統籌城鄉基層黨建工作中的若干要點研究

程勉中

（江南大學人文學院，江蘇 無錫 214122）

關于統籌城鄉基層黨建的研究是在上世紀九十年代后期逐步出現，進入本世紀后開始引起關注的。這是中國共產黨面對世情、國情發生的深刻變化，針對黨組織自身矛盾和執政環境變遷，為適應統籌城鄉發展的需要，對黨的基層組織建設提出的新要求，同時也是城鄉基層黨組織自身發展的內在需要。經過幾年來的實踐探索，呈現出幾個主要特征：在黨建理念上探索打破城鄉二元格局，加強從全局的高度統籌城鄉黨建發展；在體制創新上探索以城帶鄉、城鄉互動的體制突破口；在組織形式上尋求適應城鄉統籌的組織架構的轉變路徑；在基層黨組織的活動方式上研究拓寬城鄉黨員教育、管理和黨內生活的載體建設；在城鄉黨建資源整合上創新設計系統化的建設平臺。在黨的實踐工作者和理論界的合力推動下，研究內容和研究方法不斷拓展，研究成果也日益顯現。但比較而言，統籌城鄉基層黨建的實踐遠比學者所想象的更復雜和多樣，目前的研究基本上還屬于起步階段，其實踐探索也在經歷了前幾年的組織推進之后，面臨著一系列新的現實困境。這就需要從理論建構和實踐路徑作更有深度的反思和探索，尋求更多的創新突破。

一、統籌城鄉基層黨建的發生背景

近年來，隨著農村改革發展進入新階段和新型城鎮化戰略進程的加速，城鄉經濟體制、社會結構、利益格局及城鄉居民生產生活方式發生深刻變化，基層黨組織建設以及黨員干部的思想觀念和素質能力與科學發展觀的新要求、城鄉統籌發展的新任務、人民群眾的新期待還存在許多不相適應的地方，城鄉基層黨組織的功能定位、設置形式也面臨一系列新問題。統籌城鄉基層黨建是關系建設中國特色社會主義、全面推進黨的建設新的偉大工程的重大課題，是深入貫徹落實科學發展觀、實現推動城鄉一體化發展的關鍵性問題。城鄉基層黨的建設在當前發展背景下如何加強統籌協調，如何通過一系列“固本強基”的措施，創新和完善基層黨建體制機制，整合發展城鄉之間組織體系和區域性關系，鞏固黨執政的政治基礎和組織基礎，這些都需要獲得理論上的指導和幫助。通過對其價值內涵和發展過程進行系統、深入的研究，可以更好地對處于社會轉型時期的基層黨建現實走向和變革要求做出理性的解釋，深化對統籌城鄉基層黨建工作規律性的認識。

二、對理論與實踐意義的探求

1.統籌城鄉基層黨建的理論意義

近年來，在新時期黨的建設理論指導下，統籌城鄉基層黨建的理論研究與實踐發展齊頭并進，其體系框架漸趨明晰。但由于尚處于起步階段，相關的理論研究還不夠系統、實踐探索也不夠完善。總體而言，缺乏系統的梳理和分門別類的指導，尤其缺乏從學理建構的意義上進行系統總結。包括學術界和理論工作者還少有對其進行全面的、系統的和學理性研究，尤其是缺少從黨的理論體系與實踐發展的視角，來研究城鄉基層黨建的統籌發展路徑。僅憑日常工作經驗作為新格局建構的基本資源，尚不足以說明并解決城鄉統籌的基層黨建新格局建設體系的內部建構問題，迫切需要對演變路徑以及變遷規律作科學分析與綜合歸納。

再者，從理論指導的角度分析，當前城鄉基層黨組織建設的實踐，總體上是依照統籌城鄉基層黨建的工作理念在推進，但相關的理論闡述和工作部署，暫時還沒有形成比較系統的理論表述。基層在貫徹過程中往往不甚明了，也難以從大量繁雜的文獻資料中去探究和理解。這種狀況不利于新時期全面貫徹黨的建設新的偉大工程，或者說在一定程度上制約了城鄉基層黨建的深入推進。對統籌城鄉基層黨建進行深入研究既是順應實踐發展的需要，同時也是作為一門科學的黨建理論研究自身創新發展的需要。在黨的現代化建設實踐中，迫切需要以馬克思主義的理論勇氣，在研究總結新的實踐經驗基礎上，擴展理論新視野，作出科學新概括。因此，對統籌城鄉基層黨建理論和實踐進行系統梳理，歸納提煉出比較系統的基于實踐探索經驗，這不僅可以為黨的建設新的偉大工程總體思路提供參考，而且對總結馬克思主義執政黨建設理論的中國化實踐經驗很有必要，這也就是其理論意義。

