信訪終結(jié)制度的訴訟化價值與完善方向

樊華中

(上海市奉賢區(qū)人民檢察院，上海201400)

信訪與信訪制度是中國民主政治發(fā)展過程中形成的具有我國特色的政治制度。目前，信訪已經(jīng)成為我國社會矛盾化解、權(quán)利救濟的一條不可忽視的渠道。近年來，信訪人數(shù)、件數(shù)量居高不下，以致于大量的非正常上訪占據(jù)了信訪資源，嚴重影響了信訪秩序與社會穩(wěn)定。為了解決信訪所面臨的種種難題，全國各地開展了各種富有成效的探索。如一站式接訪、領(lǐng)導(dǎo)親自接訪、構(gòu)建大信訪格局、聯(lián)席會議制度、信訪聽證制度、陽光信訪、信訪專門聯(lián)絡(luò)員制度等，這些制度或工作機制的出臺在一定程度上緩解了信訪所面臨的復(fù)雜問題，但并未能有效的減少信訪數(shù)量。今年，上海市率先探索了“信訪核查終結(jié)”(以下簡稱信訪終結(jié))程序，嘗試破解“案結(jié)事不了”及“案結(jié)不了事完不了”的問題。

一、信訪終結(jié)工作模式及其出臺的背景

所謂信訪終結(jié)，是指在部分信訪人未在法定期限內(nèi)主動申請信訪復(fù)查復(fù)核，或在復(fù)查復(fù)核完畢后無視其效力，并持續(xù)到各級國家機關(guān)纏訪鬧訪的情況下，由市政府各部門、各區(qū)縣政府根據(jù)信訪事項辦理單位的申請，對信訪人所涉事項主動實施核查，以對信訪事項提出終局性處理結(jié)論。［1］信訪終結(jié)制度不同于以往信訪工作機制的顯著特點在于:由市級或區(qū)縣政府在特定條件下主動啟動終結(jié)程序，來終結(jié)信訪人的信訪請求事項。信訪終結(jié)出臺的背景在于很多時候，一些信訪人所反映的信訪問題已經(jīng)被主管機關(guān)業(yè)已處理信訪人仍然繼續(xù)上訪要求解決問題，或信訪人以同一事實或理由分別向不同層級的信訪機構(gòu)信訪，造成國家信訪資源浪費、國家機關(guān)正常工作秩序被打亂，影響了黨政機關(guān)的形象。而出臺信訪終結(jié)工作機制的目的就在于由政府部門對已經(jīng)辦理的信訪事項通過正當(dāng)程序向外界公示信訪事項已經(jīng)終結(jié)。在性質(zhì)上，屬于政府部門化被動為主動積極回應(yīng)民眾對政府反映的問題，也向外界公示權(quán)利有邊界、信訪有終結(jié)的工作變革。

二、信訪終結(jié)制度的訴訟化價值

信訪終結(jié)的亮點在于引進了類似于訴訟化的制度，如第三方參與判定、程序意識與證據(jù)意識。在整個信訪終結(jié)工作框架中，貫穿了解決問題幾個關(guān)鍵程序，即聽取訴求、調(diào)查核實、法律幫助、聽證評議四個方面，尤其是法律幫助與聽證評議成為信訪終結(jié)的最值得關(guān)注的程序價值。

