山西城鄉生態一體化制度建設路徑研究

劉 曄

（山西省社會科學院能源經濟研究所，山西 太原 030006）

黨的十八大確立了生態文明建設的突出地位，指出保護生態環境必須依靠制度，制度建設是推進生態文明建設的重要保障。推進城鄉生態一體化是建設資源節約型、環境友好型社會的客觀要求，相關制度建設亦成為城鄉生態一體化建設的重要環節。改革開放以來，山西城鄉生態化建設經歷了一個從傳統意義上的污染控制和生態恢復（環境保護階段），到主動修正工業文明弊端，探索資源節約型、環境友好型的發展道路（生態文明階段）的轉變。目前，全省城鄉生態化建設雖取得了積極進展，但受城鄉生態一體化制度建設基礎薄弱制約，城鄉生態一體化發展的格局尚未形成。由此可見，按照“統籌城鄉、梯度發展”的原則，構建起相對完善的城鄉生態一體化制度體系，切實改變城鄉生態建設不平衡局面，就顯得尤為重要和緊迫。城鄉生態一體化制度建設是一項復雜的系統工程。立足山西實際，應在構建城鄉生態一體化的管理運作模式、補償機制和支撐體系等領域狠下功夫，著力提高城鄉生態一體化水平。

一、構建城鄉生態一體化的管理運作模式

城鄉生態一體化建設的順利實施離不開規范的管理機構和明確的管理責權劃分，統籌城鄉管理運作機制的建立，是加快推進城鄉生態一體化建設的前提和基礎。

（一）統籌綜合管理

建設城鄉生態文明是政府的重要公共職責之一。城鄉生態化的管理機構應由相關政府機構和事業單位組成，擔負起城鄉生態化運行的重要職責。應分別設置省級和縣級層面的綜合管理機構。省級層面，建議在省發改委專門設立城鄉生態化建設的管理機構，統一協調和管理全省城鄉生態化建設問題。管理機構的負責人由省發改委領導擔任，管理機構由省環保廳、財政廳、國土資源廳、水利廳、農業廳、林業廳等與城鄉生態化建設相關廳局的領導組成，并常設辦事機構。縣級層面，設立縣級城鄉生態化建設綜合管理機構，建立健全城鄉生態一體化的綜合管理機制。縱向上，由省級城鄉生態化管理機構統一調控、監督、管理全省的城鄉生態一體化建設。其中，跨縣的有關建設問題由省級管理機構統一協調管理，各縣的事宜實行在省級管理機構統一管理、指導和監督下，堅持因地制宜原則，分縣具體負責實施。橫向上，形成跨地區、分部門的協調機制。加大對農村生態環境建設的政策傾斜，實施工業反哺農業、城市帶動農村戰略，重點解決好制約農村生態環境的關鍵問題，推進城鄉生態一體化發展，城鄉生態環境建設齊頭并進。

（二）加強規劃指導

統一編制省級城鄉生態一體化規劃。規劃的編制應體現如下原則：內容上，涵蓋城郊生態一體化規劃、都市農業規劃、城域生態一體化規劃和區域生態一體化規劃多層面，重點要突出城鄉一體化理念；戰略上，從觀念、人才、科技、體制、法規等方面進行全方位設計；空間上，根據生態功能區劃，對不同類型城市和鄉村的資源、環境、產業、人口進行合理規劃布局；時間上，按循序漸進的原則確定不同階段城鄉社會、經濟和生態環境協調發展目標。建立經濟社會發展與城鄉生態環境保護綜合決策機制。把城鄉生態一體化規劃納入各級政府經濟和社會發展的長遠規劃和年度計劃，增強政府在產業發展、資源利用和生態環境保護方面的綜合決策和協調能力。

（三）重視監測評估

構建城鄉生態環境預警體系。遵循“預防為主、保護優先”的工作方針，完善環境監測預警制度，從源頭上遏止生態環境惡化。建立覆蓋城鄉的環境監測和預警網絡，實現環境監測預警全覆蓋，推進環境監測站的標準化建設，提升應急處置能力。加強農業部門環境監測能力建設，提高農村土壤污染、基本農田環境質量和農作物農藥殘留污染等方面的監測水平，力爭在每個縣建立一個農村環境空氣質量自動監測站。加大重點區域流域環境質量監測監管力度。

