績效管理理念在氣象部門的應用

郭 晉，高慶九，任振和

（1.南京信息工程大學公共管理學院，江蘇 南京 210044；2.南京信息工程大學大氣科學學院，江蘇 南京 210044；3.中國氣象局計劃財務司，北京 100081）

1 政府績效管理的內涵

績效從管理學角度看包括個人績效和組織績效兩個方面，同樣績效管理也有兩種觀點：一是績效管理是管理個體（員工）績效的系統，強調以員工為核心的績效管理概念。美國學者蒙德·A·諾依（Raymond A.Noy）等在1999年將績效管理定義為管理者為確保雇員的工作活動以及工作產出能夠與組織的目標保持一致的過程，他提出了蒙德·A·諾依績效管理模型；二是績效管理是管理組織績效的系統，強調績效管理的目標是不斷改善組織氛圍，優化作業環境，持續激勵員工，提高組織效率。英國學者布雷德拉普（Bredrup，1995）認為組織績效管理是由三個過程組成的：計劃、改進和考察并提出組織績效管理模型。中國學者范柏乃等綜合相關文獻研究，認為績效管理是利用績效信息設定統一的績效目標，進行資源配置與優先順序的安排，以幫助管理者維持或改變既定目標計劃，并且報告其結果與目標符合程度的管理系統，提出績效管理系統一般包括五個構成要素：績效計劃、績效實施、績效評估、績效反饋和績效評估結果的運用。

第二次世界大戰期間，美國學者克萊倫斯·雷德（Clarence Leder)和赫伯特·西蒙的（Harbert Simen）出版了《市政工作衡量：行政管理評估標準的調查》一書，標志著學術界開始對政府績效管理進行研究。20世紀80年代，西方各國相繼興起了“新公共管理”運動，把績效管理與評估引入了公共管理領域，提出公共部門績效管理的理念，“采用商業管理的理論、方法和技術，引入市場競爭機制，提高公共管理水平及公共服務質量”。南通師范學院藏乃康教授認為，運用“績效”概念衡量政府活動的效果，所指的不單純是一個政績層面的概念，還包括政府成本、政府效率、政治穩定、社會進步、發展預期的含義在內。

中國行政管理學會課題組在《政府部門績效評估研究報告》中指出，政府績效也稱為“政府生產力”、“國家生產力”、“公共組織績效”、“政府業績”等，不僅指字面解讀出來的政府的成績和效益，而且包括政府提供公共服務和進行社會管理的表現，以及政府在行使其職能過程中的表現。總之，政府績效管理是指公共部門積極履行公共責任的過程中，在講求內部管理與外部效應、數量與質量、經濟因素與倫理政治因素、剛性規范與柔性機制相統一的基礎上，獲得公共產出最大化的過程。政府績效管理又可分為多個具體分支，如目標管理績效考核、部門績效考核、機關效能監察、領導班子領導干部考核、公務員考核等等。政府績效一般可以從3個層面體現出來，宏觀層面即整個政府的績效，中觀層面即具體政府部門的績效以及微觀層面即政府工作人員尤其是領導行為體現出來的績效，前兩者基本可以統稱為政府績效，后者也就是公務員的績效，公務員的績效是政府績效的基礎，而政府績效又是公務員績效的升華和體現。

2 國內外政府績效管理情況概述

2.1 西方發達國家政府績效管理發展歷程

西方發達國家關于政府績效管理的實踐起步早，探索多，取得了豐富成果，是世界上其他國家推行政府績效管理的標桿。西方發達國家的實踐主要是英國與美國，其他國家是這兩種模式的某種延伸與模仿。

英國是績效評估改革先驅。從1979—1999年期間，英國政府對傳統公共行政體制進行了一系列以新公共管理為主題的較為徹底的改革運動，主要以縮減政府管理范圍、規模和提高政府效率為目標，并陸續出臺了雷納評審、部長管理信息系統、財政管理新方案、下一步行動、公民憲章以及競爭求質量等重大改革。盡管這些改革并沒有被冠以績效管理或績效評估的名稱，但其中內容基本都包含著績效評估的做法。1999年，布萊爾政府提交給英國議會通過的《地方政府法案》賦予中央政府確定和發布地方政府都必須達到的績效目標和標準，并通過“公共服務協議”（Public Service Agreement，簡稱PSA）的形式評估地方政府是否達到其績效目標和標準以及確定評估方式。