1.第三方參與監(jiān)督。從目前上海實施信訪終結(jié)制度的實際情況來看，第三方參與監(jiān)督、程序意識與證據(jù)意識的引入，使以往難以解決的問題得到了有效解決。以前，信訪問題的處理往往是由主管機關(guān)自行負責(zé)，自行處理。而這種工作模式的弊端是顯而易見的。因為很多時候，信訪人信訪的主要癥結(jié)就在于信訪人對信訪事項所涉主管部門的不信任，在這種思維定勢下，主管機關(guān)做出的任何決定甚至客觀公允的決定都可能被視為不公正的。因此，信訪終結(jié)引入了“第三方”參與信訪監(jiān)督。參與的第三方，一般均是具有較高的社會聲譽和職業(yè)身份的人大代表、政協(xié)委員、退休法官、檢察官、律師等法律工作者，或者是某一行業(yè)知名度較高的居民代表。而這些人因無直接利益關(guān)涉，一般都以客觀公允的立場對信訪人所提出的問題、主管部門提出的化解方案進行評價。從信訪終結(jié)程序中的具體操作來看，參與監(jiān)督的“第三方”一般均會判明信訪事項在前階段的處理過程中是否存在程序、實體兩方面的差錯或瑕疵，并結(jié)合聽證調(diào)查中確定信訪人實體權(quán)益是否受到切實損害。因此不但能解決雙方之間的理解障礙，而且會對工作中發(fā)現(xiàn)的問題要求主管機關(guān)依法按政策辦事。

2.程序意識與證據(jù)意識。以往在信訪中，不需要提供詳細的證據(jù)、不需要承擔(dān)舉證責(zé)任、不需要遵守嚴格的級別管轄規(guī)定。信訪終結(jié)“不是為終結(jié)而終結(jié)，根本目的是在其嚴格的工作程序規(guī)范下，以詳盡的調(diào)查核實、廣泛的公眾參與、細致的評議審查，對信訪事項做出終局性處理結(jié)論。”［2］由于程序意識與證據(jù)意識的引入，一些地方的信訪部門及信訪事項的所涉單位，也逐漸改變了以工作報告為主的方式，邁向了工作報告、及時記錄、證據(jù)固定等多種工作方式，為工作報告提供了極強的基礎(chǔ)性工作，使得信訪資源的配置更趨合理。信訪人不可能以往一樣，憑借對信訪事實的苦情宣泄、媒體報道、輿論壓力來改變自己的命運。信訪事項的解決程序走向程序化致使信訪與訴訟在程序上趨于同構(gòu)性，信訪人也會知難而退選擇訴訟而不是信訪。如此一來，為信訪今后的改革打下了基礎(chǔ)。從目前信訪終結(jié)實施的效果來看，由于第三方力量的介入，使得信訪事項的主管機關(guān)更加規(guī)范執(zhí)法;由于程序意識和證據(jù)意識到的引入，信訪人與主管機關(guān)在事項的處理上也更趨于理性、規(guī)范。

三、信訪終結(jié)制度的完善方向

信訪終結(jié)并不是信訪的終極目標(biāo)，只是信訪制度改革過程的一個步驟與手段。通過信訪終結(jié)，降低公眾對信訪制度的依賴，讓解決問題的手段回歸訴訟，才是信訪的終極目標(biāo)。信訪終結(jié)制度要發(fā)揮作用，必須有其他工作機制的配合。要完善信訪終結(jié)制度，發(fā)揮信訪終結(jié)解決問題的能力，可以從以下幾方面著手:

1.做好銜接配套措施，使程序價值真正落到實處。當(dāng)前信訪終結(jié)顯著的亮點是引入了第三方參與監(jiān)督機制，正是由于無利益關(guān)涉的第三方介入，加強了信訪事項處理的公正性，也增強了終結(jié)決定的認知效力，具有較強的社會效應(yīng)。對于進行信訪終結(jié)的案件，依據(jù)《上海市信訪事項核查終結(jié)暫行辦法》第八條，核查單位于調(diào)查核實后必須召開聽證會。這樣的硬性規(guī)定，使得信訪終結(jié)程序有了更加公正的過程。第三方參與監(jiān)督的初衷雖好，但在實行中卻容易走入了另外一個怪圈:受機關(guān)利益牽扯的其他機關(guān)人員無法做出客觀公正的評判。也正是因為相互之間均是體制內(nèi)的人，對待前期出現(xiàn)的錯誤不能夠客觀公正的評價，而時常會通過一些折衷的辦法“擺平”信訪所反映的問題。致使，信訪終結(jié)的價值又打了一個折扣。所以，為了提高信訪終結(jié)的客觀公信，使其程序價值定位能真正達到，必須一個能保證參與人立場公正的銜接機制。從而保障第三方能客觀的真實行使身份所賦予的使命。