2.統籌城鄉基層黨建的實踐意義

社會轉型過程中，社會管理以及和諧社會建設的基礎在基層，城鄉基層黨組織作為城鄉社會結構的基礎單元，在城鄉發展的空間中起著凝聚和整合社會的核心作用。伴隨社會轉型發展的城鄉一體化進程，基層黨組織在推動發展、服務群眾、凝聚人心、促進和諧中的作用益顯重要。如何在統籌城鄉經濟社會發展的同時加強并改進基層黨組織建設，是城鄉基層黨的建設必需面對的新挑戰，也是需要在實踐中深入研究的新問題。進入新世紀以來，黨在探索基層黨組織建設路徑中，根據城鄉一體化發展進程的現實需要，提出了構建城鄉統籌的基層黨建新格局、建設基層服務型黨組織的思路。統籌城鄉基層黨建就是要及時增強黨組織功能、調整黨組織設置、改革黨的活動方式和黨員教育管理等，更好地促使城鄉基層黨組織在服務群眾的過程中發揮橋梁紐帶作用，進一步密切黨和政府同人民群眾的關系，使黨肩負起統籌城鄉經濟社會發展、全面建成小康社會的重任。

統籌城鄉基層黨建既是適應社會轉型時期城鄉發展的需要，同時也是貫徹落實科學發展觀的需要。其目的在于通過統籌兼顧、整合資源，突出重點、分類指導，形成合力、整體推進，促進城鄉黨的基層組織建設統籌協調，實現以城帶鄉、城鄉互促、共同提高、全面協調可持續發展，這是黨的建設貫徹落實科學發展觀的具體體現。很顯然，統籌城鄉基層黨建不但具有緊迫性，而且具有現實針對性，這是它的實踐意義所在。

三、研究中的問題意識

社會科學研究需要放在宏觀的社會背景下去進行歷史和現實的考察，需要在問題意識的基礎上貫穿必要的價值關懷，從而得以體現研究意義。城鄉基層黨的建設有其內在的發展規律。雖然在區域分布上，由于城鄉各地所處發展環境的差異，形成了不同的發展路徑與特色，但同時存在著基本的共同的規律性特征。近年來，統籌城鄉基層黨建取得了一系列新成果，各地的成功探索起到了積極的示范和推動作用。在取得可喜成績的同時，也面臨著諸多不足和困境。長期以來，城鄉黨建二元分割狀況始終存在，單純就黨建抓黨建，城鄉基層組織建設的“兩張皮”現象比較突出。城市和農村黨建資源不能互補，一方面，農村黨建資源相對缺乏，另一方面，區域范圍內的重復性建設，在很大程度上造成了資源的浪費。人才資源在城鄉之間的配置也不合理，農村人才極度匱乏。黨員特別是流動黨員的管理尚未建立起完善的城鄉互動機制，城鄉分割的教育管理模式，造成了流動黨員管理的困難。這些問題的存在，對城鄉基層黨組織的協調發展和工作的順利開展都構成了制約。理論研究需要關注實踐中的問題，伴隨著城鄉一體化的推進，基層黨的建設更需要有開放的戰略視角，而系統化的理論和實踐經驗作為指導顯得尤為迫切。

馬克思主義中國化研究強調理論與實踐的結合，從基層的實踐中去發掘黨建理論創新的內涵，有助于更好地解決黨在發展中面臨的問題。到目前為止，對統籌城鄉基層黨建的研究，尚缺少把統籌協調的過程當作一個完整體系的發展過程來看待，系統地分析其理論與實踐，尤其缺少從實踐探索中，去研究分析基層黨建的內在規律和特性。把統籌城鄉基層黨建的實踐過程與經濟社會轉型發展的演進過程結合起來，通過研究回答以下兩個問題：中國共產黨關于構建城鄉統籌的基層黨建新格局提出了哪些理論，價值如何；統籌城鄉基層黨建理論指導下的建設實踐中取得了哪些成效，意義何在。

