政府購買公共服務探析

葛曉梅

（安徽省蚌埠市委黨校馬列教研室，安徽 蚌埠 233000）

隨著我國經濟社會持續快速發展，人民群眾對享有較高水平的公共服務的愿望越來越強烈，高效的社會管理機制、優質的公共服務供給已成為評判政府執政能力的重要內容。因此，創新社會管理，增強公共服務功能就成為政府面臨的一個重要課題。政府購買公共服務作為一種新理念、新機制和新方式，近年來已被各級政府實踐于多個領域，逐漸成為政府提高公共服務水平的重要途徑。

一、推進完善政府購買公共服務的重要意義

（一）有利于滿足多樣化的社會需求

隨著經濟社會的發展，人民群眾對公共服務的需求不斷增加，對公共服務多樣化和高質量的需求越來越多，但是和這種情況形成強烈對比的是，政府由于自身的能力、效率、專業化程度等方面問題，生產的公共服務不足或者具有局限性，不能滿足人民群眾日益增長的公共服務需求。在這種情況下,需要動員社會的力量來參與社會管理,充分利用社會資源來幫助政府，更好地滿足人民群眾多元化的公共服務需求。各類專業公司，可以通過專門人才的專業化管理，提高服務質量，特別是各類社會組織的公益性、志愿性和多樣化，使其在提供公共服務方面具有分工細致、貼近服務對象的特點，在面向弱勢群體、特殊人群服務方面具有政府不具備的明顯優勢。政府可以通過向它們購買公共服務，調動社會多方面力量參與公共服務的供給，增加服務內容，滿足多樣化的需求。

（二）有利于推進政府轉變職能

政府購買服務，可以將大量公共服務職能從政府部門剝離出來，把一些不該管、管不好、管不了的公共服務向社會組織轉移，由社會組織承擔。政府從公共服務的直接生產者變為出資者、制度制定者和監管者。改變以往的生產者和提供者合而為一的角色，使其生產職能和供給職能相分離，使政府能夠集中精力做好宏觀決策及管理工作，實現政府角色的轉變。

政府改革和職能轉變的關鍵之一，就是政府要從“事無巨細全方位包辦”的全能型政府，轉變為主要提供最核心、最優勢公共服務的有限型政府。一些基本的公共服務必須要政府來提供，但是更多的公共服務政府是可以依靠社會力量、社會組織來完成的，要像農業生產、工商業生產一樣，把公共服務的生產也交出去，政府只需要進行規劃、制定規則、規范，掏錢購買服務就可以了。政府直接提供的公共服務比重將逐步縮小，通過政府轉移職能購買公共服務將逐步擴大。

（三）有利于推動社會管理創新

提供公共服務是政府社會管理的職責，創新公共服務供給方式，是社會管理創新的重要內容，也是推動政府社會管理方式轉變的重要途徑。通過政府購買公共服務，可以引導企業、社會組織等參與公共服務，有利于形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理新格局，增強群眾對政府的信任和支持，弘揚互助互愛的傳統美德，促進社會主義精神文明建設，增強群眾自我管理、自我服務意識。

（四）有利于促進社會組織發展

以購買公共服務的方式來扶持社會組織發展，是近年來發達國家的普遍做法，也逐漸成為政府資助社會組織的主要方式。政府購買公共服務有一個前提條件，即在社會中必須形成承接各項公共服務的主體，而社會組織就是其中的重要一員。政府購買服務，政府出資，社會組織營辦服務，為社會組織提供了資金支持，也為社會組織成長發展提供了空間，社會組織在政府的資金、政策支持下，會得到快速發展，成為公共服務的主要承擔者。社會組織在承擔和完成政府購買的公共服務后，其知名度和實踐能力也都會得到很大的提高，可以有效地推動社會組織的發展壯大。隨著政府購買公共服務的推進，政府在不同領域運用社會組織提供各種服務，將使社會組織在社會生活中發揮越來越重要的作用。

（五）有利于提高公共服務的質量和效率

長期以來，由于政府壟斷公共服務供給的所有環節，缺乏競爭對手和競爭壓力，造成公共服務低效率、高成本，群眾需求得不到滿足，政府財政壓力巨大。實施政府購買公共服務，構建了新的社會管理和公共服務機制，這一機制以市場為紐帶，聯系政府、企業和社會組織，實現了政府、市場和社會組織的有機結合。使得公共服務從行政性生產，轉變為市場性生產，通過市場競爭，政府變養人為養事，可有效控制機構和人員的增加，避免支出剛性增長；通過政府購買服務將民間資本引入公共服務生產領域，可以減少政府初始投入；通過向社會組織購買服務，可以使政府的資金與社會資源有機結合，發揮社會組織的專業優勢、降低服務成本，提高財政資金的使用效益，使公共服務的質量和效率得到大幅度提高。

