關于提高我國政府預算透明度的探析

謝 展

（武漢大學 政治與公共管理學院，湖北 武漢 430072）

預算透明度是公共財政的本質特征之一，也是實現財政民主的重要制度安排。目前預算透明度比較權威的概念是國際貨幣基金組織財政事務部在《財政透明度手冊》中所采納的由可彼茨與卡勒（Kopits and Craig，1998）給出的定義：預算透明度是指向公眾公布政府結構與職能、財政政策取向、公共部門帳目和財政籌劃，公眾被定義為包括所有與制定和實施財政政策有關的個人與組織。根據這一定義，預算透明度的核心是要求以及時的、系統的方式對所有相關的預算信息的充分披露，包括用來編制預算的經濟假設、政府資產和負債、稅式支出以及對數據可靠性的建議。

一、近年來政府預算透明度建設的進展

我國的政府預算透明建設起步較晚，從1998年中央財政決算和中央財政審計報告以及1999年國家審計署代表國務院在第九屆全國人大常務委員會第十次會議上作題為 《關于1998年中央預算執行情況和其他財政收支的審計工作報告》開始，我國政府開始重視政府預算的透明建設，在報告中明確指出我國政府預算管理存在的突出問題，并提出了要改進和規范政府預算的編制、審批、執行和審計工作。在人大報告的指導下，財政部組織進行調研，摸清我國的實際情況和具體問題，并在借鑒西方發達國家的先進經驗和成功做法的基礎上，出臺了《關于落實全國人大常委會意見，改進和規范預算編制工作的請示》，后經過人大會議的審核批準，于1999年9月20日頒發了《關于改進2000年中央預算編制的通知》，由此正式開始了我國部門預算的序幕。我國部門預算開始實施后，2004年實施新的預算分類體系，2007年實行新的政府收支分類科目，這些措施提高了預算管理的透明度，也實現了和國際的接軌。

2008年5月1日起開始施行的《中華人民共和國政府信息公開條例》，標志著我國政府信息公開和信息透明躍上了一個新的臺階。2010年3月十一屆全國人大三次會議上的政府工作報告增加了關于“增強財政預算的透明度”的表述。2010年3月30日國土資源部根據中央要求和財政部門安排率先公開本部門預算，2010年4月1日財政部、住房和城鄉建設部、科技部公開了其部門預算。

2010年3月，四川省巴中市白廟鄉政府網站發布《白廟鄉2009年財政決算情況說明》、《白廟鄉2010年財政收人項目表》、《白廟鄉2010年財政預算支出項目表》、《白廟鄉政府2010年度1月定補優撫金發放花名冊》等各種財務收支報表，大到近40萬元的社會保障，小到每個在職人員工資補貼情況，甚至開會購買的信紙1本1.50元等都在公開之列。白廟鄉公開財政預算和政府開支情況的做法，為推進我國地方財政決策的民主化、透明化、制度化建設開了先河。

除了中央及各級地方政府的重視之外，民間組織和學者的力量也積極推動政府預算透明度發展。2006年，深圳市“公共預算觀察志愿者”民間組織，向十幾個中央部委及地方政府提出了查看預算。2008年5月1日，公民徐建國向湖北省黃岡市黃州區交通局提出書面申請，要求其公開有關摩托車養路費征收標準、辦理程序、違規處罰等信息。2009年上海律師嚴義明就4萬億元投資計劃向國家發改委和財政部提出的信息公開要求，其意義更為明顯。同年，廣州市財政局應其申請將市級部門預算公開掛到政府的網站上。民間組織和學者的力量已經和政府的有關舉措形成一種合力，推動著預算透明度建設步伐的加快。