分類評估山西“一核一圈三群”和全省各類鄉村的生態質量，構建一套符合“一核”、“一圈”、“三群”和不同鄉村發展定位的生態環境質量評估體系，合理確定生態環境質量監測指標，完善評估技術，提高生態環境質量評估水平。實施城鄉生態環境政策評估。建立健全與省情相適應的全防全控的政策防范體系，使城鄉環境治理由“末端控制”向“前期預防”延伸。

（四）嚴格執法監督

強化城鄉生態環境建設的執法監督力度，提高城鄉生態環境管理的規范化水平。點面結合，城鄉各有側重，加快城鄉污染治理步伐。城市重點抓點源治理，嚴格建設項目環境準入，進一步健全淘汰落后產能退出機制，強化持證排污和限期治理制度，嚴格實施水功能區評價和達標考核制度及水域納污能力限排制度，整治重點排污企業達標排放，加強城市污水處理廠和垃圾處理廠運營管理等。農村重點抓面源污染治理，整治鄉鎮企業密集區的污染問題，治理規模化畜禽養殖及農藥、化肥的使用和農膜等造成的污染。加強鄉鎮級環保機構建設，通過定人、定崗、定職，將農村環保工作做細、做實。

（五）改變考核辦法

將城鄉生態文明建設任務納入各級領導目標責任制，分市縣、分部門進行目標分解，一級抓一級，落實責任制，建立和完善分工負責和統一監管的工作機制。根據城鄉生態文明建設推進的總體要求，試行綠色GDP核算評估，把資源消耗、環境損害、生態效益作為年度目標責任制考核的重要內容，加大其考核權重，并作為干部選拔任用和獎懲的重要依據之一。實行生態文明建設一票否決制，對因決策失誤、未正確履行職責、監管不到位等問題，造成群眾利益受到侵害、生態環境質量受到嚴重破壞等后果的，依紀依法追究相關人員責任。特別要加強對鄉鎮環保機構的考核，對完不成環保目標的實行一票否決，增強鄉鎮黨委、政府抓環保工作的主動性。

二、構建城鄉生態一體化的補償機制

政府在規范城鄉生態化管理和運作的同時，應根據“誰開發誰保護，誰破壞誰恢復，誰受益誰補償”原則，積極探索與加快建立科學合理的生態補償機制。

（一）探索統籌城鄉的生態補償模式

創新生態補償機制，完善生態補償政策，明確生態補償重點領域，突出城鄉統籌發展，實現生態建設與經濟發展的良性互動。靈活運用各類補償手段，諸如在財政轉移支付項目中增加生態補償項目；政府直接投資實施生態保護和建設項目；探索“資金橫向轉移”補償模式，城市地區向農村地區轉移支付，通過橫向轉移改變地區間既得利益格局，實現城鄉間公共服務水平的均衡，以體現區域之間生態環境服務的公平性。

（二）開展城鄉生態補償政策試點

總結試點經驗，制定完善流域上下游之間、不同主體功能區之間生態補償的有效措施。進一步落實地表水跨界斷面水質考核生態補償政策，完善全省流域補償標準體系，建立流域上下游地區生態保護共建共享機制，實行市級斷面水環境共保共治，以經濟手段促進水質改善。結合集體林權制度改革，探索建立公益林購買機制，對國家下達任務之外農民營造的生態公益林，經驗收合格進行政府購買，使更多的農民通過營造林增加收入。在有條件的地區開展大氣環境質量生態補償試點。

（三）深化礦產資源開采生態補償

推進礦產資源開發補償機制，研究制定非煤礦山生態補償辦法，實現資源開采的外部成本內部化。健全礦產資源開發礦山地質環境恢復治理保證金制度。深化煤炭工業生態環境恢復治理補償機制，建立礦山生態環境評價和績效考核制度及指標體系，全面推行資源開發地質環境恢復治理保證金制度，切實構筑起“事前防范，過程控制、事后處置”的三大生態防線，全面提升全省礦山生態環境恢復治理的整體水平，推進礦區生態環境質量的根本改觀。