美國的政府績效管理發展也較為成熟。1993年，克林頓總統上任伊始，就在聯邦政府實施了戰略化的績效評估模式，成立了國家績效評審委員會，并由國會立法通過了《政府績效與結果法》（The Government Performance andResultsAct，簡 稱GPRA），從而為美國聯邦政府各部門實施政府績效管理提供了法律實施依據。2002年，小布什就任總統后，又將績效評估工具應用到聯邦政府項目管理中，引入項目等級評估工具（Program Assessing Rating Tool-PART）。奧巴馬政府上臺以后，又對原有的績效管理模式進行重新調整，提出加強政府績效管理的三項戰略，重新設置了績效管理的流程。

除英、美之外，政府績效管理在其他國家也得到了廣泛應用。比如，荷蘭新市政管理法要求對地方當局的工作績效進行評估，以提高效率和服務質量。澳大利亞的公共組織績效管理成為政府行政改革的一個重要組成部分，并且與具體的改革計劃和措施融為一體，如財務管理改進計劃、項目管理和預算改革、國有企業的民營化改革等。設立績效指標和制定績效管理方案成為每個政府機構工作計劃的一個部分，這些將正式列入各部門的年度預算文件并公開發布，績效管理的結果對各部與財政預算談判中的地位將發生重要的影響。據經濟合作與發展組織統計，公共組織績效管理在丹麥、芬蘭、挪威、新西蘭、加拿大等國家都得到廣泛應用。

2.2 我國政府績效管理的實踐探索

我國政府績效管理發端于對行政效率的關注，其產生背景首先衍生于行政效率運動。自改革開放以來，黨和國家一直非常重視政府的行政效率問題。早在1980年，鄧小平同志就在關于《黨和國家領導制度的改革》的講話中尖銳地指出了官僚主義所帶來的機構臃腫、辦事拖拉、不講效率等弊端。1988年以后的歷次政府機構改革，都把“精簡、統一、效能”確立為改革的目標之一。黨的十七大，又進一步提出我國深化行政管理體制改革的目標，就是要形成“權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力”的行政管理體制。由此可見，行政效率始終是我國政府改革中的重點和難點問題。

隨著我國經濟體制改革的不斷深入，基層政府改革的地位和作用將更加突出，人民群眾和社會組織將對政府管理能力和公共服務質量提出更高的要求，傳統的低效、粗放式的行政管理模式將受到嚴峻挑戰，建立新的以績效為導向的公共管理體系勢在必行。在宏觀背景的推動下，我國地方基層政府開始引入績效管理的探索，如煙臺市的“社會服務承諾制”，河北省委的干部實績考核制度，南京市“萬民評議政府機關”活動等。自1998年起，我國就進行了全國性的機構改革。盡管改革后機關作風建設得到了改善，機構設置相對精干，政府運作更加協調，辦事效率也有了極大提高，但從整體上看，我國還屬于“后市場經濟國家”，政府管理體制與社會主義市場經濟發展的要求還有差距，政府績效還不能令人滿意。2004年，國務院頒布的《全面推進依法行政實施綱要》指出：“要積極探索行政執法績效評價和獎懲辦法。”“績效”概念第一次出現在中央政府官方文件中，但范圍限于行政執法。國務院在《2005年工作要點》中提出“探索建立科學的政府績效評價體系和經濟社會發展綜合評價體系”，這表明績效評價開始從行政執法擴展到各級政府的全面工作。2008年3月，中國共產黨第十七屆中央委員會第二次全體會議通過的《關于深化行政管理體制改革的意見》中正式提出要“推行政府績效管理和行政問責制度。建立科學合理的政府績效評估指標體系和評估機制”，把建立科學的政府績效考核評價體系作為推進行政管理體制改革的突破口，進一步改變粗放低效的行政管理模式，形成以績效為導向、以群眾滿意為標準的管理機制。目前，國務院選擇北京市、吉林省、福建省、廣西壯族自治區、四川省、新疆維吾爾自治區、杭州市、深圳市等8個地區進行地方政府及其部門績效管理試點，國土資源部、農業部、質檢總局進行國務院機構績效管理試點，發展改革委、環境保護部進行節能減排專項工作績效管理試點，財政部進行財政預算資金績效管理試點，為全面推行政府績效管理制度探索積累經驗。