四、實踐中面臨的重點和難點問題

現實的呼喚迫切需要從我國的宏觀背景和歷史進程出發，立足于新的歷史時期中國共產黨所面對的國內外環境發生重大變化、黨自身也發生并正在發生變化的條件下，城鄉基層黨的建設所面臨的新要求和新挑戰，研究統籌城鄉基層黨建的發生邏輯，充分揭示當前形勢下構建城鄉統籌的基層黨建新格局對于黨的自身建設、對于黨的執政能力和執政地位的重要意義。研究問題是為了解決問題，在當前形勢下，統籌城鄉基層黨建的重點應放在協調發展和制度創新的探索上。也即重點在于探索如何有效地推進城鄉基層黨的建設統籌協調發展，而探索制度和機制創新則成為重中之重。要重點關注如何順應城鄉一體化的發展趨勢，在統籌城鄉基層黨建工作中搭建區域融合的公共服務平臺，建立全覆蓋的開放運作機制和協調推進的工作機制、完善組織領導體制和戰略發展機制、形成保持先進性和純潔性的長效建設機制等。運行機制的研究重點可從三個視角考察：如何擴大開放度，以提高基層黨組織創新發展能力；如何增強互動性，以實現基層黨組織整體效率的提升；如何加強規范化，以強化基層黨組織的績效管理動力。在深入分析統籌城鄉基層黨建的理論基礎及其現實基礎后，應致力于對其運行制度與機制創新框架的探索，也即在動力機制設計的引導下，形成一個包括價值模式、資源模式、教育管理模式和運行策略模式在內的創新體系。其基本構成的框架，應分別以時間軸、空間軸和結構軸等統籌要素為維度，構成包含“時間+空間”、“時間+結構”、“空間+結構”等多維互聯的動態軸線，與由基于黨員服務中心的社會化工作平臺、基于互聯網的黨建信息化運行平臺、基于學習型黨組織的黨員教育平臺構成的“三大平臺”基礎，互聯組成柔性好、響應快、信息共享、運行效率高的動態調節的統籌城鄉基層黨建運行系統。圍繞創新體系中時空結構的關鍵點，要重點探索如何更好地為處于不同發展狀態的城鄉基層黨組織提供不同的支持措施，如何更好地統籌規劃城鄉黨建工作的空間分布方式和運行平臺，如何根據不同產權結構、產業結構和社會結構的組織特征更加靈活地設置黨組織。

當前統籌城鄉基層黨建工作的難點主要有兩個方面：一是對現實困境的反思問題，二是對難點和問題化解的應對策略。統籌城鄉基層黨建是新形勢下的新問題，同時又是一個操作性很強的問題，雖然近年來各地的探索紛呈，但由于對這個問題的實踐和研究的時間比較短，具有實踐指導意義的理論成果極少。其深層根源在于隨著實踐的不斷深入，逐漸暴露出一些深層次的矛盾和亟待解決的問題，其中有些是帶有一定普遍性的問題，其主要問題反映在黨內體制、制度層面和基層黨組織自身結構存在的缺失，以及城鄉統籌、區域協調等方面的結構性矛盾和難點制約，對此需要作認真的分析研究。因而，從理論對實踐的指導而言，如何從紛繁蕪雜的現實問題中找出有典型意義的東西，進行理論上的概括和升華，這需要相當的理論品質和辨識能力。一方面，研究絕不能脫離實際作純粹的理論推理，必須堅持按照科學發展觀的要求，將城鄉基層黨的建設作為一個整體來進行理論思考，來謀劃設計、統籌考慮，這是必須遵循的原則。另一方面作為理論研究，又不能僅僅停留于對實踐的簡單描述和停留于對黨的文件作政策性解讀。必須以基層的實踐為基礎，從理論研究的視角和話語系統對這一問題作深入的分析和研判，在實踐中尋求統籌城鄉基層黨建的價值目標。這兩者并非一對矛盾，但是如何正確處理這兩方面的關系，既不能脫離實際、不能違背黨中央的總體部署要求，又要在理論上自覺地將其作為一個需要回答和解決的現實問題，對其作深入的學理分析和探討，這是在理論與實踐中首先遇到的難點。其次，在需要回答的問題中，其難點的化解主要包括：一是如何順應區域經濟社會發展，以開放式、創造性的思維方式形成城鄉黨建工作服務科學發展新思路；二是如何圍繞基層服務型黨組織建設，科學合理地定位基層黨組織的職責和任務，強化基層組織服務功能和發揮黨員主體作用，激發基層黨組織的內在活力；三是如何與黨的群眾路線教育實踐活動有機結合起來，創新教育管理方式和活動載體，拓展黨員干部素質，激勵黨員創先爭優；四是如何創新組織架構，突出黨組織的功能和優勢，構建動態調節的統籌城鄉基層黨建的制度體系、責任體系、機制模式和工作平臺；五是如何打破城鄉界限，建立區域化優化配置黨建資源的共享機制。