二、我國政府預算透明度面臨的問題

盡管我國政府預算透明改革取得了長足的發展和進步，但政府預算透明在制度上和執行上還存在相當多的問題。

（一）政府預算運行過程缺乏透明性。在我國，國家機關全權掌控預算的編制、審批、執行過程，預算的過程只在政府、財政、部門和單位之間運行，不對公眾開放，公眾的民主參與程度很低，預算過程明顯缺乏透明度。雖有個別地方試行參與式預算編制，提高民眾的參與度，但與公眾對公開的要求還是有差距。預算編制過程不公開，財政部門及政府的各專業部門習慣以會議的方式決定下一年的預算策略和政府開支的優先次序，公眾對預算編制過程的參與空間極其有限，無法對預算編制施加影響，更無從知曉政府如何執行預算，這些都有礙預算制度的科學化、民主化發展。

（二）政府預算監督乏力。預算監督機制不健全，致使我國預算約束力較弱，預算透明度不高。當前我國預算監督存在著這樣的問題:預算監督機構職責分工不明確、人大沒有真正落實監督權力和社會監督不力。目前我國的立法機關、司法機關、行政機關都參與預算監督但各機構的職責分工尚不明確，監督力度強弱不力，影響整體效能的有效發揮。人代會作為預算監督的組織機構缺乏對公共預算的實質性監督，各級人代會由于受到人力、信息不完全等方面的制約，往往流于舉手表決通過的形式。每年各級財政部門向人大提交的支出預算報告簡單粗糙，只列出了預算總數，預算報告幾乎一頁紙就可以列完。人大代表從這些數字根本就不能看出每一筆花在哪里，怎么花的，更不用說對預算支出的范圍和方向提出建議，這種粗糙的支出預算報告很大程度上制約了公眾的參與。據《人民代表報》的一項問卷調查顯示，約83.1%的代表未曾使用過提出質詢案的權力，僅1/5的代表曾經參與過質詢活動，其中參與3件的只占0.89%，不少地方從人大常委會成立起沒有提出過一起質詢案。預算執行過程中，立法部門缺乏對預算執行的有效控制和約束，導致預算調整的隨意性;在監督方法上，往往采取突擊性的事后監督，缺少經常性和制度化的監督;監督處理不力，處罰不嚴，缺乏預算監督的權威性。

（三）政府預算信息公開程度低。據有關資料介紹，中國政府在信息控制上一直處于壟斷地位，政府機構手中掌握著80%的社會信息。大量的政府部門報告、經濟分析及統計數據（尤其是財政經濟數據）只通過內部文件的形式存檔，這種做法對外界尤其是社會公眾平添了人為的屏障，大大降低了預算透明度，使公眾無法了解政府的決策，更無法對政府的管理是否合理做出評價。即使是一些政府己經公布了的預算報告，其內容也過于簡化，真正財政預算的來龍去脈很難讓普通公眾了解到。即使在人代會上，參會代表所看到的預算案上也會赫然印上“保密、會后收回”的字樣。在這種情況下，公眾對國家的預算安排根本無從找到途徑得以詳細的了解。納稅人依照我國稅法的要求將稅收交上去了，但政府收到這些稅收之后到底是如何使用這些收入的，各個地方各個方面各個項目都支出了多少，支出金額是否合理，財政資金的使用績效怎樣，政府的公共服務支出使多少百姓受益，這些情況公眾卻無從知道答案。

三、推進政府預算透明的幾點建議

政府預算透明要做到切實可行，讓大家看懂，真正發揮監督作用，需要一個逐步完善的過程。近期來看，推進財政預算公開的進程應在以下幾個主要方向上努力。

（一）積極鼓勵公民參與政府預算編制。公民參與，又稱公共參與、公眾參與，就是公民試圖影響公共政策和公共生活的一切活動。公民參與是實現公民權利的基本途徑，可以防止公共權力的濫用，可以使公共政策更加科學和民主，可以促進社會生活的和諧與安定，公民參與本身就是體現公民的價值。當然，公民的參與需要設計一整套理性的參與程序，近年來，我國一些地方政府的公民參與預算實踐經驗值得其他地方學習和借鑒，例如溫嶺預算的公民參與模式是由黨委政府組織來引導，強調基層人大作為制度保障，公民通過人大代表參與政府財政預算的制定與監督，即鄉鎮政府、人大以及公民通過“民主懇談”的方式對全鎮的財政預算進行討論、辯論、修改、審定。而焦作市公眾參與預算決策的形式比較常用，從項目選擇、項目公示、專家論證、社會聽證，到人大常委初審部門預算，都注意廣泛吸收各界人士包括普通民眾的參與。在不同的環節配之以不同的參與形式；根據不同的需要，側重傾聽不同人群的意見；既有部門領導參加，也有人大代表、專家學者、社會監督員和普通民眾參與。

