完善對我國慈善組織規制的法律途徑

于麗杰

（新疆師范大學 法經學院，新疆 烏魯木齊 830013）

慈善，在漢語詞典中的解釋為對人關懷而有同情心，仁慈而善良。在我國立法中目前還沒有關于“慈善”的定義，但在《公益事業捐贈法》和《信托法》中對“公益事業”做了相關界定，主要是指救助災害、救濟貧困、扶助殘疾人等；發展教育、科學、文化、衛生、體育事業；環境保護、社會公共設施建設；促進社會發展和進步的其他社會公共和福利事業。公益事業的這些內容基本上與慈善相同，但是圍繞慈善的其它重要問題，還沒有一部系統的、綜合的《慈善法》作出詳細的規定。

中國的慈善事業源遠流長，有上千年的歷史，封建社會各朝的典章、律例也含有一些關于慈善組織、慈善活動的條文，構成了我國內容較為豐富的傳統慈善法制。雖然我國的慈善事業有悠久的歷史，但是還沒有形成一套關于慈善事業的完整的制度化體系，我國的慈善事業尚處于發展的初級階段。

慈善事業的發展有利于縮小貧富差距、保持社會穩定，對構建和諧社會起到極大的促進作用。然而，當前我國法律對慈善組織的規定不夠完善，嚴重影響著公眾對慈善事業的信心，制約慈善事業的發展。只有從法律上對慈善組織進行有效的規范和制約，才能更好的發揮它對社會發展的促進作用。

一、我國慈善組織存在的主要問題

盡管目前我國慈善組織發展比較迅速，但與發達國家相比還有一定差距，同時也與我國迅速發展的社會經濟不相匹配，目前我國慈善組織存在的主要問題有：

（一）準入門檻過高，數量少

我國內地登記注冊的民間慈善組織屬于民間組織，在我國民間組織的設立條件較為苛刻。《基金會管理條例》第六條規定：國務院民政部門和省、自治區、直轄市人民政府民政部門是基金會的登記管理機關。第七條規定：國務院有關部門或者國務院授權的組織，是國務院民政部門登記的基金會、境外基金會代表機構的業務主管單位。省、自治區、直轄市人民政府有關部門或者省、自治區、直轄市人民政府授權的組織，是省、自治區、直轄市人民政府民政部門登記的基金會的業務主管單位。由此可以看出，慈善組織必須有一個官方主管部門，沒有獨立的法人地位，這樣會影響慈善組織社會職能的發揮。《基金會管理條例》第八條規定：全國性公募基金會的原始基金不低于800萬元人民幣，地方性公募基金會的原始基金不低于400萬元人民幣，非公募基金會的原始基金不低于200萬元人民幣；原始基金必須為到賬貨幣資金。由于基金會的成立所要求的原始基金太高，這樣就使一些有心于慈善事業的企業或組織因為資金問題而無法實施慈善行為。

（二）對慈善組織監督不能落到實處，影響了慈善組織作用的發揮

按照《社會團體登記管理條例》第五章的規定，對慈善組織進行監督的部門包括民政部門、業務主管部門、財政部門和審計部門。一般來說，民政部門主要履行依法登記和依法監督之職,在慈善組織的準入方面進行監督。業務主管部門主要負責慈善組織的業務指導、年度檢查和協助其它部門查處違法行為,財務部門主要對慈善組織的財務制度進行監督，審計部門則主要對來源屬于國家撥款或者社會捐贈、資助的資產的監督。從表面上看,一個慈善組織要受多個監督主體監督，但是由于法律、法規和并沒有對這些監督主體進行職能上的分工,也沒有建立相應的責任追究制度,再加上缺乏切實可行的監督辦法和程序,致使這些監督都落不到實處,由此也造成違規使用善款行為的發生,降低了救助效果。[1]

（三）缺乏稅收政策的激勵，影響企業的捐贈積極性，影響慈善組織的健康成長

2007年3月16日第十屆全國人民代表大會第五次會議通過，2008年1月1日實施的《中華人民共和國企業所得稅法》第九條規定：“企業發生的公益性捐贈支出，在年度利潤總額12%以內的部分，準予在計算應納稅所得額時扣除。”由此可見我國政府在稅收優惠方面加大了對發展慈善事業的支持力度。但由于目前我國企業慈善捐贈行為尚處于初級階段，慈善捐贈的積極性普遍不高，12%的捐贈免稅比例所體現的支持力度還是不夠高。[2]

