農村人民調解機制的構建

曹 飛

(西安電子科技大學人文學院，陜西西安710071)

建立農村和諧社會是全面實現(xiàn)社會主義和諧社會的關鍵。當前，隨著農村改革的深入和經濟的發(fā)展，社會各類主體和群體的利益格局發(fā)生越來越大的變化。各種糾紛和矛盾越來越多，特別是各種法律糾紛日漸增多，影響和制約了農村的安定和發(fā)展。人民調解在農村有著深厚的文化傳統(tǒng)和歷史淵源，人民調解程序簡便、不傷和氣、成本低、效率高，因此完善農村人民調解制度有利于化解農村法律糾紛，并促進農村和諧社會的建設。

一、農村人民調解機制的獨特價值

人民調解是中國非訴訟糾紛解決機制的典型代表，也是一項具有中國特色的法律制度，并被西方學者譽為司法制度中的東方之花，它是在傳統(tǒng)民間調解制度的基礎上發(fā)展起來的，與我國的政治、經濟和社會生活具有密切聯(lián)系。在情、理、法支撐的特殊農村社會結構中，人民調解更是作為一種行之有效的糾紛解決方式，發(fā)揮著重要的作用。同樣，在我國廣大的農村，由于交通、信息傳播、文化等許多方面的因素和條件，人民調解制度具有了其它糾紛解決途徑不可替代的作用，適應了當前中國農村的經濟與社會發(fā)展，符合了廣大人民的根本利益，在預防和解決農村糾紛、實現(xiàn)村民自治，營造良好村風等方面發(fā)揮著重要的作用，成為維護農村社會穩(wěn)定的第一道防線。

(一)人民調解在農村社會有深厚的歷史文化根源

任何糾紛解決方式都是與其社會背景相吻合的，都有其存在與發(fā)展的理由。同樣，調解制度在農村能長期存在、發(fā)展也是有著深層次的歷史文化原因。從一定意義上說，中國傳統(tǒng)文化可以概括為在天人合一的哲學觀下形成的和合文化，傳統(tǒng)調解正是這種和合文化的產物。民間解決爭端首先考慮情，其次是禮，然后是理，最后才訴諸法，講求協(xié)調、平衡、中庸，排斥對立、差異的價值取向和思維模式。農民在建立自己的行為預期時，習慣于依賴傳統(tǒng)倫理和鄉(xiāng)土規(guī)范確立的行為規(guī)則，而不依賴或不主要依賴法律所提供的制度資源。［1］在日常生活中一旦誰破壞了傳統(tǒng)倫理或鄉(xiāng)土規(guī)范，輿論就會站出來制裁冒犯者，使其在生活中孤立起來，這就使得法律被排斥在農民生活之外。因此，在我國農村傳統(tǒng)的自給自足的經濟形態(tài)下，以血緣關系為基礎的宗法制度，以及儒家思想的行為規(guī)范決定了人民調解深深植根于中國農村社會之中。用人民調解的手段來解決矛盾糾紛，運用說服教育的方法，使當事人雙方在弄清事實真相、明確是非責任的基礎上，本著互諒互讓、公平合理的原則，自愿達成和履行調解協(xié)議，從而達到既維護當事人的合法權益，又維護社會穩(wěn)定和形成良好人際關系的目的。

(二)農村社會法律供給的匱乏

我國實行改革開放以后，確立了市場經濟制度，農民的權利意識開始強化，社會由計劃經濟時期對權利的忽視到當前社會主義市場經濟條件下對所有權、使用權、收益權的日益重視，隨之而來的諸如宅基地、承包地、山林、水利、借貸乃至婚姻、家庭、鄰里等糾紛也在不斷增加。可以說，這些糾紛的增加是一種正常的現(xiàn)象，反映了農村社會成員法律主體意識和獨立地位開始形成。但令人感到無奈的是，農民真正需要的法律救濟，國家往往不能及時提供，國家施于農村的法律，未必都切合農村的實際。［2］可想而知，一個對司法程序為何物都不知的農民，如何談得上在法庭上去開示證據(jù)與互相質證。正是由于現(xiàn)代的國家法律在中國農村社會的“水土不服”，法律對于農民來說還是一種高成本且較陌生的消費品，在遇到糾紛需要解決時，他們自然就會選擇規(guī)避。國家司法資源供給不足更重要的原因還在于當農民需要國家法律救濟時缺乏足夠的支付能力，農民支付不起訴訟的費用和請律師的費用。而人民調解在農村社會糾紛解決時之所以受到歡迎，在很大程度上是因為人民調解所提供的法律服務是不收費的，對于廣大農民來說，這是一份免費的午餐。

