均等化取向下基本公共服務的監管機制創新

曾保根

（韶關學院 政治與公共事務管理學院，廣東 韶關 512005）

均等化取向下基本公共服務的監管機制創新

曾保根

（韶關學院 政治與公共事務管理學院，廣東 韶關 512005）

自提出“基本公共服務均等化”偉大目標以來，黨和國家對這項民生工程越來越高度重視，在基本公共服務領域的資金投入也越來越多。因而，對政府部門及其服務人員的服務態度與服務水平，以及對基本公共服務專項經費持續有效地進行監管，是推進基本公共服務均等化的重要保障。在未來基本公共服務供給過程中，我國不僅應該繼續強化行政系統內部機關的監管職能，還應該夯實行政系統外部組織的監管地位，更應該發揮公民社會的監督作用，從而構建一種合理、長效、協調、科學的基本公共服務監管機制。

基本公共服務均等化；監管機制；制度創新

自黨的十六屆六中全會提出“基本公共服務均等化”偉大目標以來，黨和國家對此越來越重視，國家對基本公共服務領域的公共財政投入也越來越多。由于基本公共服務均等化是事關廣大人民群眾生存權和發展權的基礎性民生工程，對基本公共服務供給領域實施嚴格且可持續的監管就顯得勢在必行。然而，當前我國在基本公共服務供給過程中，監管主體的結構組成較為單一，監督權責劃分比較模糊，時常出現“虛監”和“漏監”現象，基本公共服務監管機制并未形成理想的監管合力。事實告誡我們，政府服務部門除了會代表公共利益，也有可能在管理過程中謀求部門利益；公共服務人員除了會扮演“行政人”角色，在服務過程中也往往可能會充當“經濟人”角色。因此，必須對政府服務部門及其服務人員進行有效的、必要的監督管理。漢密爾頓等人曾經指出：“如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使統治人，就不需要對政府有任何外來的或內在的控制了。”［1］胡錦濤總書記曾經在十七大報告中明確指出：完善權力制約和監督機制，保證人民賦予的權力始終用來為人民謀利益，確保權力正確行使，必須讓權力在陽光下運行。要堅持用制度管權、管事、管人，建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制［2］。因此，在未來基本公共服務供給過程中，我國應該提升行政系統內部機關的監管功能，強化行政系統外部組織的監督地位，發揮公民和社會輿論的監督作用，從而構建一種多主體、多層次的監管主體體系，在此基礎之上，逐步拓展多渠道的監督平臺，進而形成一種合理、長效、協調、科學的基本公共服務監管機制。

一、提升行政系統內部機關的監管功能

從現有行政機關內部監管機構來看，我國從中央人民政府到地方各級政府業已形成了一套相對獨立的行政內部監管體系。這種監管體系主要包括一般監督、業務監督和專門監督等三種監督方式，它是行政系統內部進行的自我監督，監督范圍相當廣泛，監督途徑比較多樣，是我國基本公共服務供給過程中最重要的監督主體。因此，一如既往地提升行政機關內部監管主體在基本公共服務領域的監管職能，意義重大。

（一）提升中央和省級政府的監管功能

從世界成功經驗來看，英國設立的一系列公共服務監管機構，對我國監管基本公共服務均等化工程具有十分重要的意義。英國為了推行“最佳價值模式”的公共服務改革，專門在中央政府的內閣辦公室設置了“首相遞送小組、公共服務改革辦公室、績效與創新小組、管理與政策研究中心以及公共部門標桿項目”等五個監管機構，這些機構旨在監管和提升公共服務的供給質量和供給效率。雖然我國在行政系統內部并沒有設置專門監管基本公共服務均等化的行政機構，但由于推行基本公共服務均等化這一底線職責都是由中央政府或各地省級政府單獨或共同承擔的，中央和省級政府是落實基本公共服務均等化的直接承擔者，而市、縣、鄉等政府機關是基本公共服務的直接生產者或直接提供者。從這個層面來講，中央和省級政府與市、縣、鄉等下級政府之間屬于一種委托代理關系，中央和省級政府對下級地方政府負有直接的監管責任。最好的辦法就是借鑒英國公共服務改革的有益經驗和成功模式，在中央和省級政府內部設立專司“基本公共服務均等化”職能的監管機構，專門對基本公共服務均等化工程進行預測和戰略部署，對基本公共服務的相關政策進行研究，并對各級地方政府推進基本公共服務均等化的進度、成效、政策等進行綜合評估，以提升各級地方政府實現基本公共服務均等化的能力。