五、研究取向的創新選擇

關于統籌城鄉基層黨建的研究，要防止浮夸文風和迷離理論的影響，堅持在科學發展觀指導下，以實事求是為原則，應用黨的組織創新理論、制度創新和機制創新設計理論，以及城鄉關系理論，探索現實背景下構建城鄉統籌的基層黨建新格局的理念、方法和具有創新活力的體制平臺、制度體系與機制模式。制度創新理論的核心是研究組織內部利益關系的調整，制度創新的目的在于適應內外部環境、主客觀條件變化，尋求新的發展機遇，以提高組織自身的核心競爭力。機制創新設計理論主要研究對于給定的一個目標，能否并且如何設計一種運行機制以保證目標實現。這一理論最引人注目的地方在于它是以追求機制活力為動力源的創新設計。在統籌城鄉基層黨建的研究實踐中，應著重關注并探索如何通過機制創新設計來強化城鄉基層黨建工作的活力問題，這主要分為兩個方面：一是探索黨自身組織的動力機制、組織結構及運行系統等：二是探索黨組織內部依靠機制運作的各種管理方式的動力源，包括對內、外部資源配置的整體性系統方法和針對局部問題的控制性方法。如領導責任制、管黨目標體系、考核評價體系、過程監控、激勵措施等。為此，在研究取向上，應堅持在實事求是前提下的創新選擇，著重于以下三方面的實踐路向：

一是實踐探索性。即關注實踐中具有探索性和典型性問題的實證性研究取向。統籌城鄉基層黨建正處在一個各項制度逐步建立和完善、各項工作需要進一步推進的關鍵時期，同時也處于問題眾多的艱難探索破解時期，以問題為導向，密切關注并結合處于工作前沿的實踐探索，可能更有助于城鄉基層黨組織的健康發展。因而統籌城鄉基層黨建的研究，不僅應堅持直接面向基層熱點難點問題的調研分析，而且在研究中尤其要重視對面臨問題的剖析，為統籌城鄉基層黨建工作提供更多可以參考的思路。

二是現實針對性。即更多關注目前的問題，而較少涉及歷史性問題的研究取向。統籌城鄉基層黨建作為一個現實探索過程，為了更好地化解有關問題而涉及歷史背景和發展歷程的研究是必要的，但是，這樣的內容不是研究中的重點所在，對于統籌城鄉基層黨建研究的立足點，應在于對發展環境和現實狀況的分析評價，關注正在進行的實踐探索以及運行中的制度、機制和方法、載體等建設。

三是可操作性。即要重視探討實踐中的創新案例及其制度和機制運行的研究取向。不僅關注城鄉基層黨建方面現有的理論研究成果，而且要把研究的視角深入到基層黨組織，發掘在城鄉統籌協調中創造的實際運作方面的案例資料，尤其是著力于研究和介紹體制、制度、機制方面的成果信息，以便為統籌城鄉基層黨建工作的發展完善提供具有可操作性的實踐經驗。當然，從第一手的實踐資料來看，許多是零散的，無論是系統性，還是深度、細節等，都是不夠的。對此必須從黨建理論和學理研究上予以提煉和凝聚，并提出理論和實踐創新的思考。

總之，統籌城鄉基層黨建是一個轉變黨建理念、整合黨建資源、變革黨建體制的新命題，沒有現成的經驗可以借鑒，沒有成熟的模式可以參考，面臨的問題和難點還很多。各地黨組織在探索中盡管取得了一系列新經驗和新成果，但作為長期的戰略任務，目前僅僅是破題。統籌城鄉基層黨建工作是全面、整體和廣泛的變革，是一項復雜的系統工程，涉及方方面面，需要在實踐中持續不斷地應對和化解。

本文為國家社會科學基金項目“構建具有新蘇南模式區域特色的統籌城鄉黨建工作一體化新格局研究”（項目批準號:09BDJ023）階段性成果。