與西方慈善組織發達的國家相比，我國的稅收法律、法規對慈善組織管理所發揮的激勵作用非常有限，一個重要原因是能夠獲得稅收優惠資格的慈善組織非常少。[3]我國能獲得稅收優惠的慈善組織只有中華慈善總會、宋慶齡基金會、中國紅十字會等帶有官方背景的幾十個社團或基金會，其中可獲得全免的僅20多家[4]，也就是說，只有極少數慈善機構獲得政府的特別許可，有權開出可以得到政府財政部門認可的捐贈證明。[5]導致企業和個人向慈善組織捐贈后很難從慈善組織獲得稅收減免的優惠，這樣一方面限制社會捐贈的積極性[6]；另一方面由于慈善組織本來就是非營利性質的部門，其競爭能力遠遠低于營利部門，如果政府不在稅收上予以優惠和資金上予以扶持的話，那么慈善組織的維持和運營將會非常困難，這對慈善組織的發展和成長也非常不利。[7]

此外，稅收優惠特權長期為少數慈善機構壟斷的格局，容易對慈善組織的健康成長產生不利影響。首先，能夠獲得財政部門授權的免稅慈善機構一般都是具有政府背景的大型機構。它們的主管單位往往有組織內部運作的權力，包括負責人推薦、任免等等。這種格局容易導致慈善組織缺乏自治性和獨立性，帶有“準政府”的色彩。其次，由于稅收優惠特權只有少數慈善機構才可以獲得，加上目前相關法制的漏洞，使得慈善組織容易成為一些組織和個人避稅的工具。[8]

（四）信息公開制度不完善，慈善組織公信力缺乏

目前我國的慈善事業發展較為落后，公眾對慈善事業的參與度不高，很大程度上與公眾對慈善組織的不信任有關。公眾之所以對慈善組織不信任，一個重要的原因就是慈善信息不公開，慈善組織不透明，人們不知道自己的捐贈去了哪里，幫助了誰。慈善事業要長足發展，必須取得公眾的信任。眾所周知，民間公益組織的資金來源于社會捐款或者政府財政支持，這些資金必須運用于社會公益事業，這是民間公益組織不同于政府部門和生產部門的主要特征。目前絕大多數的捐款人和社會公眾卻無法獲知慈善資金的具體去處。我國現行法律也未對慈善組織信息披露作出統一、完善的規定，這都使得公眾與民間公益組織之間缺乏有效的互動，民間公益組織也因此喪失了公信力和影響力。[9]

關于慈善信息公示制度，在法律上并非空白，如《基金會管理條例》第38條規定：“基金會、境外基金會代表機構應當在通過登記管理機關的年度檢查后，將年度工作報告在登記管理機關指定的媒體上公布，接受社會公眾的查詢、監督。”同時2006年1月起實施的《基金會信息公布辦法》也對基金會信息公布作了具體的規定。但是作為具有最高效力的《公益事業捐贈法》卻沒有對慈善信息公開作出具體規定。各層級的法律對慈善信息公開沒有作出統一的規定，這樣就導致慈善組織在實際運作時不進行信息公開。另外，雖然《基金會信息公布辦法》第十四條規定：“信息公布義務人不履行信息公布義務或者公布虛假信息的，由登記管理機關責令改正，并依據《基金會管理條例》第四十二條規定給予行政處罰。”但是實際中并沒有落到實處，很少依據本條款對未公開信息的慈善組織進行處罰。

中民慈善中心發布的《全國性慈善組織信息披露監測報告》報告顯示，包括中華慈善總會和中國紅十字總會在內的82家全國性組織中，在其網站上披露機構年報和機構財務報告的分別只有29家和23家，均不足40%，而有6家機構甚至沒有官方網站。[10]

二、完善我國慈善組織的法律對策

（一）降低準入門檻，增加慈善組織的數量

目前，我國政府對慈善組織實行的是登記部門和業務部門的雙重管理體制，這種體制從法律上強化了政府對慈善組織的監督，并通過分散責任回避了登記管理部門和慈善組織之間的直接沖突，使慈善組織在登記注冊成為合法組織之前，必須首先成為政府所屬職能機構所需要和能夠控制的對象。但是，這類慈善組織只是政府選擇的結果，而不是社會選擇的結果。[11]這樣就使得大量規模較小、出于社會需要而生成的慈善組織難以注冊登記而獲得合法地位，從而影響我國慈善組織的規模。因此，有必要降低慈善組織的準入門檻，增加慈善組織的數量。

