貫徹生態文明理念 做好環境影響評價與評估

梁學功，樊春燕

（環境保護部環境工程評估中心，北京 100012）

黨的十八大將生態文明建設提升到與經濟建設、政治建設、文化建設和社會建設同等的地位。展現了中國共產黨作為執政黨不斷學習、勇于創新的精神和順應歷史、順應世界潮流的理念，也彰顯出中國共產黨帶領全國人民實現中華民族偉大復興的智慧和實力。環境影響評價和評估工作是生態文明的重要手段之一，在新形勢下需要將生態文明的理念融入環境影響評價與評估工作中。

一、環境影響評價與評估面臨新形勢

十八大報告首先提出，到2020年GDP在2010年基礎上翻一番。由此可見，今后10年中國最重要的目標仍然是經濟發展。然而與經濟總量提升的強勁要求相比，發展方式轉型的內在動力還相對不足，外在環境困難較多。可以預期，新一輪經濟增長仍很難避免走重復建設、低水平擴張的老路。如果GDP翻番而能耗和排污總量僅增長50%已算是優化了的經濟增長，那么增長的50%的能耗和污染對本來已經十分脆弱的環境而言也是難以承受的。

目前，中國自身發展面臨的不平衡、不協調、不可持續問題依然突出，尤其是中西部許多地區脆弱的生態環境以及片面追求“跨越式”發展的模式，更將面臨環境污染和生態退化的雙重壓力，進一步加劇環境與經濟關系的緊張程度。因為“一切為了增長，增長就是一切”的思想還根深蒂固，發展方式粗放和質量低下引發的環境、資源和能源壓力必然會增強，經濟增長下壓力和產能相對過剩的矛盾仍會有所加劇，產業結構重型化在相當長的一定時期還將合理存在。

十八大同時強調，必須樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，建設美麗中國。形成節約資源和保護環境的空間格局、產業結構、生產方式、生活方式，從源頭上扭轉生態環境惡化的趨勢。但在翻番背景下要想完成好生態文明建設，需要抵御較大的困難。作為建設生態文明主戰場的環境保護，將承擔重大的責任；作為環境保護優化經濟發展模式重要抓手的環境影響評價和評估，也將面臨強大的壓力。

二、環境影響評價與評估中遇到的難題

（一）缺乏生態現狀本底值

作為實施生態文明建設主陣地的環保部門，對全國生態現狀本底值的掌握并不全面。幾年前的污染源普查使環保部掌握了全國污染源的狀況，但量化的生態現狀本底值資料卻一直匱乏。如在2004年前后關于怒江水電開發的大討論中，盡管環保部門在理念上占了上風，但具體在開發規劃和項目的環境影響評價階段，面對水電行業出示的陸生動植物、水文、水生生物等具體調查數據，卻拿不出實測數據，造成被動的評審，在技術層面不占上風。更為遺憾的是，8年之后的今天，當水電行業又在綠色水電的旗幟下，重提怒江水電開發之際，環保部門依然缺乏關于怒江生態本底的實測數據。

（二）生態補償操作困難

生態補償機制是以保護生態環境，促進人與自然和諧為目的，調節生態保護利益相關者之間利益關系的公告制度。自20世紀末期以來，我國在森林、流域、草原、濕地、區域、海洋、礦區等七大領域開展了生態補償試點，雖然取得了一些進展，但在實際工作中困難和問題也逐漸凸顯，如補償領域和主體、客體不明確，生態受益者和生態保護者之間的權責利不統一，生態補償標準測算方法不明確等。而在環境影響評價與評估工作中，我國重大建設項目生態補償更顯薄弱和無據可依。

（三）公眾參與不夠充分

據報道，自1996年以來，環境群體性事件一直保持年均29%的增長速度，且重特大環境事件頻發，2005年以來，環保部直接接報處置的事件共927起，重特大事件72起，其中2011年重大事件比上年同期增長120%。環境群體事件的頻發，使環評公眾參與的作用更加突出。眾多環境事件中，公眾普遍反映的一個問題就是公眾調查環節沒有他們的參與，而實際情況是環評單位的公眾調查程序、范圍和人數并不違規。相比美國、日本和臺灣地區，我國現行的《環境影響評價公眾參與暫行辦法》參與范圍小，信息公開時間短，造成環評單位在實際工作中不能就項目充分征求公眾意見。

