檢察干部異地掛職制度探究

肖曉峰，于清濤

(1．天津市人民檢察院，天津300073;2．天津市東麗區(qū)人民檢察院，天津300300)

一、干部掛職制度概述

掛職鍛煉是我國(guó)一項(xiàng)重要的公務(wù)員交流制度，是機(jī)關(guān)單位對(duì)所屬公務(wù)員實(shí)行的一種有計(jì)劃的管理活動(dòng)。掛職，是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)有計(jì)劃的選派在職國(guó)家公務(wù)員，在不改變與原機(jī)關(guān)的人事行政關(guān)系前提下，一定時(shí)間內(nèi)到下級(jí)機(jī)關(guān)或者上級(jí)機(jī)關(guān)、其他地區(qū)機(jī)關(guān)以及國(guó)有企業(yè)事業(yè)單位擔(dān)任一定職務(wù)，培養(yǎng)鍛煉一段時(shí)間的臨時(shí)性任職。目前我國(guó)的干部掛職鍛煉工作主要有四種形式:一是到下級(jí)機(jī)關(guān)掛職，即“下掛”，最典型就是下基層鍛煉;二是到上級(jí)機(jī)關(guān)乃至中央國(guó)家機(jī)關(guān)掛職，即“上掛”;三是到其他地區(qū)的機(jī)關(guān)掛職，也就是異地掛職;四是到國(guó)有企事業(yè)單位掛職。在現(xiàn)實(shí)政治生活中，還有到民營(yíng)企業(yè)掛職，到村委會(huì)(居委會(huì))掛職，近幾年在有些地區(qū)還出現(xiàn)到國(guó)外掛職的現(xiàn)象。本文要討論的是第三種形式，即干部異地掛職。并以天津市檢察機(jī)關(guān)選派干部到黑龍江省基層檢察院掛職副檢察長(zhǎng)為例，探討干部異地掛職制度。

二、檢察干部異地掛職的意義及實(shí)踐中存在的問(wèn)題

作為我國(guó)重要的人事制度內(nèi)容，干部異地掛職具有積極的現(xiàn)實(shí)意義。一是培養(yǎng)鍛煉后備干部，縮短干部的成才期。通過(guò)掛職鍛煉，使干部進(jìn)一步開(kāi)闊視野，解放思想，磨煉意志，轉(zhuǎn)變作風(fēng)，積累經(jīng)驗(yàn)，增長(zhǎng)才干，提高在建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制條件下的組織領(lǐng)導(dǎo)能力，以適應(yīng)改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展的需要。二是促進(jìn)接收單位工作業(yè)務(wù)發(fā)展。掛職干部為接收單位帶來(lái)先進(jìn)的思路和經(jīng)驗(yàn)，為接收單位提供智力支持，增強(qiáng)接收單位的工作活力，提高接收單位的專業(yè)化水平，促進(jìn)接收單位隊(duì)伍建設(shè)和管理工作。三是促進(jìn)人員交流，交換思想理念。通過(guò)派出掛職干部，掛職人員作為橋梁和紐帶，能為派出單位和接收單位建立友好關(guān)系穿針引線，搭建派出單位和接收單位交流的平臺(tái)，促進(jìn)兩單位互相學(xué)習(xí)共同提高。

2005年至今，天津市檢察機(jī)關(guān)共選派了30名年輕干部到黑龍江省基層檢察院掛職任副檢察長(zhǎng)，這是津黑兩地檢察機(jī)關(guān)深化檢察隊(duì)伍建設(shè)特別是加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)、加快年輕干部培養(yǎng)的一項(xiàng)基礎(chǔ)工程，現(xiàn)已取得了良好的效果。一是掛職干部為黑龍省基層檢察院領(lǐng)導(dǎo)班子帶來(lái)了活力和新氣象，把天津的一些新理論、新思維，新思路、新方法帶到黑龍江省基層檢察院，便于促進(jìn)接收單位樹(shù)立創(chuàng)新意識(shí)，開(kāi)拓工作思路。二是掛職干部本人通過(guò)參與接收單位的人事、行政、隊(duì)伍、業(yè)務(wù)等各方面全方位的管理工作，深入了解基層檢察院建設(shè)的全貌，增強(qiáng)了基層工作的感性認(rèn)識(shí)，培養(yǎng)了對(duì)人民群眾的深厚感情。三是通過(guò)掛職鍛煉，促進(jìn)了天津掛職干部及所在檢察院與黑龍江省檢察機(jī)關(guān)基層院的交流和聯(lián)系。