2.整合信訪規(guī)則，完善信訪程序，將信訪終結(jié)作為信訪制度的必要組成部分。雖然從解決問題的程序、解決問題的性質(zhì)、解決問題的部門上講，信訪與訴訟具有明顯的異質(zhì)性，但從目前的程序構(gòu)造上走向來看，信訪制度卻在慢慢地向訴訟制度模仿與靠攏。早前，人民法院面對著一些涉法涉訴信訪反復(fù)申訴、沒完沒了的問題，中共中央政法委在前期調(diào)研的基礎(chǔ)上于2009年制發(fā)了《中央政法委員會關(guān)于進一步加強和改進涉法涉訴信訪工作的意見》，首次提出了建立涉法涉訴信訪終結(jié)制度，自此，針對法院部門的申訴、信訪等問題，經(jīng)公開聽證、公開質(zhì)證、公開答復(fù)，對于“合理訴求確實解決到位、實際困難確已妥善解決的問題，由省級以上政法機關(guān)審核后，按有關(guān)規(guī)定作出終結(jié)決定，各級政法機關(guān)不再受理、交辦、通報，維護了司法裁判的權(quán)威性和終局性。”［3］但通觀目前信訪制度，規(guī)則分散、交叉、歧義的現(xiàn)象俯拾即是，甚至連信訪工作部門的老同志也太清楚各個規(guī)則之間的聯(lián)系與區(qū)別。比如省級、市級政府制定信訪規(guī)章后，區(qū)縣級再制定一次實施細則、工作規(guī)則或工作辦法;再比如省級、市級制定辦事機構(gòu)后，區(qū)縣級又會通過紅頭文件或臨時發(fā)文宣布成立一個辦事機構(gòu)，凡此種種表明了一個問題:信訪程序紛繁復(fù)雜、無統(tǒng)一規(guī)范。信訪機構(gòu)辦事人員沿且不熟悉業(yè)務(wù)規(guī)范，更不用說信訪人如何知道信訪機構(gòu)內(nèi)部的操作規(guī)范。信訪人更為巧妙的做法是，不知甚至也不屑于知悉信訪規(guī)范的內(nèi)容，直接找到地方政府的領(lǐng)導(dǎo)，由領(lǐng)導(dǎo)批文交下級辦理，然后下級辦事機構(gòu)在政治壓力下，立即予以辦理，這些做法致使規(guī)范信訪工作的操作流程形同虛設(shè)。

3.完善信訪制度，將信訪終結(jié)納入法治框架。信訪雖然在目前難以從體制上根本變革，退而求其次的做法便是要通過程序規(guī)范，體現(xiàn)程序正義理念。目前的《信訪條例》未對信訪終結(jié)概念、信訪終結(jié)程序進行明文規(guī)定，致使信訪仍然顯得無序與雜亂。而且通觀《信訪條例》條文體例，基本上已經(jīng)落后于現(xiàn)行的信訪工作。比如《信訪條例》中僅規(guī)定了辦理與督辦。但現(xiàn)實中的各種辦理方式早已突破了《信訪條例》這一上位立法，如復(fù)查復(fù)核、核查終結(jié)這些均是《信訪條例》中所沒有的。這種上位缺法、下位補法并不利于信訪工作的順利開展。因此，可以考慮大幅修改《信訪條例》，將現(xiàn)行一些地方已經(jīng)實施、經(jīng)驗成熟的辦法上升到法律層面，使信訪工作的開展做到“名正言順”。比如，在《信訪條例》第五章“信訪事項的辦理和督辦”后增加一章“信訪事項的終結(jié)”。將現(xiàn)行的信訪終結(jié)中的程序規(guī)范全文納入，并規(guī)定終結(jié)的結(jié)論具有不可訴性與不可復(fù)議性，保障信訪解決問題的決斷力。當(dāng)然，這些程序要能保證信訪當(dāng)事人的正當(dāng)權(quán)利盡可能地不受侵害和影響。