三、將生態文明理念融入環評與評估中

（一）加強生態現狀普查，掌握生態文明建設的“本底值”

不能全面掌握生態環境現狀，生態文明建設就無從談起，生態文明建設成果也無法計量。作為生態文明建設主陣地的環保部門，如果沒有一套屬于自己的實時、準確的生態現狀數據，而需借用別人的數據進行工作成績評判，那不可避免地將處于被動的局面。

在這方面我們可以先期開展一些工作：根據環保部擬審批的對當地自然環境可能產生顯著影響的重大規劃、建設項目，在相應的環評開展（最晚審批）前，提前介入。通過3S技術配合現場調查手段，掌握規劃（建設項目）影響尺度上的重點保護野生動、植物的種類、數量、分布及與規劃相關的習性，為環境保護主管部門審批這些重大規劃提供適用的、定量化的、真實的基礎數據。

（二）將生態補償機制引入規劃和建設項目環評中

關于生態補償的機制和方法研究已有很多，但主要集中在區域、流域等大尺度層面，補償的落實需要在區域、流域間協調解決，操作起來有相當大的難度。

在規劃和建設項目層面，以前由于某些關鍵生態因子難以貨幣化，造成目前生態影響評價中對生態補償的要求并不具體。但是，上述思想囿于很多可以貨幣化的生態影響，如森林、草地、荒漠等不同生態系統的生態服務價值，在環境影響評價與評估中也做得不夠。

當前，可以針對我國重大建設項目生態補償薄弱且無據可依的現狀，以生態系統服務理論為基礎，研究重大建設項目生態補償的主體與客體、補償標準確定方法、補償途徑及保障措施等，建立我國重大建設項目的生態補償機制，為生態補償納入重大建設項目的環境影響評價提供科學依據。

（三）增加公眾參與范圍和參與時間，促進社會公平

作為社會進步和民主化進程重要標志的公眾參與，近年來在環境影響評價中已越來越受到重視。伴隨著環發〔2012〕98號文、環境保護部2012年第51號公告的相繼出臺，公眾參與的力度逐年加大。

在建設美麗中國的感召下，應當進一步擴大公眾參與的范圍，適當延長公眾參與的時間，讓更多的人從正式渠道了解建設項目的工程和環境概況，環境影響和擬采取的環保措施及其效果，這將對充分暴露問題、及時了解民情、答疑解惑、避免矛盾激化，將起到十分積極的作用。

讓環境影響評價走向大眾，讓少數人（建設單位、環評單位、專家、審批人員）的環評逐漸變成大家（所有利益相關人及關心者）的環評，讓建設項目在受理前即充分接受公眾的檢驗，必將極大地促進社會公平（特別是環境公平），避免審批失誤，提高審批質量。

（四）在環評中更多地引入社會評價要素

美麗中國必然是和諧中國。環境影響評價作為為數不多的允許公眾表達呼聲的決策過程，已經不可避免地成為公眾意見的“出氣筒”。從近年來發生的廈門PX事件，成渝客專藍谷地事件，四川什邡事件，江蘇啟東事件等可以看出，環境影響評價承載了土地拆遷、城市規劃、區域（行業）間利益矛盾等多重訴求，使環境影響評價已經不可避免地成為了諸多社會問題的表現“舞臺”，既然如此，我們不妨換個思路，將那些幕后演員也請到前臺。

具體地講，可以嘗試在環境影響評價中引入就業、規劃、男女平等、少數民族文化保護等諸多社會評價要素，讓他們通過環境影響評價這一平臺展現其要求和力量，以促進不同部門和利益集團的溝通協調。這必將會對化解社會矛盾起到積極的作用，為生態文明建設和踐行美麗中國做出貢獻。