異地掛職工作涉及到兩個(gè)主管部門(mén)、派出單位、接收單位和掛職干部等諸多行為主體。通過(guò)對(duì)津黑兩地檢察機(jī)關(guān)干部掛職工作的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，各個(gè)行為主體均不同程度地存在一些問(wèn)題，主要表現(xiàn)在:

1．掛職干部的問(wèn)題。首先，有些掛職干部短期內(nèi)對(duì)工作、生活環(huán)境不適應(yīng)、難適應(yīng)。由于異地掛職，遠(yuǎn)離家人在異地獨(dú)立生活和工作，外部環(huán)境發(fā)生變化，吃、住、行不方便，語(yǔ)言、飲食不習(xí)慣，導(dǎo)致有些掛職干部短時(shí)間內(nèi)對(duì)周?chē)h(huán)境不適應(yīng)，并因此影響到正常的掛職工作;二是主觀上認(rèn)識(shí)偏差。個(gè)別掛職人員把掛職鍛煉看成一個(gè)過(guò)場(chǎng)，不同程度地存在“做客”、“散心”、“鍍金”等錯(cuò)誤思想，認(rèn)為掛職期間只要簡(jiǎn)單應(yīng)付一下就可以，缺乏工作責(zé)任感，沒(méi)有想過(guò)要扎下根來(lái)服務(wù)基層，有的地區(qū)的掛職干部甚至長(zhǎng)期賦閑在家;三是工作怕吃苦。掛職人員大多來(lái)自工作、生活條件比較優(yōu)越的大城市，大部分是從家門(mén)到校門(mén)再到院門(mén)的“三門(mén)”干部，雖然有年齡和學(xué)歷上的優(yōu)勢(shì)，但吃苦精神相對(duì)較差，面對(duì)比較艱苦的工作環(huán)境，往往存在畏難情緒。

2．接收單位的問(wèn)題。對(duì)于上級(jí)主管部門(mén)安排下來(lái)的掛職人員，接受單位不同程度地存在抵觸情緒。主要體現(xiàn)在:一是主觀上認(rèn)識(shí)不到位。有些接收單位認(rèn)為掛職時(shí)間短，掛職人員根本干不了什么工作，只不過(guò)是走走過(guò)場(chǎng)而已，并不會(huì)對(duì)本單位產(chǎn)生什么樣的積極影響，因此對(duì)掛職人員抱著“相安無(wú)事”的消極態(tài)度;二是在工作安排上不重視、不壓擔(dān)子。大部分接收單位一般不愿安排掛職人員主管或分管某方面工作，而只是安排一些輔助性的工作。致使有些掛職干部的宏觀思維和管理能力很難以得到實(shí)際性的鍛煉，有違掛職鍛煉的初衷;三是客觀條件上的限制。有些接收單位地處經(jīng)濟(jì)條件不太好的地區(qū)，辦公用房、用車(chē)、經(jīng)費(fèi)等本身就比較緊張，對(duì)掛職人員的工作和生活條件安排上往往處于兩難。