（二）加強人大對預算資金決策階段的監督改革。一是提前介入、溝通情況、聽取匯報，進行預審。加強與財政部門的聯系，提前了解掌握本地區財政、經濟形勢、稅收和其他收入等預測情況以及部門預算編制情況，聽取財政部門關于當年預算執行情況和下年度預算草案初步方案的匯報，就有關問題開展調研，提出意見，加強與財政部門溝通、協調，對預算初步方案進行調整等。二是會前的初步審查。人民代表大會召開的一個月前，聽取財政部門關于當年預算執行情況和下年度預算草案的匯報，對預算草案進行初步審查，提出意見和建議，草擬審查報告稿。三是審查批準。代表大會期間，代表對本級政府提交的預算報告仔細閱讀，認真審查政府預算草案。在各代表團分組討論、審議預算執行情況報告和預算草案時，提出意見和建議。預算審查報告的主要內容包括:對上年度預算執行情況客觀評價，實事求是地指出問題;對當年的預算草案進行認真分析;提出大會是否批準預算的建議;提出對今后的預算及財政工作意見和建議等。

（三）建立預算信息披露制度。預算管理是否透明很大程度取決于政府預算狀況披露的及時性、可靠性，建立信息披露制度是政府財政信息對社會公眾保持透明的重要渠道。依據國際組織財政透明度的規范性文件以及一些發達國家的成功做法，筆者認為財政部應當將預算編制指導原則、預算內容、財政規劃書、財政風險及風險應對機制等幾個基本方面進行披露，以利于公眾更為及時地了解政府的財政政策以及相關財經專家參與預算的論證工作。在具體的操作方面，可以如下：1.向公眾公布細化的部門預算，使用者可通過政府網站上的導航和索引進行查詢。考慮到目前預算公開在中央一級還難以具體到每一個支出項目，可先建立專項報告制度，披露政府的大中型投資項目和公眾關心的涉及民生項目的支出，如三農、教育、醫療和社保方面的支出，這些專項支出對外要公開具體的項目金額，便于公眾了解政府的政策意圖并監督預算資金使用。在省市一級，預算的公開可以考慮先細化到每一個支出部門，再依據財政環境的規范化發展逐步細化到每一個項目。2.制定面向普通公眾的預算解釋性文件及預算手冊，用于披露財政目標、預算編制規則和政策以及財政風險的評估，通過普及財政預算等知識促進財政信息的公開。3.及時在各級財政部門網站公布預算執行的中期報告（季報、年中報）、年終決算報告和歷史數據等。在報告中，應將實際執行情況與預算進行比較，并說明出現偏差的原因以及超收或赤字的應對情況；將本年度與上年度預算執行情況比較，并對財政狀況的變化做出分析;將實際經濟情況與預測經濟情況指標進行比較說明，并將有可能出現的預測不準確的原因進行分析。此外，對于政府年終決算報告應滿足財政透明度及時性的要求，在預算年度結束后三個月內向公眾進行詳細的披露。

[1]王雍軍.全球視野中的財政透明度：中國的差距與努力方向[J].國際經濟評論，2003，（7）.

[2]趙倩.財政信息公開與財政透明度：理念、規則與國際經驗[J].財貿經濟，2009，（11）.

[3]黃河.深圳公民“公共預算之旅”[N].南方周末，2008，（11）.

[4]韓藝.略論我國政府信息公開文化的轉變與構建[J].情報雜志，2008，（6）.

[5]蔡定劍.能否向公眾公開政府預算[J].人大建設，2007，(6)

[6]王滿倉.關于提高我國財政透明度的思考[J].社會科學輯刊，2005，（1）.