三、構建城鄉生態一體化的支撐體系

充分發揮市場、科技、資金在城鄉生態化建設中的調節、引領、支持作用，為城鄉生態化建設提供有效支撐。

（一）建立城鄉生態一體化的市場機制

建立和完善相關市場制度，逐步形成有利于資源節約和環境保護的城鄉生態一體化市場運行機制。加快推進資源環境價格改革，建立反映資源稀缺程度和環境恢復成本的價格形成機制。健全能源資源節約利用機制，對高耗能產業的能效實行對標管理，嚴格限制超額消耗能源。建立和完善環境污染責任保險制度，避免“企業污染、政府埋單、百姓受害”的被動局面。建立環境風險保證金制度，將環境污染治理責任前置，以便于落實“誰污染、誰治理、誰付費”。完善水資源開發利用保護機制，大力推進階梯水價改革，加快水權轉換和交易制度建設，開展跨行政區域水權交易試點。全面推行排污權有償使用和排污權交易制度，并逐步拓展排污交易范圍，實現總量控制前提下的環境資源合理調配。

（二）增強城鄉生態化建設的科技扶持

提高城鄉生態建設的科技含量。加大城鄉生態化建設重大科技攻關項目的研發力度。重點支持高等院校、環境保護科研機構、環境監測部門和環保公司等在節能減排、環境監測、污染源自動監控、生態保護、資源循環利用、飲水安全等領域開展科技攻關，重點扶持污水深度處理與回用、燃煤設施脫硫脫硝、工業粉塵高效除塵、固廢綜合利用、村鎮污水一體化處理、農業面源污染防治、綠色食品生產、水土保持、禽畜糞便綜合利用、污水、廢氣和機動車尾氣治理等相關環保技術的研發與引進。

搭建城鄉生態化技術服務體系。支持構建技術研發服務平臺，著力抓好城鄉生態化技術標準和示范企業建設。建立生態技術推廣成果轉化平臺服務體系，適時公布城鄉生態化工程重大科技推廣項目名單，抓好城鄉生態化工程科技示范項目建設，加快高新技術在城鄉生態化建設中的應用。健全和完善生態技術信息服務體系，形成共建共享網絡，形成環境信息通報制度。構建生態技術交流合作平臺，通過與科研機構的技術協作，充分引進國內外前端成熟技術及裝備成果，促進環保技術成果轉化；通過舉辦論壇、交流考察等多種形式，廣泛開展與國際組織及生態環保組織的交流與合作，為城鄉生態化建設提供信息決策等咨詢服務。

（三）加大城鄉生態化建設的資金投入

針對山西城鄉生態建設資金不足的困境，應綜合運用投資、稅收等政策杠桿，堅持國家、地方、集體、個人一起上，多渠道增加對城鄉生態化建設的投入，形成政府、民間和個人的多元化投入機制。建立有效的城鄉生態化財政投入機制。實施“外引內增、傾斜農村、多頭并舉”策略。一是大力爭取國家資金。在循環經濟、資源節約、重點污染治理、城市生活垃圾、污水處理、生態建設等方面，篩選一批重點環境治理項目，做好項目前期工作，落實好配套資金，積極爭取國家財政支持。二是加大省市財政的投入。省、市政府要將環保投入列入本級財政支出的重點內容并逐年增加投入。落實“以獎代罰、以獎代補”政策，統籌開展集鎮綠化、人畜飲水、面源污染、溝渠治理等農村基礎設施建設，提高資金使用效益。三是加大農村生態環境建設的投入。山西各級鄉村生態環境治理欠賬較多。省內各級財政應加大對農村生態環境治理的投入力度，不僅要加大資金援助，而且還可進行適當的生態補償，切實維護廣大農民在城鄉生態化建設中的應有權益。四是多渠道、多層次籌集城鄉生態建設資金。各地政府要有效整合環保、節能減排、城鄉建設、水利建設、淘汰落后產能、新農村建設等方面的資金，加大對城鄉生態化建設的投入力度。拓寬融資渠道。采取鼓勵和優惠措施，吸引國內外企業、金融機構和民間資本投向城鄉生態化建設工程，為城鄉生態化建設提供資金幫助。

[1]傅嘉仕.統籌城鄉生態環境建設的制度考量與現實路徑選擇——以重慶生態環境建設與保護為例[J].重慶行政，2011，（3）：43-45.

[2]李茜.在城鄉生態化背景下生態農村建設機制——以山西省榆次區和靈石縣生態農村建設為例 [J].農業與技術，2011，（12）：1-4.