《國家教育規劃綱要》①的決策過程分析

張媛媛

（沈陽師范大學，遼寧 沈陽110034）

科學規范的教育政策分析包括教育政策的內容分析、過程分析、價值分析和環境分析。我國理論界關于教育政策分析的成果比較豐富，但主要是教育政策內容分析和教育政策價值分析，教育政策的決策過程分析相對比較缺乏。尤其是一些教育政策實施后，在具體實踐中涌現出來很多問題，有些學者僅從政策文獻的內容上來尋找問題的癥結和出路，顯然是不夠的。因為教育政策本身就是教育決策過程所產生的一種結果，其質量依賴于整個教育決策過程的質量。教育政策的有效實施是以高質量的教育決策為前提的，實施的好壞首先就受制于教育決策本身的質量高低。[1]因此，教育政策的決策過程分析，對于提高教育政策的科學化和民主化水平，具有很強的理論意義和現實意義。

《國家教育規劃綱要》是指導教育改革和發展的綱領性文件，全國各族人民對其期待和關注程度很高，其決策過程也非常具有代表性。因此，對《國家教育規劃綱要》決策過程進行分析，便于我們總結經驗，提高教育決策的科學化和民主化水平。

一、我國《國家教育規劃綱要》決策過程的分析標準

根據祁型雨教授的觀點，教育政策決策過程的標準，應該包括實然標準和應然標準，教育政策決策過程有合法性和合理性兩個實然標準，教育決策過程的應然標準是“合理性基礎上的合法性”，最后從應然邏輯出發為教育決策過程構建具體標準。

（一）《國家教育規劃綱要》決策過程分析的實然標準和應然標準[2]

從實然邏輯來看，由于參與決策的主體不同，其需要或所代表的利益就不同。一般來說，政府決策者通常以維持政權為依歸，以政治利益來衡量教育決策過程，關注的往往是教育決策過程是否合法。而咨詢者、執行者以及普通民眾，他們更關心的是其相關教育利益能否在教育政策中得到表達與整合，教育決策過程是否合理。因此，合法性與合理性是教育決策過程的兩個實然標準。

從歷史層面來看，制度的合法性往往是建立在制度的合理性基礎上的。任何一個國家的穩定都離不開政治制度的合法性以及合理性。因而政府只能通過增強教育決策過程的合理性，來提高教育決策過程的合法性，以合理性來促使和保證合法性的實現。

從邏輯層面來看，教育決策的合理性來源于對內在的教育規律和決策規律的尊重，而教育決策的合法性就來自于對這種合理性的尊重。

因此可見，“合理性”在價值判斷上優先于“合法性”，教育決策過程分析的應然標準應該是“合理性基礎上的合法性”。

（二）《國家教育規劃綱要》決策過程分析的具體標準[3]

如果我們把這個應然標準賦予整個《國家教育規劃綱要》的決策過程，那么其中每個環節就具有了相應的規定性，這些規定性構成了《國家教育規劃綱要》決策過程分析的具體標準。一是教育決策主體構成。決策主體由決策者、咨詢者和執行者共同組成且比例相當，具有制度化的決策權限。二是教育政策問題認定。有廣泛收集政策問題的渠道和措施；咨詢者和執行者對政策問題認定起重要作用；政策問題來源于反映國民教育意向的實證研究；教育政策問題界定準確而清晰。三是教育政策問題納入。執行者、咨詢者、權力機構及其人員、監督機構及其人員及大眾傳媒察覺的政策問題能夠被主動納入政府議程。四是政策議案公議。建立政策議案的公示制度、決策聽證和辯論制度及相應的程序規范。五是政策議案裁定。議案裁定的人員構成和比例合理,裁定方法科學。六是教育政策實驗。政策實驗點的選擇具有信度和效度；實驗機構及其人員結構合理。七是教育政策議案合法化。重大教育政策議案要經國家權力機關審查通過。八是教育政策監督反饋。

二、我國《國家教育規劃綱要》的決策過程分析

（一）教育決策主體構成分析

從決策主體構成來看，教育決策權雖然主要集中在中央政府，但最高教育行政部門、下級政府及其教育行政部門也擁有一定的決策權，同時專家學者、社會各界、學生及家長在調研期間享有充分的話語權，決策主體由多元利益主體構成，充分調動了不同利益關系主體的積極性。

就咨詢主體而言，《國家教育規劃綱要》領導和工作小組組織工作小組成員單位、各省市和高校，民主黨派中央，社會研究機構，教育學會，駐外教育處，相關國際組織和海內外各個領域專家參與調研和咨詢活動，從不同學科視角來綜合分析現實的教育問題，廣開言路，請社會各界充分發表意見。《國家教育規劃綱要》在制定過程中，將咨詢功能發揮到了極致，調研時間之長，范圍之廣，規模之大，都是空前的。決策過程中，基本上形成了決策者和咨詢者共同參與的模式，但是，我國長期以來在一定程度上還存在著教育決策主體構成單一的問題，決策者、咨詢者構成比例不太合理，咨詢者往往權利受限，處于較被動的地位，決策過程科學化與民主化的提高需要其更深層次的參與。

