征地拆遷職務犯罪芻議

劉 雯

(重慶市大足區(qū)人民檢察院，重慶402360)

近年來，各地區(qū)各部門采取有效措施，認真治理征地拆遷領域存在的問題，監(jiān)管體制日益完善，在一定程度上遏制了各種腐敗現象的蔓延勢頭，但問題依然存在，人民群眾對此反映強烈。據國家權威部門估算，改革開放后，通過低價征用農民土地最少使農民蒙受了兩萬億元的損失。［1］利益分配的巨大失衡，嚴重損害公共利益，破壞了社會和諧穩(wěn)定。本文以重慶某檢察分院及轄區(qū)五個基層檢察院查辦的這類案件為例，對征地拆遷領域職務犯罪作一探討。

一、征地拆遷中騙套補償款存在“四假”行為

(一)假面積——虛增房屋拆遷面積

由于整地拆遷補償款與拆遷面積直接掛鉤，面積大則補償多，因此虛增面積成為不法分子套取補償款的首選方式。虛增方式上，有的采取在測量土地時放松皮尺，有的臨時在拆遷房屋上“加蓋樓層”，有的則直接更改統(tǒng)計表中的數據。如涪陵區(qū)清溪鎮(zhèn)國土所工作人員駱宏受賄案中，嫌疑人駱宏在涪豐高速公路征地拆遷補償工作中，利用調查、統(tǒng)計拆遷建筑物面積的工作之便，直接在統(tǒng)計表中將拆遷戶余某的兩層小樓填報成“三層”，虛增面積120平方米，使余某非法多獲補償款5萬余元，后駱宏從中收受感謝費2.5萬元。

(二)假實物——虛列征地項目附屬物

按規(guī)定，征地項目的附屬物也屬補償對象，少數不法分子即采取“無中生有”的方式，在被征地塊上虛列無主墳、魚塘、林木、公路等附屬物，騙取補償款。如殷大貴、蘭獻忠等人貪污案，時任村支書的殷大貴、社長蘭獻忠，伙同國土分局工作人員向波、陳思強，在該社征地拆遷中，以大鵝村六社名義虛報大洋坪公路、堰溝、魚塘、柑橘樹經濟林木等附屬物，累計騙取征地補償款17萬余元。

(三)假拆遷——虛構被拆遷戶

少數從事征地拆遷的工作人員相互勾結，利用簽訂和審查拆遷協(xié)議的權力，偽造拆遷協(xié)議，直接騙取補償款。如某國土分局工作人員周朝紅等人貪污案，嫌疑人周朝紅伙同某鎮(zhèn)國土所干部肖昌貴，在某工業(yè)園修建環(huán)二路、環(huán)三路征地拆遷中，騙取不屬征地范圍的倪某等3名農民的戶口本后，偽造3套房屋拆遷安置手續(xù)，騙取拆遷補償款24萬余元予以私分。

(四)假性質——虛報拆遷房屋性質

一些地方政府為順利推進拆遷工作、保障被拆遷戶利益，會適當提高被拆遷的個人房屋補償標準，少數不法分子即采取將國家、集體財產變更或虛報為個人財產的方法，從中套取國家補償款。如況國彬等人貪污案，時任社區(qū)居委會黨委書記的況國彬，伙同該居委會主任陶治明、副主任蔡朝輝、文書兼會計曾蘭春，針對涪陵區(qū)政府138號文件中“農戶個人房屋的拆遷補償標準可在原補償標準基礎上浮70%”的規(guī)定，在拆遷統(tǒng)計中將屬于大石廟居委會集體財產的幸福榨菜廠按照個人財產予以上報，從中騙取補償款萬元予以私分。

二、征地拆遷管理存在“三缺”現象

(一)人員履職監(jiān)管缺位

由于拆遷工作具有時限性和臨時性特點，拆遷工作人員往往來自多個渠道，成分復雜，難以有效管理。實踐中，一些職能部門專職人員將丈量、統(tǒng)計等關鍵性基礎工作交給協(xié)助人員，怠于履職，從而給不法分子以可乘之機。如前述蘭獻忠貪污案中，蘭獻忠就是將征地項目附屬物統(tǒng)計工作交給國土部門工作人員，其后不實地調查，致使其虛增多報附屬物，大肆套取補償款。

