持、土地復墾等措施，切實抓好棄渣管理、減水河段生態流量補償、生物多樣性保護等工作，實現水電開發與生態環境保護工作相協調。

3.6 切實解決送出和電力消納問題

按照國家“西電東送”戰略部署，進一步研究明確水電消納市場，統籌謀劃電力送出，強化區域電網調劑，統籌消納水電電量，在全國范圍優化配置水電資源。結合水電項目建設進度和水電消納安排，按照統籌規劃、合理布局、適度超前、分步實施的原則，提前做好外送線路建設規劃，加快設計、審批和建設進度，確保水電基地或水電集群電力輸送平臺、特高壓外送通道、區域電網與電站建設進度同步。加強區域電網間的相互調濟，有效緩解豐余枯缺問題，減少棄水。加強水電項目外送通道的統籌協調，保護好變電站站址和輸電走廊資源，確保水電順利送出。

3.7 盡快研究出臺實施科學合理的水電電價機制

從加快能源結構調整、建設生態文明高度，加強水電電價機制研究，理順水電電價。在充分考慮水電開發建設、征地移民和環境保護成本以及調節能力、綜合效益等因素的基礎上，建立符合市場原則、能覆蓋水電開發建設全部成本、有利于移民后期扶持和生態環保的水電電價機制，按水電站所處地區、調節性能、移民人數、價格水平等“四要素”進行分類定價，逐步縮小水電上網電價與火電及其他新能源的差距，保證水電項目合理投資回報，促進水電加快發展。

3.8 加強水電開發建設協調工作

水電開發特別是大型流域水電開發是復雜的系統工程、社會工程，涉及面廣，影響因素多，跨越時間長，應建立科學有力的協調機制，及時協調解決存在的問題，確保水電開發建設順利推進。大型流域和省際(跨省)流域水電開發應建立國家層面的協調機制，中小型流域水電開發也應根據實際建立政府牽頭的協調機制。統籌協調水電開發與水資源綜合利用、生態保護、移民安置、地區發展的關系，及時制定完善政策措施。協調解決水電開發中的移民、稅收、送出、市場、電價、治安保衛等問題。各級政府部門要增強服務意識，改進服務方式，主動排憂解難。水電開發企業要主動加強與地方政府和有關方面的協調溝通，及時反映存在的問題，爭取各方理解支持。應加強水電科普教育和輿論宣傳，消除少數組織和有關方面對水電開發的偏見，為水電開發創造良好環境。

4 結論

水電目前是我國最經濟、最成熟、最具規模的清潔可再生能源，加快水電開發已成為國際社會共識。我國水電資源豐富，但水電開發程度較低、推進緩慢，遠不適應加快能源結構調整要求。在當前我國發展面臨的資源和環境制約越來越突出的情況下，為貫徹落實黨的十八大精神，加快能源結構調整，建設生態文明，必須加快水電開發，加快推進流域規劃、項目前期和項目核準，切實抓好移民和環境保護工作，切實解決送出和電力消納問題，盡快研究出臺實施科學合理的水電電價機制，加強水電開發建設協調工作，促進水電科學有序加快發展，努力為保障電力供應，調整能源結構，推進節能減排，建設美麗中國，實現全面建設小康社會的宏偉目標作出積極貢獻。

［1］杜祥琬，周大地.中國的科學、綠色、低碳能源戰略［J］.中國工程科學.2011，13(6):4 －10，18.

［2］張基堯.新環境條件下對水電發展的再認識［EB/OL］［2012，10，3］.

［3］隋 欣，廖文根.中國水電溫室氣體減排作用分析［J］.中國水利水電科學研究院學報，2010，8(2):133－137.

［4］張博庭.水電核準難成制約減排承諾實現的障礙［EB/OL］.［2013，2，26］.

［5］杜忠明，吳云，佟明東，肖晉宇.西南水電資源開發現狀與問題［J］.中國電力，2008，41(9):12－16.