3 績效理念在氣象部門的應用

氣象部門績效理念的應用可以追溯到1985年開始實施的“三制一體”。1985年，在全面改革的形勢下，根據長春全國氣象局長會議的精神，認真抓了“三制一體”的貫徹落實，有效調動了廣大職工的積極性，使各級氣象部門的各項業務服務工作、業務現代化建設、體制改革，全方位的正常運轉，成績顯著。“三制一體”改革，帶動了各項改革工作的配套進行，對于氣象事業的發展起了積極地推動作用。

自1998年全國氣象部門開始實行目標管理以來，15 a 間氣象工作考核方式不斷創新，考核內容不斷調整，考核制度不斷完善。隨著績效理念在我國政府管理中逐步普及，氣象部門也進行了積極的探索。

3.1 氣象部門的預算績效管理

預算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，其根本目的是改進預算管理水平、優化財政資源配置，提高公共產品和服務的質量。推進財政預算績效管理，就是要改變財政資金的使用過程中存在的“重收入輕支出、重分配輕管理、重項目輕效益”等問題，在抓資金安全性、規范性的同時，關注資金使用的有效性。2005年財政部出臺了《中央部門預算支出績效考評辦法》，開始要求對部門績效進行綜合評價。中國氣象局積極參與績效預算評價試點工作，在部門預算中選取部分項目進行預算績效評價試點。2006年，在開展預算績效管理調研工作的基礎上，著手研究建立預算績效評價指標體系。2007年，進一步擴大了預算績效評價試點范圍，除將財政部確定的試點項目納入預算批復外，對所有業務、建設類項目全部實施績效管理，并將其績效目標在部門內部公開。2008年，繼續加大對預算績效評價工作的規范和實施力度。在預算批復中明確試點項目及其預算績效目標。年度結束后，根據試點項目負責單位提交的《績效報告》，組織專門的評價小組進行評價，并對氣象臺站基礎設施維修部分子項目進行了現場評價。2009年是氣象部門推進預算績效管理工作的關鍵一年。根據《財政部關于進一步推進中央部門預算項目支出績效評價試點工作的通知》精神，中國氣象局印發了《關于進一步推進氣象部門預算項目支出績效評價試點工作的通知》。結合氣象觀測站點高度分散，而業務標準相對統一的特點，建立了“由項目主管單位提交績效目標、績效報告，計劃財務部門組織實施績效評價、向財政部報送評價結果”的部門預算績效評價工作管理方式，明確了項目執行單位、業務主管部門和計劃財務主管部門的職責，構建了部門預算績效評價工作規程。

3.2 氣象部門綜合考評機制

從2009年起，在國家推行政府績效管理的背景下，氣象部門對目標管理進行改進完善，開始實施綜合考評。綜合考評突出“綜合”、力求“全面”，將目標管理與日常管理、綜合考評與督查督辦結合起來，引入政府評價和公眾評價，特別是突出對中國氣象局機關的效能考核。其主要特點是：一是指標體系較為全面綜合。對省（區、市）氣象局和直屬單位，考慮到了重點任務的考核、日常工作的考核、社會公眾的評價和地方政府的評價；對中國氣象局內設機構的考核，考慮到了重點工作完成情況、機關工作效率、機關作風建設、單位工作測評等內容的考核，考核內容較為全面綜合。二是與督查督辦相結合起來。在綜合考評中加入督查督辦，體現了綜合考評將結果管理與過程控制有機結合起來的良性循環與有機互動。將內設機構的重點工作完成情況納入日常督辦或專項督辦。對于機關效能考核，實行半年匯總通報制度。對于目標管理考核，由各內設機構隨時對目標完成情況進行考核，并對目標完成情況進行半年通報。三是建立完善綜合考評信息系統。建立了綜合考評與督查督辦相融合的信息系統，實現了網上實時填報、實時匯總、實時反饋，提高了綜合考評工作效率。四是促進了黨組決策部署的執行落實。將局長會議的工作要求轉化為綜合考評內容，量化為目標考核指標，外化為檢驗工作成效的標準。通過綜合考評的指揮棒作用，有效引領了全國氣象部門科學發展和氣象現代化建設的自覺行為，自覺把發揮本單位職能作用對接到中國氣象局黨組的決策部署上來，做到了目標同向、工作同步，形成助推氣象事業科學發展的強大合力。五是促進了氣象部門的上下聯動和整體發展。在綜合考評中，凡是由內設機構承擔的重點任務，均將有關工作內容分解細化到各省（區、市）氣象局和直屬單位承擔實施，確保重點任務整體推進、有效實施。