(二)拆遷過程監(jiān)管缺失

1.流程監(jiān)督弱化。征地拆遷工作中，往往因工作量大，拆遷工作人員管理事項過多，使本應獨立的多個環(huán)節(jié)集于一處或一人，造成流程管控的缺失。如前述駱宏受賄案，駱宏在涪豐高速公路征地房屋拆遷補償過程中，就負有對建筑物面積及其附屬物的調查、核算及補償款的發(fā)放等多項職責，使本應相互監(jiān)督的多個操作環(huán)節(jié)變成事實上的“一人包辦、全程負責”。

2.公示落實不力。如程廷澤等人貪污案中，身為村黨支部書記的程廷澤，在協(xié)助當地政府開展本村的征地拆遷工作期間，從未對該村丈量的土地數據和拆遷戶花名冊進行過公示，而程廷澤等人也正是利用這一漏洞，先后以自己、親屬等名義虛報被征耕地、林地面積，騙取國家征地補償款11萬余元。

3.缺乏專業(yè)監(jiān)管。征地拆遷涉及的政策性和專業(yè)性較強，如土地房屋丈量測算、建筑附屬物統(tǒng)計評估、權屬確權認定等，需要專業(yè)職能部門來規(guī)范實施和監(jiān)督，但實踐中，大多數僅憑基層拆遷工作人員個人經驗進行操作，缺乏專業(yè)性監(jiān)督，成為滋生貪賄犯罪的溫床。

(三)資金發(fā)放監(jiān)管缺力

1.發(fā)放方式不夠規(guī)范。當前農村征地拆遷補償款仍然存在以現金方式，由村委會統(tǒng)一領取后再發(fā)放到拆遷農戶手中的情形，為不法分子作假套款提供了機會。如前述程廷澤等人貪污案，據程供述，當地征地補償款是由國土部門統(tǒng)一支付到村上，再由村干部發(fā)放到農戶手中。而程廷澤等人正是利用其負責發(fā)放補償款的職務之便，將騙取的補償款“隱蔽”地拿到手中。

2.發(fā)放監(jiān)督不夠到位。有的地方在征地拆遷補償款發(fā)放上雖然采取通過存折或銀行卡等方式進行，但由于目前銀行對辦卡業(yè)務通常是資料審查為主，憑個人身份證、戶口本即可辦理，使得不法分子利用手中掌握的農戶身份信息資料，代辦銀行卡后騙領補償金。

三、預防征遷領域職務犯罪的對策建議

(一)廣泛開展宣傳教育，增強廉潔自律意識

土地征遷領域相關人員職務犯罪，最根本還是主觀世界發(fā)生了變化。因此，宣傳教育必不可少，要突出針對性和實效性。第一要加強理想信念教育。對農村基層組織人員，要著重解決封建特權思想，充分認識手中的權力是人民給的，提高為農村基層群眾服務的自覺性。通過教育解決理想信念的問題，樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀，正確行使權力。第二要加強道德教育。通過道德教育使村基層組織工作人員和土地征遷工作人員自覺加強道德修養(yǎng)，培養(yǎng)積極健康的生活情趣，自覺抵制各種侵蝕和誘惑。第三要加強法制教育。通過法制宣傳促使農村基層組織人員的權力在法制化、制度化軌道中運行，增強干部知法、用法、守法的自覺性。通過警示教育，采用現實生活中的典型案例，以案釋法進行教育，不斷增強農村基層組織人員的法制觀念。