（二）加強行政系統職能部門的監管功能

我國行政系統職能部門一般通過兩種途徑實施業務監管：一是基于上級行政主管部門對下級行政職能部門的業務監管；二是同級政府職能部門之間開展的業務監督，也稱作職能監管。就當前我國職能部門的監管功能而言，更多地屬于形式上的例行監管，主要通過年度檢查、年度考核以及年度審計等方式進行監管。實際上并未起到多大監管功效。其監督結果往往都呈現“普遍叫好”、“皆大歡喜”的巢臼。然而，與我國職能監管機構設置不同，英國在財政部（Treasury）專門設置了“支出審查、公共服務協議、服務遞送協議、公共服務生產力小組”等內部機構，用于對公共服務財政支出情況進行審查，對公共服務產出與服務目標是否達成一致進行鑒定，對公共服務政策目標的績效指標進行解釋，對公共服務的政策制定過程進行監管。除此之外，英國還在國家層面設置了審計辦公室（Audit Office），專司“財務評估和總結經驗教訓”職能。緣于英國公共服務職能監管機構的啟示，我國也應該從以下兩個層面加強行政系統職能部門的監管功能：第一，根據中央和省級政府制定的基本公共服務政策目標和績效指標，上級行政主管部門應該對下級公共服務職能部門提供的基本公共服務進行常規性的監管，以考核其是否完成中央和省級政府的各項指標要求。第二，財政和審計等職能部門應該對本級公共服務職能部門的基本公共服務資金收支進行嚴格的監管，有效防止地方政府將公共財政經費過多投入到經濟建設的慣性傾向。

二、強化行政系統外部組織的監督地位

僅有行政系統內部的監管主體顯然是不夠的，行政系統內部監督主體在監管過程中往往夾雜一定的“惰性”而懶于監管或放松監管。因此，應該強化權力機關、政黨組織以及司法機關等行政系統外部組織的監督地位，促使這些外部監督主體能夠實實在在地行使其合法的監督職權，從而有利地推動基本公共服務均等化進程。

（一）強化權力機關的監督地位

強化權力機關的監督地位是指切實強化各級人民代表大會及其常委會對政府服務部門或者服務人員的監督地位。我國憲法第二條明確規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會?！睉椃ǖ谌龡l還規定：“中華人民共和國的國家機構實行民主集中制的原則。全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生，對人民負責，受人民監督。國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。”這說明權力機關的監督權不僅是我國憲法賦予各級權力機關的合法權益，同時也是各級權力機關必須履行監督職責的義務。既然權力機關是代表人民意志和國家意志的機關，那么各級權力機關及其人大代表就有責任和義務表達公眾的基本公共服務需求意愿，有責任傳達民眾的心聲。況且，權力機關監督還具有“監督層次最高、監督權威最大、監督范圍最廣、最具法律效力”［3］等特點。所以，各級權力機關應該責無旁貸地成為政府服務部門及其服務人員推進基本公共服務均等化最重要、最直接的監督機關；各級權力機關應該著重在財政預決算環節審查公共財政制度是否傾斜于基本公共服務領域；各級人大代表應該盡力履行好民眾代表的職責，盡量幫底層民眾說話，幫他們表達疾苦。

（二）強化政黨和政協的監督地位

首先，應該強化執政黨對政府服務部門及其服務人員的監督地位。中國共產黨章程在“總綱”里明確規定：代表中國最廣大人民的根本利益。自十六大以來，中國共產黨在領導全國人民進行社會主義市場經濟建設過程中，明智地認識到“效率優先”經濟發展模式所帶來巨大貧富分化的嚴重后果，在發展經濟的同時逐步將民生問題提升到一個新的高度，也陸續制定和出臺了很多惠及農村人口以及城市貧困人口的方針政策。這些重要舉措在很大程度上緩解了貧富差距的加劇。但是我們也可以清楚地看到，基本公共服務均等化作為一項民生性政策工程，各級地方政府在推進過程中卻阻力重重，甚至“短斤缺兩”。在這種現實情況下，共產黨應該強化自身的監督地位，通過政治領導、組織領導以及思想領導等三重途徑，對政府公共服務部門進行監督，促使它們堅定不移地貫徹落實黨和國家制定的有關基本公共服務均等化的各項政策、路線和方針，促使它們依法行政、切實維護人民群眾的根本利益。當然，筆者在此強調要強化執政黨的監督地位并不是提倡或鼓勵執政黨以黨代政、黨政不分，黨政職權職責適度分離始終是黨和政府恪守的權力改革原則。