（二）教育政策問題認定分析

在《國家規劃綱要》的問題認定方面，在《國家教育規劃綱要》制定工作期間，開展了11 個重大戰略專題、36 個重大問題和20 個熱點難點問題的深度調研；組織工作小組單位、各省市和80 多所高校開展廣泛調研；邀請8 個民主黨派中央、4 個社會研究機構、6 個教育學會開展平行調研；安排60 個駐外教育處開展國際調研；委托相關國際組織開展專項研究；邀請海內外各個領域100 多位高層次專家組成咨詢組，在境內外召開不同層面、不同類型的座談會和研討會，形成500 多萬字的調研報告［4］。為進一步問計于民，在第一輪公開征求意見期間，《國家教育規劃綱要》工作小組通過教育部網站，電子郵件，公眾信件，新聞發布會等各種形式和渠道收集社會關注度高、影響教育改革發展全局的重大問題，對教育政策問題的認識和界定有清晰地把握。高度重視民意，認真吸納建議，征求意見渠道立體而多樣，是征求意見工作的鮮明特色。總體來說，國家教育規劃綱要對涉及教育改革與發展的事關全局和重大的問題都有涉及和概括，對教育政策問題的認定較為全面、到位。

（三）教育政策問題納入分析

《國家教育規劃綱要》自研究制定工作啟動以來，就受到許多教育界人士和其他人士的廣泛關注和歡迎，對公眾所關注的問題進行調研，而不僅僅是政府的行政行為和一刀切，尊重了教育改革與發展的規律。決策者、咨詢者和執行者之間建立了良好的互動，通過自上而下的決策和自下而上的民意表達的結合，使各方的利益得到表達和整合。為充分吸收各界人士的意見建議，將公開征求的意見與《綱要》專題調研和文本起草有機結合起來，工作小組及時將意見建議分類整理，報領導小組和工作小組成員參閱，并提供給11 個戰略專題調研組、文件起草組和深度調研課題組，將各方察覺的教育政策問題主動納入政府議程。

（四）教育政策議案公議分析

2010 年2 月28 日，《國家教育規劃綱要》（征求意見稿）的正式發布，然后就《綱要》召開座談會征集意見。征求意見期間，共收到意見建議27855 條，這些意見建議分別被分類整理，吸納到規劃綱要中。但是整個決策過程還缺乏公眾參與的法定程序和制度規范，僅僅是通過征求意見的形式，那么我們會問：到底多少建議被采納了？采納了哪些建議？建議究竟是如何被處理的？還是僅僅是走過場，走形式？我們都無從知道。所以，第一，要建立議案公議的法定程序和制度規范，使我們有法可依。第二，建立必要的聽證制度，否則剝奪了利益相應人陳述意見和抗辯的權利，忽視了利益相應人的政策訴求。第三，必須建立辯論制度，僅僅通過一些渠道征求相關建議，但建議往往會流于形式，曇花一現，被利益不相關者輕易否決。

（五）教育政策議案裁定分析[5]

《國家教育規劃綱要》議案裁定體現出明顯的權力化特征、信息封閉特征。從權力化特征來說，參加政策議案裁定的決策主體一般都是固有的或者是被任命的，其任職不僅僅是因為技術能力的原因，而且還有政治利益的考慮，《國家教育規劃綱要》還停留在少數官員和專家參與政策議案裁定這樣的程度上，民眾對議案裁定過程和內部操作并不了解。從信息封閉特征方面來說，雖然政策議案是由專家建議，由行政職能部門起草，但最后是否吸收、吸收多少或者吸收哪些意見都是由領導決定的，甚至領導的個人喜好也會影響教育政策議案的裁定。因此，有必要建立一個公開、健全、共享的信息數據系統，提高教育決策質量。

（六）教育政策實驗分析

鑒于教育改革的艱巨性，《國家教育規劃綱要》從兩個方面設計了改革的推進策略。一是自下而上，鼓勵支持各地各校大膽探索，不斷總結推廣；二是自上而下，強調試點先行，逐步推廣。袁貴仁認為，改革需要統籌考慮、分步推進，先行試點，動態調整，為此專門設立10 個教育改革試點項目，保證改革的正確方向，堅持改革政策的協調性。這些方法和措施是在反復的政策實踐中總結出來的。隨著《國家教育規劃綱要》的制定，全國各地根據本地區實際，先后出臺了地方教育規劃綱要，作為《國家教育規劃綱要》的配套改革措施逐步實施。任何一項政策的出臺，都不能操之過急，必須進行試點實驗，在實踐的基礎上認真總結經驗，然后再普及推廣。