3．派出單位和主管部門(mén)的問(wèn)題。一是派出單位有顧慮。參加掛職鍛煉的人員，一般是年輕的、有培養(yǎng)前途的干部，將他們派出去掛職，對(duì)于派出單位來(lái)說(shuō)，在短期內(nèi)無(wú)疑是一種損失。有些單位，特別是人員少、工作量的部門(mén)，往往從本單位業(yè)務(wù)工作的角度來(lái)考慮，要求掛職人員仍兼顧原單位的工作，而不是按規(guī)定徹底與之脫鉤，導(dǎo)致出現(xiàn)掛職干部?jī)深^“跑”的現(xiàn)象;二是派出單位無(wú)考核權(quán)。一般來(lái)說(shuō)是由主管機(jī)關(guān)對(duì)掛職人員進(jìn)行考核，而作為人事行政管理機(jī)關(guān)的派出單位不對(duì)掛職人員進(jìn)行考核，不利于派出單位掌握掛職人員的工作表現(xiàn)，考核權(quán)與人事管理權(quán)相分離，這與現(xiàn)代干部人事制度不相符合;三是主管單位對(duì)掛職人員的考核制度有待完善。目前主管部門(mén)對(duì)掛職人員只進(jìn)行終期考核，在終期考核時(shí)，接收單位一般抱著事不關(guān)己的態(tài)度做“好好先生”，不愿意客觀的反映掛職人員在掛職期間的工作表現(xiàn)，一次性的終期考核很難真實(shí)地反映掛職人員的工作實(shí)績(jī)。

三、干部掛職工作存在問(wèn)題的根源——制度缺失

干部異地掛職涉及到多個(gè)行為主體，理順各個(gè)主體之間的關(guān)系，需要完善的制度設(shè)計(jì)，否則，任何一方面在具體工作上存在偏差，都會(huì)影響到整個(gè)掛職工作的效果。干部異地掛職工作之所以會(huì)在實(shí)踐中存在一些難以克服的問(wèn)題，主要原因就是制度的缺失。以津、黑兩地檢察機(jī)關(guān)異地掛職工作為例，在制度管理上主要存在以下問(wèn)題:

1．缺乏對(duì)掛職工作的法律性規(guī)定。當(dāng)前對(duì)掛職工作具體安排和部署，都是依據(jù)中央和地方政府的專門(mén)文件進(jìn)行的，沒(méi)有一部具備法律效力的操作規(guī)定，盡管《公務(wù)員法》將掛職鍛煉規(guī)定為公務(wù)員的交流形式之一，但是沒(méi)有具體程序性操作規(guī)定。

2．缺乏兩地主管機(jī)關(guān)聯(lián)合管理制度。異地掛職涉及到兩地的主管部門(mén)，這就需要兩地主管機(jī)關(guān)在掛職工作具體操作上進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，黑龍江省檢察院僅于2005年頒布了《黑龍江省檢察機(jī)關(guān)掛職副檢察長(zhǎng)管理辦法》，該辦法系黑龍江省單方面制定，因沒(méi)有派出地單位的參與，缺乏對(duì)掛職工作的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，實(shí)踐中很難真正對(duì)掛職干部達(dá)到管理效果。

3．主管部門(mén)、派出單位、接收單位和掛職人員之間的關(guān)系模糊不清，各主體的權(quán)限和責(zé)任還有待明確。特別指出的是，異地掛職涉及到兩地的主管部門(mén)，如津、黑檢察機(jī)關(guān)掛職工作就涉及到天津市檢察院和黑龍江省檢察院兩個(gè)主管單位。由于兩地主管部門(mén)在人事行政管理上沒(méi)有隸屬關(guān)系，這在責(zé)任明確上尤為重要同時(shí)又更為復(fù)雜。

4．對(duì)掛職人員的管理與考核制度不協(xié)調(diào)。主管單位一般只進(jìn)行終期考核，而接收單位處于不愿與人為敵，寧愿一團(tuán)和氣、與人為善的考慮，導(dǎo)致很難有效管理和評(píng)價(jià)掛職干部;作為行政人事主管機(jī)關(guān)的派出單位既不對(duì)掛職人員進(jìn)行考核，又不對(duì)掛職干部進(jìn)行日常管理。這就導(dǎo)致接收單位的業(yè)務(wù)管理與主管機(jī)關(guān)的考核脫節(jié)、主管機(jī)關(guān)的考核與派出單位的人事管理脫節(jié)。