另一方面，由于法律對公募基金會的成立規定的嚴格的原始基金數額限制，這也限制了慈善組織的發展，應降低慈善組織的資金限制，使得更多的有心于慈善事業的企業和個人能夠投身到慈善事業中來。

（二）建立第三方評估制度，加強監督

雖然我國法律規定了民政部門、業務主管部門、財務部門和審計部門對慈善組織的監督責任，但是由于法律沒有規定不履行職責的相應的法律責任，所以在實際中可能會發生相關部門不履行職責的情況，這樣就使得慈善組織即使存在問題也很難及時發現從而糾正。

英國的慈善事業比較發達，設立的專門的慈善委員會，慈善委員會是一個非政府性質的公共機構，它的主要職責有：第一，登記注冊；第二，咨詢服務；第三，監督；第四，調查和糾正不當行為和不善管理行為。[12]雖然慈善委員會的模式在英語運行的很好，但是這種運行模式與我國是完全不同的運行模式，因此照搬過來不一定適合我國的國情。

我國可以建立針對慈善組織的第三方評估制度，通過對慈善組織進行評估，糾正慈善組織的不正當行為，促使慈善組織健康運作，形成良好的同業競爭氛圍。

（三）制定有利于慈善組織發展的稅收政策

目前，我國能獲得稅收減免優惠政策的慈善組織數量很少，而且慈善組織一旦被授予減免稅資格，即終身享有，這極大地限制了慈善組織的發展，而且獲得稅收減免優惠政策的慈善組織和不能獲得的慈善組織之間也很難形成公平競爭。制定我國慈善組織的優惠政策可以從以下幾個方面入手：一是，建立慈善組織的免稅制度。只要是合法注冊的慈善組織就可以向稅務部門提出申請，獲得免稅資格。同時要廢除減免稅資格的終身制，慈善組織每年要接受稅務部門的審查，以確定其是否繼續滿足免稅的合法條件。第二，為了防止慈善組織濫用免稅特權，要嚴格區分基于慈善目的的經營活動和非慈善目的的經營活動。[13]第三，要加強對慈善組織的稅收管理。推行申報制度，要求慈善組織定期向稅務機關申報業務收入，提供接受捐贈、活動支出等信息，年末提供財務報告等，稅務機關也應定期對慈善組織的業務活動和財務狀況進行檢查。[14]

同時應簡化企業和個人捐贈的減免稅程序，提高公眾的捐贈積極性。

（四）完善信息公開制度，提高慈善組織公信力

我國慈善組織缺乏公信力這是一個不爭的事實，其中一個很重要的原因就是信息不公開，財產制度不透明，使公眾對慈善組織使用捐款的情況產生懷疑，影響企業和個人捐款的積極性，進而不利于我國慈善事業的發展。《基金會管理條例》和《基金會信息公布辦法》雖然對信息公開作出了規定，但是，目前具有最高效力的《公益事業捐贈法》卻沒有規定，這就導致法律的不統一，從而產生了法律漏洞。因此，制定的《慈善事業法》中應對信息公開作出詳細、明確的規定，如哪些信息需要公開、在什么媒體上公開、如果不及時公開將要承擔什么樣的法律后果等都要作出規定，使公眾可以方便查詢，從而對慈善組織進行監督，保證慈善組織在公眾的監督下健康運行。

[1][2]王俊秋.論和諧社會構建中的慈善法律制度建設[J].成都理工大學學報（社會科學版），2008，（3）.

[3][5][7][8][11][14]姚建平.中美慈善組織政府管理比較研究[J].理論與現代化，2006，（2）.

[4][6][12][13]黃喜榮.論我國慈善組織的法律規制[D].復旦大學碩士學位論文，2010.

[9]李暉，劉少威，潘相玲.英國慈善組織法律制度的借鑒意義[J].梧州學院學報，2008，（2）.

[10]朱崇偉.論提高慈善組織公信力的法律途徑[J].法學，2010，（8）.