其次，應該強化民主黨派和人民政協的監督地位。“長期共存、互相監督、肝膽相照、榮辱與共”一直是我黨與八個民主黨派進行親密合作的基本方針?！懊裰鞅O督、政治協商、參政議政”是人民政協的三大主要職能。各民主黨派和人民政協的民主監督不同于權力機關與執政黨對政府服務部門的監督，它們更多地通過批評和提建議的方式進行監督，雖然這種監督方式不具備法律效力，但是往往各民主黨派和人民政協所提出的建議以及所開展的批評客觀公正、直擊社會現實，具有較強的客觀性、廣泛性、公正性和科學性等特點，成為黨和國家收集民情、體察民生的一面明鏡。因此，理應強化各民主黨派和人民政協的監督地位。

（三）強化司法機關的監督地位

從法理上來講，司法機關可以根據法定職權和合法程序對政府服務部門及其服務人員實施必要的監督。它可以對政府服務部門或服務人員在基本公共服務供給過程中是否存在違法行為進行監督。由于當前我國并沒有在推進基本公共服務均等化過程中啟動問責機制，所以，在基本公共服務領域強化司法機關的監督地位顯得有點“紙上談兵”。但是，隨著基本公共服務均等化工程的逐漸推進，黨和國家必定會逐步制定和出臺全國性的基本公共服務均等化最低標準以及一系列用于考核評估基本公共服務均等化的指標體系。這些剛性標準和操作指標將成為保障民眾享有基本公共服務均等化的法律后盾，一旦政府服務部門或者某些領導一意孤行，拒絕執行這些剛性標準和指標的話，那它們或他們就應該被追究行政責任、甚至是刑事責任。可以肯定地說，司法機關介入基本公共服務均等化供給領域是未來我國公共服務改革的發展趨勢，這只是一個時間問題。

三、發揮公民和社會輿論的監督作用

公民有事情喜歡找政府部門或工作人員來解決，對政府部門的依賴性和信任度較高，這是我國廣大民眾與政府部門之間存在的一個普遍現象。對基本公共服務均等化工程的監管亦是如此，民眾更加信賴相關政府部門對服務供給部門及其服務人員進行監管。而民眾如同坐在觀眾席上觀看比賽的看客。正如澳大利亞學者凱思·麥基（Keith Mackay）所言：“在創立政府績效的監控與評估系統時，人們可能會喜歡只是集中關注于政府的角色扮演者——例如中央政府的部位、部門和機構以及地方各級政府——以及國會或議會?！保?］毫無疑問，這種監管模式忽視了公民社會在政府績效監控中所能夠起到的重要作用。事實上，基本公共服務均等化是與平民百姓息息相關的民生底線工程，公民是基本公共服務均等化的受益對象，是基本公共服務改革的原動力，同時也是主角?！肮裆鐣诒O控和評估中都能夠以種種方式發揮作用，其中包括它們既是監控與評估信息的使用者，也是監控與評估信息的生產者。”［5］因此，民眾和社會輿論應該合法、主動地加入到監督基本公共服務均等化的供給過程中來。