(二)加強權力制衡監(jiān)督，保證權力正確運行

監(jiān)督是預防職務犯罪的關鍵所在。各級黨委、政府和相關職能部門要切實履行監(jiān)督的職責，要采取召開座談會、走訪的形式進行調查，哪個環(huán)節(jié)出問題，就在哪個環(huán)節(jié)一查到底，真正把事前、事中、事后監(jiān)督落到實處。第一要拓寬監(jiān)督渠道，實行村務公開。要大力加強土地征遷各環(huán)節(jié)的村務公開制度建設，以公開促公正。如在征地工作中實行法律政策公告制、征地補償情況公開制、征地補償款管理使用公布制等一系列制度，讓村民有充分的知情權，增強公務活動的透明度，以便接受群眾的監(jiān)督。［2］第二要強化權力制約，建立管控機制。在土地征遷過程中，要通過不同部門、崗位的相互制約從而達到遏制權力的濫用。第三要加強跟蹤檢查，完善監(jiān)督機制。各審計、紀檢監(jiān)察部門要組織人員定期、不定期對征地補償款發(fā)放情況進行跟蹤檢查，確保征地補償款發(fā)放手續(xù)健全、及時到位。

(三)健全規(guī)范的規(guī)章制度，減少犯罪空間

建立健全規(guī)范的規(guī)章制度是預防、遏制職務犯罪發(fā)生的前提條件。第一要完善村級基層組織管理制度。上級部門應采取措施適當提高村級基層組織人員的福利待遇，減少他們的后顧之憂。協(xié)調相關部門鼓勵、引進大學生擔任“村官”，引導他們盡快熟悉農村情況，提高他們的農村管理水平，把能熟悉農村情況、創(chuàng)新農村管理的優(yōu)秀大學生“村官”直接進入公務員隊伍。制定規(guī)章制度明確村級基層組織的管理范圍，規(guī)范村級基層組織的管理權限，增強村級基層組織人員的責任意識。第二要健全涉農土地征遷制度。針對目前涉農土地征遷政策、法規(guī)不盡完善和具體的情況，上級部門應盡快調查研究，根據實際情況，對征遷程序、土地級別、補償標準、補償程序等作出全面、詳細和操作性強的規(guī)定，以便在實際征遷工作中能有歸可循、有法可依。為農村征地補償工作提供有力的制度保障。第三是規(guī)范村級財務管理制度。要進一步完善村級財務管理制度，嚴格執(zhí)行財經紀律，對重大開支的財務審批要實行集體研究制度，必要時應交付村民大會討論。建立村級財務公開制度，對故意隱瞞應當公開的內容或者用虛假數據公開的，要追究相關人員的責任。特別是涉農土地征遷補償款要設立專門賬戶專款專用，并進行定時或不定時檢查。

(四)深入查辦和預防涉農土地征遷領域職務犯罪，營造廉潔氛圍

查處涉農土地征遷領域職務犯罪是震懾犯罪分子的有力手段，而預防涉農土地征遷領域職務犯罪發(fā)生更是社會主義新農村建設的迫切要求，所以必須堅持“懲防并舉、預防為主、標本兼治、綜合治理”的反腐倡廉方針，在村級基層組織營造一個風正氣順、廉潔自律的良好氛圍。第一要加強舉報宣傳，拓展案源渠道。要深入農村基層、深入工程建設第一線進行舉報宣傳，走群眾路線，主動出擊，走鄉(xiāng)串戶，拓展案源渠道獲取案件線索。第二要加大打擊力度，形成有力震懾。農村干部侵犯農民這一“弱勢群體”的利益，其主觀惡性程度和造成的影響，比“國家工作人員”侵吞“國有資產”有過之而無不及，從犯罪的社會危害來講，對征遷領域的職務犯罪理應重罰。要加大懲處力度，發(fā)現一起查處一起，決不姑息遷就，用刑罰的嚴厲性震懾人，從而更有效地遏止職務犯罪的發(fā)生。第三要堅持打防結合，強調預防為先。打擊和預防是兩種不同的手段，其目的是完全一致的，必須堅持懲防并舉，標本兼治。檢察機關要針對土地征遷領域職務犯罪的易發(fā)環(huán)節(jié)進行重點預防，發(fā)現存在職務犯罪的苗頭和隱患，及時提出整改意見，把職務犯罪遏制在萌芽狀態(tài)。盡量減少土地征遷領域職務犯罪的發(fā)生。

［1］陳望新.淺談征地拆遷中存在的問題及對策［J］.學術研究，2007(6).

［2］韓紀江，孔祥智.不同類型的失地農民及其征地補償分析［J］.經濟問題探索，2005(6).