（七）教育政策議案合法化分析

行政組織法規定，執政黨、立法機關和行政機關都可以在各自法定權限范圍內使相應的政策議案合法化。2009 年1 月至2 月底，《國家教育規劃綱要》向社會各界開展公開征求意見工作。2010 年2月28 日，《國家教育規劃綱要》（征求意見稿）正式發布，開始第二輪公開征求意見。4 月15 日中央政治局常委、國務院總理、國家科技教育領導小組組長溫家寶主持召開國家科技教育領導小組會議，審議并原則通過了《國家教育規劃綱要》。該過程是對《國家教育規劃綱要》議案的逐步合法化。但是，在議案合法化的過程中，是否充分發揮了法律性政策機構的審查作用，在教育決策的相關程序中是否建立了專門的法律審查程序，法律審查程序究竟起到了多大的作用，我們不是很清晰。因此，需要在議案正式生效之前進行事先審查或預防性審查。

（八）教育政策監督反饋分析

一般來說，教育政策從決策到出臺實施，應該建立事前、事中和事后貫穿全過程的監督反饋機制，并有專門的反饋渠道且渠道暢通。在該方面，《國家教育規劃綱要》在整個決策過程當中專門成立工作小組，面向公眾多輪征求意見，并及時負責監督反饋且渠道形式多樣。可以說，事前和事中監督反饋做得很好，但事后監督反饋渠道是否及時通暢，又做了哪些工作，我們必須邊走邊看，繼續期待。

三、我國《國家教育規劃綱要》決策過程的改進建議

《國家教育規劃綱要》的決策過程本身已釋放出教育改革的新信號，民意與決策互動將為今后教育改革開辟清晰、光明的路徑。但在某些方面仍存不足，在此提出相關建議。

（一）建立和完善《國家教育規劃綱要》的決策體制[6]

第一，優化綱要決策主體構成，適當擴大決策主體范圍。目前我國政策的決策主體基本上是黨委、人大及政府，咨詢者和執行者在決策過程中的地位低、作用不明顯。第二，改革我國教育行政的科層組織結構。國家要適當下放權力，由下屬機關及人員對政策問題做出識別、判斷，自下而上進行決策，充分調動各個方面的積極性；第三，鼓勵行業式的或帶有利益集團性質的教育政策咨詢組織的發展，并參與決策過程。第四，決策主體和決策程序的規范化。對決策主體和決策程序的規范進行嚴格規定，并賦予其相應的權利與義務。

（二）發揮咨詢者和執行者政策問題認定及納入中的作用

咨詢者在教育政策研究方面理論基礎豐富，對政策問題有高度的警覺并通常以研究成果的形式提出問題、建議。執行者了解教育實際，對教育政策執行過程中出現的問題較熟悉并能夠及時解決，同時通過反饋，又能發現新問題。因此，要重視咨詢者和執行者在政策問題認定及納入中的作用。

（三）建立公示制度、聽證制度及辯論制度

教育政策決策的參與制度包括公示制度、聽證制度和辯論制度。政府準備制定什么教育政策、解決什么教育政策問題以及公眾如何參與等，需要通過電視、報紙等傳媒告知社會公眾。教育決策機構將政策文本進行公示，告知相關利益主體，相關利益主體通過各種方式表達意見，提出觀點，這就涉及到聽證制度。設置專門的辯論程序，鼓勵參加聽證的相關利益主體通過辯論陳述觀點看法，進而對教育政策決策過程進行充分論證。

（四）運用決策理論方法改進議案裁定規則[7]

改進議案裁定規則需要借鑒科學決策的理論與方法。投否決票就是讓所有投票者提出自己認可的政策議案，然后匯總，再隨機地將這些政策議案排序，讓投票者按從全部政策議案中否決一個議案的方式進行，最后剩下的政策議案當選。投否決票特別針對全體一致的某些缺點加以改進，投票者既有機會表達自己的愛好，又有權力否決自己不喜歡的政策議案，同時投票者提出政策議案時還需積極考慮他人的利益，避免自己所偏好的政策議案被否決，這樣一來投票者之間的“策略行為”就會相對減少，自己的意愿表達就會更為真實。

（五）加強對政策議案的審查功能并建立事前事中事后監督反饋機制

我國應借鑒發達國家經驗，建立和完善政策議案審查的程序和制度并建立配套制度。教育政策從決策到出臺實施，應該建立事前、事中和事后貫穿全程的監督反饋機制，保持渠道暢通，對決策過程中的各種突發問題做到及時修正。

注釋

①為表述方便，本文中《國家教育規劃綱要》是指《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020）》。

[1]祁型雨.論教育決策過程的質量判別與質量保證[J].上海：上海教育科研，2006(2):12.

[2][3]祁型雨.利益表達與整合—教育政策的決策模式研究[M].北京：人民出版社，2006.

[4]王曉輝.關于教育決策過程的評價標準研究[D].沈陽：沈陽師范大學，2008：36-38.

[5]王慧.公開決策問計于民—《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》起草歷程回顧.教育旬刊[J]，2010（5）.

[6]祁型雨等.論教育政策議案裁定的模式選擇與規則改進[J].沈陽：教育管理研究，2007（1）.

[7]祁型雨等.美國教育決策的主體構成及其啟示[J].武漢：美中教育評論，2006（9）.