5．缺乏激勵(lì)機(jī)制。派出單位對(duì)于掛職期滿后的干部如何使用?在干部提拔方面，對(duì)掛職表現(xiàn)優(yōu)秀的干部是否有所偏重?如何衡量掛職干部是否優(yōu)秀?這些問(wèn)題，在主管部門(mén)干部文件中都未詳細(xì)說(shuō)明，這勢(shì)必會(huì)影響掛職干部的工作積極性。

四、完善檢察干部異地掛職的制度設(shè)想

從實(shí)踐結(jié)果來(lái)看，干部異地掛職對(duì)培養(yǎng)鍛煉干部、促進(jìn)人員交流、交換思想理念、搭建兩地機(jī)關(guān)單位的橋梁和紐帶等方面，起著不可替代的作用。但干部異地掛職不同于其他的掛職形式，它涉及到行政區(qū)劃相對(duì)獨(dú)立兩地的諸多行為主體，對(duì)掛職干部的管理、考核以及任用等方面存在更為復(fù)雜的因素。因此，有必要厘清異地掛職工作中的各種主體之間的關(guān)系，規(guī)范掛職工作的具體程序和內(nèi)容，防止掛職制度的異化。目前，由于干部掛職制度先天性不足，在掛職中起著真正調(diào)節(jié)作用的是中國(guó)社會(huì)和政治文化，以及盛行于官場(chǎng)的各種“潛規(guī)則”。這些文化和“潛規(guī)則”，積極進(jìn)步的成分很少，消極落后的成分居多。因此，從國(guó)家層面上來(lái)說(shuō)，要把干部掛職管理從文件上升到法規(guī)制度的層面，避免出現(xiàn)對(duì)掛職干部管理不到位、考核流于形式、掛職干部工作不“實(shí)”等現(xiàn)象。而在當(dāng)前干部掛職鍛煉尚未提升到法律的層面的條件下來(lái)說(shuō)，各地各主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)制定科學(xué)、合理、可行的干部異地掛職制度，對(duì)掛職工作進(jìn)行精準(zhǔn)和完善的設(shè)計(jì)，并將掛職工作確定作為一種可持續(xù)發(fā)展的制度性規(guī)范。

確立干部掛職鍛煉工作的指導(dǎo)思想。選派干部掛職鍛煉，要繼續(xù)認(rèn)真貫徹執(zhí)行中央決定的精神，按照干部隊(duì)伍革命化、年輕化、知識(shí)化、專業(yè)化的方針和德才兼?zhèn)涞脑瓌t，選派優(yōu)秀的中青年干部到適合的地區(qū)、單位掛職。通過(guò)鍛煉，使他們熟悉社會(huì)，了解國(guó)情，強(qiáng)化群眾觀點(diǎn)，增強(qiáng)對(duì)黨對(duì)社會(huì)主義的感情，樹(shù)立求是務(wù)實(shí)的工作作風(fēng)。

1．明確選派掛職鍛煉干部的對(duì)象和條件。掛職干部，要根據(jù)接收單位的工作需要和干部培養(yǎng)規(guī)劃來(lái)決定，不能為掛職而掛職，更不能為了完成某種形式而掛職。要本著缺什么補(bǔ)什么的原則，選派德才素質(zhì)較好、有培養(yǎng)前途和發(fā)展?jié)摿Φ闹星嗄旮刹繏炻氬憻?。要明確規(guī)定選拔掛職干部的年齡、學(xué)歷、職級(jí)、工作經(jīng)歷等條件，但是規(guī)定的條件又不能太僵化，對(duì)于某些接收單位急需的特殊人才，可以突破條件進(jìn)行選派，還可以在充分協(xié)商的基礎(chǔ)上選派掛職干部。