3.3 對績效管理工作的進一步探索

2012年以來，中國氣象局組織了到河北省氣象局和河北磁縣政府、北京市政府督查室的專題調研，對調研情況進行認真分析總結。開展了綜合考評問卷調查，召開綜合考評座談會，深入調查了解綜合考評工作中存在的問題和不足，認真聽取全國氣象部門對綜合考評工作的意見建議。參加了由復旦大學公共績效與信息化研究中心與吉林省紀委監察廳聯合主辦的“政府績效管理理論與實踐系列專題研討會（第二期）”，聽取專業研究機構的最新理論成果，學習有關地方和部門績效管理的做法經驗。開展績效管理專題研究，形成研究報告，將在今后綜合考評工作中予以應用。

通過對績效管理的深入研究，發現現行的綜合考評符合績效管理的方向和要求，可以看做是績效管理的一種模式，但仍存在一些問題。一是注重內部評價，對于公共氣象服務和氣象社會管理職責履行的“外部績效”評估不足；二是注重結果，對過程管理的績效評價不夠；三是指標的科學性和合理性有待進一步加強；四是考核結果的運用不夠充分，導向與激勵作用發揮不足；五是考評工作機制不完善，統籌協調和流程制度建設有待加強。

新形勢下進一步完善氣象部門的綜合考評，從國家的層面上，要積極爭取將氣象防災減災工作納入國家專項績效管理。關注并切實解決民生問題是政府績效管理的出發點和落腳點。面對大霧、暴雪、大風、雷電、冰雹等氣象及其衍生災害，目前搶險救災以及災后重建仍然重于災前防御，氣象災害防御組織體系亟待完善，御災管理的相對缺失在一定程度上反映出防災減災工作的“掣肘”因素。作為最重要的民生工作之一，將氣象防災減災納入政府績效管理，明確各部門責任，將御災工作做得更扎實、更積極，才能最大程度地保護百姓的生命財產安全及自身利益，滿足群眾的社會生產、生活需求。同時，要積極推動將氣象工作納入地方政府績效考核。打破氣象行政管理的傳統思維和體制障礙，強化政府主導、部門協作，有效實現氣象防災減災由部門工作到政府工作的轉變，推動了政府主導氣象防災減災工作進程。氣象防災減災績效管理有利于進一步厘清各級政府、氣象部門及相關部門職責，推動氣象災害防御管理科學化、精細化、規范化；有利于進一步改進政府日常管理，優化行政資源配置，降低行政成本，提高行政效能。通過開展群眾評議等外部評價，充分聽取人民群眾和社會各界對氣象防災減災工作意見建議，有利于引導和督促各級政府增強服務意識、提高服務能力，推動建設服務型政府、群眾滿意政府。氣象防災減災績效管理可以理解為，政府提高政績的重要組成部分。

從部門內部來說，績效管理需要進一步完善綜合考評機制，一是要抓大放小，優化指標體系；二是探索更好的政府考評、社會考評的評價方法，更加全面真實的反映氣象部門的服務質量和服務水平；三是細化量化考核辦法，建立科學的加減分機制；四是充分考慮我國東西部發展不平衡及各單位業務工作側重點不同等實際情況，實行差異化考核；五是充分發揮考評結果的導向作用，進一步激勵、調動廣大干部職工的積極性；六是加強綜合考評工作的反饋、交流和培訓。

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