（一）充分發揮公民的監督作用

胡錦濤總書記在黨的十七大報告中明確指出：“堅持國家一切權力屬于人民，從各個層次、各個領域擴大公民有序政治參與，最廣泛地動員和組織人民依法管理國家事務和社會事務、管理經濟和文化事業?！保?］可見，今后公民可以有理、有據、有序地參與到基本公共服務均等化供給過程中來。公民可以通過聽證會等途徑監督和影響政府部門制定有關基本公共服務均等化的政策、規章；公民還可以通過檢舉、舉報甚至控告政府服務部門及其服務人員在基本公共服務均等化過程中存在的瀆職、侵權以及違法的行政行為；公民還可以通過信訪等渠道表達均等化過程中存在的形形色色的問題。英美等發達國家就相當注重發揮公民監督政府公共服務改革，如英國政府部門專門成立了“公民評論小組”(people’s panel)，并采取隨機抽樣方式選出5000名公民代表，對他們政府在公共生活領域提供的各種服務結果進行民意調查，旨在對政府公共服務的回應度進行檢驗，并在收集相關服務信息的基礎上，促進政府部門之間合作，推出整合服務，改變過去因部門分立而造成的服務出混亂局面［6］。實踐告訴我們，平民百姓是最直接、最廣泛、最密切、最具發言權的基本公共服務均等化的監督者。

（二）充分發揮社會輿論的監督作用

由于社會輿論在信息傳輸上具有廣泛、公開、快速等自身特點，使它成為一種非常重要的監督渠道。馬克思曾經將新聞輿論監督稱為“第三種權力”，新聞媒體在美國已經成為僅次于立法、行政、司法三權之后的“第四種權力”。這足以說明社會輿論監督的重要作用。美國著名社會學家E.A.羅斯（Ross）將輿論監督置于社會控制手段之首，他認為：“在大多數情況下，法律必須等待‘明顯行為’才能予以制裁，相反，輿論卻能運用逐漸增加的壓力制裁預期中的越軌行為，它能在任何時刻干預人們的行動。輿論預先警告的咆哮比法律靜悄悄的恐嚇更能阻止罪過的發生?！保?］事實告訴我們，不管是食品安全領域震驚全國的“三鹿毒奶粉”事件、“紅心蛋”事件、“染色饅頭”事件，還是基本養老保險領域“北京昌平財政局會計挪用農村養老金還巨額賭債”事件以及“云南紅河女處長貪污挪用養老基金”事件，都是因為社會輿論高度且持續地跟蹤報道，并且引發廣大人民群眾以及相關黨政部門的高度關注和重視，從而促使有關政府部門監管和查處此類事件。未來我國基本公共服務領域也應該充分發揮社會輿論的監督作用。

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［1］亞歷山大·漢密爾頓,約翰·杰伊,詹姆斯·麥迪遜.聯邦黨人文集［M］.程逢如,在漢,舒遜,譯.北京:商務印書館,1980:247.

［2］胡錦濤.在中國共產黨第十七次全國代表大會上的報告［M］.北京:人民出版社,2007:33.

［3］夏書章.行政管理學［M］.北京:高等教育出版社,2006:304.

［4］凱思·麥基.建設更好的政府:建立監控與評估系統［M］.丁煌,譯.北京:中國人民大學出版社,2009:20.

［5］胡錦濤.在中國共產黨第十七次全國代表大會上的報告［EB/OL］.［2012-10-24］.http://www.xihuanet.com/.

［6］曾保根.評“后新公共管理”運動的改革取向［J］.國家行政學院學報,2010(3):47-51.

［7］羅斯 E A.社會控制［M］.秦志勇,毛永政,譯.北京:華夏出版社,1989:72.

On Supervision Mechanism Innovation of Basic public Service Orientation under the Principle of Equalization

ZENG Bao-Gen
(Department of Politics and Public Management,Shaoguan University,Shaogguan 512005,Guangdong,China)

Since the great goal of basic public services equalization was come up,Chinese government investment more and more money in basic public services.We should carry throughContinuous effectively supervision for Government departments and service personnel’s Service attitude and service level,it is to advance the equal access to basic public service important guarantee for continuous effectively supervision.During the future process of basic public service provision,we should not only continue to strengthen the administrative system of the internal organs regulatory functions,should also be compacted administrative system external organization supervision status,should play to the supervision of the civil society effect.

basic public services equalization;supervision mechanism;institutional innovation

D693.6

1007-5348（2013）01-0022-04

2012-09-17

廣東省哲學社會科學規劃項目“欠發達地區實現基本公共服務均等化的制度創新研究”(GD10YGL04)；廣東省韶關市社科規劃項目“韶關各縣市推進基本公共服務均等化研究”(SGSK2010-10)階段性研究成果

曾保根(1974-),男,江西吉安人,韶關學院政治與公共事務管理學院副教授，博士,主要從事基本公共服務改革研究。

（責任編輯：彭 原）