2．明確掛職干部主管部門(mén)、派出單位、接收單位和掛職人員各自的職責(zé)權(quán)限。“職權(quán)不明，則責(zé)任不清”確定各行為主體的職責(zé)權(quán)限十分重要。在確定各主體的職責(zé)權(quán)限時(shí)，主管機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)側(cè)重于對(duì)掛職干部選拔、定期考核、領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)等職責(zé);派出單位應(yīng)當(dāng)側(cè)重于對(duì)掛職干部推薦選派、工作情況動(dòng)態(tài)考核、干部任用等職責(zé);接收單位應(yīng)當(dāng)側(cè)重于對(duì)掛職人員的職位安排、業(yè)務(wù)分工、日常管理等職責(zé);掛職人員應(yīng)當(dāng)履行恪盡職守、遵守工作紀(jì)律、發(fā)揮優(yōu)勢(shì)和專長(zhǎng)、提高領(lǐng)導(dǎo)水平、增強(qiáng)工作能力等職責(zé)。

3．明確掛職干部的職務(wù)安排和業(yè)務(wù)分工。對(duì)于擔(dān)任副職的掛職干部，要明確接收單位必須安排分管或主管某些重要的業(yè)務(wù)部門(mén)，接收單位的上級(jí)主管部門(mén)要定期跟蹤檢查接收單位對(duì)掛職干部的工作安排情況，從制度上消除接收單位的顧慮。要保證對(duì)掛職干部“放心使用、真心培養(yǎng)”，促使接收單位對(duì)掛職干部“給壓力、放權(quán)力、排阻力”，提高掛職干部的工作積極性和責(zé)任心，使掛職干部在領(lǐng)導(dǎo)崗位上能得到實(shí)際性的鍛煉。要避免出現(xiàn)掛職干部“有名無(wú)實(shí)、有職無(wú)權(quán)”的現(xiàn)象，防止掛職干部被邊緣化。

4．建立嚴(yán)格的掛職干部管理和考核機(jī)制。明確細(xì)化掛職干部管理制度，特別是要明確管理責(zé)任部門(mén)，建立日?？己撕投ㄆ诳己藱C(jī)制，確定掛職干部淘汰制度。對(duì)掛職干部的管理，以派出單位為主，接收單位也要加強(qiáng)管理，每月要向派出單位反饋一次掛職干部的思想和工作表現(xiàn)情況。干部掛職期滿后，派出單位要會(huì)同干部掛職所在地區(qū)或單位對(duì)干部進(jìn)行認(rèn)真、全面的考核。對(duì)掛職干部的考核，應(yīng)當(dāng)客觀公正，實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)和群眾相結(jié)合，平時(shí)考核和終期考核相結(jié)合。派出單位、接收單位和主管部門(mén)要對(duì)掛職干部實(shí)行多重?zé)o縫隙管理制度，避免出現(xiàn)借“掛職之名、行旅游觀光之實(shí)”現(xiàn)象，克服“派出單位疏于管理、接收單位不便管理”和“掛名有余、履職不足”弊端。

5．建立有效的掛職干部激勵(lì)機(jī)制。要明確規(guī)定干部掛職期間的表現(xiàn)應(yīng)作為今后選拔任用干部的參考，規(guī)定掛職與提拔使用的關(guān)系，掛職表現(xiàn)在干部職級(jí)晉升中所占的權(quán)重等等。主管部門(mén)和派出單位對(duì)掛職干部的職業(yè)生涯，要有長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，避免短期行為，特別是要克服人為因素。要建立長(zhǎng)期、穩(wěn)定、有效的激勵(lì)機(jī)制，提高掛職人員的工作動(dòng)力，解決掛職干部“不適應(yīng)、難扎根”的問(wèn)題，使其真正扎根基層，無(wú)后顧之憂。