4.賦予信訪機構(gòu)行政管理權(quán)限，提高信訪機構(gòu)解決問題的能力。無論是在信訪終結(jié)制度產(chǎn)生前的還是信訪終結(jié)制度產(chǎn)生后的信訪工作，人們對都信訪有一種復(fù)雜的情緒:人們相信信訪，而信訪又屢屢讓人失望。究其原因，在于我國的信訪發(fā)揮不了解決民困的直接作用，僅能起到傳達民意的作用。而其更深的原因在于信訪機構(gòu)權(quán)力具有附屬性，附屬于地方政府領(lǐng)導(dǎo)個人的政治壓力。信訪部門并不具有相應(yīng)的行政職能和權(quán)力，也不是單獨序列的國家機構(gòu)，其處理信訪事項的權(quán)能有限。“所以，盡管我國的信訪機構(gòu)眾多，幾乎每個政府公職部門都設(shè)有信訪機構(gòu)，但能夠解決問題的也只有千分之二。”［4］信訪部門所發(fā)揮的實際功能也僅僅是聯(lián)系與督促有關(guān)部門盡快化解信訪問題，解決問題方式也多是召開聯(lián)系會、協(xié)調(diào)會、推進會等，而這些無耐的舉動也均指向一個問題:即信訪機構(gòu)無具體的行政管理職能。因此，要通過信訪終結(jié)來實質(zhì)的解決問題，必須賦予信訪機構(gòu)一定的行政管理權(quán)限。這些權(quán)限能夠足以支撐信訪部門要求其他行政機關(guān)實質(zhì)解決問題，勇于自掘錯誤。比如可以行使將監(jiān)察機關(guān)的部門責(zé)令權(quán)、扣留權(quán);更積極的做法是以啟動檢察機關(guān)的瀆職犯罪偵查權(quán)為后盾，如此一來，信訪終結(jié)工作會有很大的改觀。當(dāng)然，在現(xiàn)實國情下，此種破格越權(quán)的行為可能會招致其他機關(guān)的一些指責(zé)，理想的做法是退而求其次，由行政監(jiān)察機關(guān)、檢察機關(guān)、信訪工作人員組成專門的辦案組，以權(quán)力結(jié)合的形式解決“不能為、不敢為”的現(xiàn)實問題。

綜上所訴，當(dāng)前解決信訪的關(guān)鍵點不在于信訪制度完善與否，而在于信訪之外的社會制度是否完善。若要客觀公允的評價信訪終結(jié)制度，只能說信訪終結(jié)僅僅是信訪制度改革過程中的一個無奈但卻有效的舉措。信訪終結(jié)的制度價值不在于能否解決問題，而在于能否樹立一種從信訪之外解決問題的理念，程序意識、規(guī)則意識與第三方解決問題的公正意識，這才是信訪終結(jié)乃至信訪制度破解的命脈。

［1］［2］黃海華.上海率先探索“信訪核查終結(jié)”［EB/OL］.http://news.sina.com.cn/o/2011 － 08 － 17/070523003315.shtml，2011－10－02.

［3］吳 歆.中國首次提出建立涉法涉訴信訪終結(jié)制度［EB/OL］.http://www.chinanews.com/gn/news/2009/08－18/1823916.shtml，2011－10－02.

［4］許志永，姚 遙，李英強.如何從根源上解決上訪問題［EB/OL］.http://blog.sina.com.cn/s/blog _6a0145760100m3rw.html，2011－10－02.