(三)人民調解適合農村糾紛解決需求的自身特點

與其他的糾紛解決方式相比，調解具有程序簡易便捷、方式靈活、低成本、高效率等特點，使調解成為農民解決糾紛的首選途徑。首先，從調解過程看，人民調解可以根據(jù)當事人雙方在時間、地點上的要求，靈活安排調解，最大限度地滿足當事人的要求，而不必拘泥于特定的程序，這種程序和方式上的簡易靈活性更適應農村糾紛解決的需要。其次，通過訴訟解決糾紛固然具有權威性、公正性，但必然要付出大量的人力、物力、財力。農村地區(qū)糾紛中大多是標的額較小的糾紛，比如鄰里糾紛、家庭糾紛、土地糾紛等，如果因為這些不大的糾紛而訴諸法院，往往要花費大量的律師費、訴訟費、誤工費、實施費等，遠遠超出農民群眾能夠承受的范圍。人民調解所需要的成本就小的多，對于收入較少的農民群眾來說，選擇人民調解來解決糾紛則要經濟的多。再次，由于人民調解可以采取當場、現(xiàn)場調解等多種方式，田間地頭都可以成為調解場所，同時調解者往往是在糾紛的初期就能發(fā)現(xiàn)并積極介入其中，能夠迅速有效地解決許多有可能激化的矛盾和糾紛，提高了時間效率。最后，在農村地區(qū)這樣一個熟人社會中，人民調解能夠區(qū)別于訴訟的對抗性，因為許多糾紛并非是一錘定音，而是涉及到長久的關系和利益。如果采用訴訟的方式解決糾紛，對于村民來說表面上是解決了糾紛，但可能損害了社區(qū)中原來存在的、盡管有糾紛但仍能互助的社會關系，損害了社區(qū)中曾長期有效的、且在可預見的未來村民們仍將依賴的、看不見的社會關系網絡。

二、完善農村人民調解制度的路徑選擇

面對農村社會經濟持續(xù)發(fā)展的時代契機和農村糾紛的多樣化、復雜化，以及現(xiàn)行人民調解制度的局限性和弊端，如何更好地促進人民調解制度的進一步發(fā)展，這不僅僅是人民調解自身的問題，更是關系到整個社會穩(wěn)定和法治化進程的重大問題，尤其是構建和諧農村的實現(xiàn)問題，人民調解制度定位的準確、完善，必將會加快法制現(xiàn)代化的進程，否則，將不利于中國司法改革，有礙整個農村社會的發(fā)展。

(一)拓展農村人民調解工作的受理范圍

社會主義新農村建設有許多問題和糾紛亟待解決。如果建立起縣、鄉(xiāng)、村三級的人民調解組織網絡，立法上在農村地區(qū)擴大人民調解的糾紛解決范圍是完全必要的，現(xiàn)實上也是可能的。《人民調解法》對人民調解的具體調解范圍沒有做進一步的說明。因此，有必要根據(jù)這一規(guī)定作出更加具體的解釋。同時，根據(jù)農村糾紛的實際情況，人民調解的受案范圍還可以擴大，刑事訴訟法上規(guī)定的屬于自訴類的案件也可以通過調解解決，調解范圍可以涉及人身、財產、環(huán)境、經濟、管理以及道德等諸多領域。［3］此外，對于農村當前的突出問題比如交通肇事、醫(yī)療事故也應納入農村人民調解的范圍。

(二)優(yōu)化農村人民調解的隊伍建設

《人民調解法》規(guī)定了人民調解員產生的法律程序與調解資格，但是，由于農村村干部自身的文化水平與法律素質，應該由鎮(zhèn)一級組織調解員通過采取輪流培訓、在崗業(yè)務學習、相互交流經驗等多種形式對其進行系統(tǒng)的法律、法規(guī)培訓，并使培訓工作制度化、系統(tǒng)化，還可以有計劃地安排鎮(zhèn)和村調解員進修課程，由法官做法學講座的形式進行調解技術性指導，逐步改善和提高人民調解員的知識結構和業(yè)務水平。在提高現(xiàn)有人民調解員素質的同時，優(yōu)化調解人員的來源結構，應推行新的用人機制。考慮到農村新型糾紛的出現(xiàn)，一些專業(yè)化的問題可以通過聘任專業(yè)人士及有威望、有一定經驗的退休法官、退休檢察官、律師等，充實農村人民調解員隊伍。不斷優(yōu)化人民調解員的整體結構，并對不稱職的調解人員及時撤換。同時，還要加強人民調解委員會與基層人民法院的業(yè)務聯(lián)系，使人民調解員的工作能隨時得到人民法院業(yè)務上的指導和幫助。

(三)完善人民調解組織網絡

要加強以村莊為基礎、以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為重點的層級體系建設。［4］村級人民調解組織的調解員與當?shù)卮迕裆钤谕粋€地域，可以充分利用地方資源，包括公共道德、習俗、鄉(xiāng)規(guī)民約以及特定的人際關系等條件促成當事人達成和解，具有便民、快捷的優(yōu)勢，因此必須確立村一級人民調解的基礎地位，增強組織的戰(zhàn)斗力。在一些人民調解制度發(fā)展比較完善的地方，已經形成一定的、穩(wěn)固的調解網絡，內部有了一系列的嚴格程序，比如下級對上級的疑難案件逐級申請解決程序、上級對下級調處工作進行指導的督察令，以及上下級之間的聯(lián)動制度等等。許多鎮(zhèn)的司法所設有調解庭，很多村和管區(qū)解決不了的糾紛到了這里一般都能得到有效的解決。另外，如果鎮(zhèn)調解中心遇到了比較大的疑難糾紛，有時候會抽出各地的人員，集中到糾紛發(fā)生地進行會診，爭取盡快解決問題，各鎮(zhèn)下屬的管區(qū)、村的調解站、調解委員會的工作方式更為靈活，民間很多糾紛是在當事人家里或是田間地頭當場由調解員解決的，這既節(jié)約了當事人的時間，又防止了案件的進一步惡化。

(四)促進人民調解與訴訟程序的有機銜接

人民調解不是法治的對立面，而是法治發(fā)展的促進性力量。人民調解組織與基層人民法院具有雙向需求，同時又優(yōu)勢互補，有效地建立基層人民法院與各人民調解組織間的通聯(lián)互動機制，使其在各自的執(zhí)法活動中做到必要的銜接互補，對各自的職能有效開展將起到促進作用。一方面，在組織上，加強人民調解組織與法院的信息溝通、協(xié)作配合。鼓勵人民調解員參與法院的案件調解，通過參加法院庭審活動，更好地了解和熟悉法庭的民事訴訟程序，學習有關法律知識，提高其業(yè)務水平和化解農村糾紛的能力。同時，在法院設立人民調解窗口，實行調解協(xié)議審核，以及通過支付令督促當事人履行有給付內容的調解協(xié)議等等，這些都有利于促進人民調解制度與訴訟程序之間的銜接，促進形式正義與實質正義的真正實現(xiàn)。另一方面，在程序上，應明確人民調解協(xié)議的合同性質，強化協(xié)議的法律效力，使人民調解獲得司法的有效支持，更好地強化人民調解的執(zhí)行力。

［1］王海濤.中國農民法律意識現(xiàn)狀探討［J］.政法論壇，2000(5).

［2］劉萬才，姚合平，王曉敏.論我國新農村建設中人民調解制度的完善［J］.河北農業(yè)大學學報(農林教育版)，2007(3).

［3］沈恒斌.多樣化糾紛解決機制原理與實務［M］.廈門:廈門大學出版社，2005.

［4］曲崇明.人民調解制度在農村的價值回歸與完善重構［J］.廣東行政學院學報，2008(3).