（六）有利于推進事業的單位改革創新

在我國，很多應該由社會組織承擔的職能，是由事業單位承擔的。政府每年要向這些事業單位撥款，事業單位長期依賴財政撥款生存，導致事業單位機構臃腫、人浮于事，并且逐漸喪失核心競爭力，甚至成為國家財政的沉重負擔。而實施政府購買公共服務機制，要積極推進事業單位改革，使其成為獨立的市場主體，參與公共服務領域的競爭。對于經營性事業單位，要逐步改制為企業全面推向市場；對于公益性事業單位，要實行企業化管理，將成本核算理念引入單位日常運行，提高效率、降低成本；將績效預算理念引入事業單位財政補助的核定，引導鼓勵其提供高質量的公共服務；同時，把以財政供給方式，要求事業單位承擔公共職能的模式，轉變為通過招標的方式向社會組織或企業購買公共服務。也就是政府從購買“人”，轉變為購買“事”，降低財政成本，從而提高公共服務的生產和供給效率。

二、政府購買服務存在的主要問題

（一）政府購買公共服務的動力不足

雖然各級政府已越來越重視政府購買服務方式的運用，但在公共服務的提供上存在思維慣性，當新的公共服務需求出現時，習慣于大包大攬，加上缺乏對政府活動成本與績效的考核，使得政府購買服務的動力不足。同時，隨著公共服務購買的不斷推進，大量的公共服務被委托、外包出去，政府部門的事權會減少，這也意味著可支配資源和權力的減少，會影響到部門利益，許多部門對推進政府購買公共服務工作并不積極。每當增加新的公共服務事項時，不是優先考慮向市場購買，而是要求增加機構，增加部門經費，擴充編制，聘請人員。

（二）政府購買公共服務制度不健全

公共服務購買尚未被納入政府采購范圍，缺乏相應的法律制度保障。2002年，全國人大通過了《政府采購法》用以規范政府對貨物、工程和服務的采購行為。2010年財政部發布的《政府采購法實施條例（征求意見稿）》中明確指出：“政府采購法第二條所稱服務，是指除貨物和工程以外的政府采購對象，包括各類專業服務、信息網絡開發服務、金融保險服務、運輸服務，以及維修和維護服務等?！边@里并未將政府職能中的公共服務內容列入。在具體指導各級政府采購的《政府采購貨物和服務招投標管理辦法》以及《政府采購品目分類表》中，采購品目分類表詳細列舉了政府采購的貨物類和工程類，而服務類只限于為政府提供的包括設備、會議、培訓等內容的各類行政后勤服務，沒有包括公共服務。同時，公共服務購買與政府采購并不完全相同，招標書、談判方法、專家選擇、采購合同書及其相應的采購管理制度，都要體現服務類采購的特點，目前還沒有建立起一套完善的政策制度。

（三）社會組織發育不完善，承接公共服務的能力不強

公共服務的市場主體可以是社會組織、企業、事業單位。在一些公共服務購買比較成熟的國家，主要是社會組織。與政府、企業相比，社會組織在提供公共服務方面有著獨特的優勢，社會組織具有非營利性和志愿性等特征，不以利潤最大化為目的，以提供公益性的公共服務，解決各種社會問題為主要目標，這使它在一些難以產生利潤的公共服務領域具有獨特優勢，更適合公共服務的生產。但是，目前社會組織的發展狀況與政府購買公共服務的要求相比，無論是數量還是運作能力都還處于比較低的水平，普遍存在著業務水平低、規模小、服務能力不強的情況。不少社會組織經費不足，無法正常開展活動；制度不健全，行為不規范，自律作用不夠，缺乏應有的社會公信力；缺乏專業人才、經營管理人才，難以承接社會公共服務。在許多公共服務項目的實施中，政府難以找到多家社會組織來承接購買項目，沒有合適的、值得信賴的社會組織參與公共服務的購買，政府的選擇非常有限，競爭性市場不足，競爭難以充分展開。

（四）政府購買公共服務范圍不明晰

政府購買公共服務已是大勢所趨，但是，什么樣的公共服務可以購買，什么樣的公共服務不能購買？哪些可以完全市場化，哪些還不能市場化？公共服務購買的范圍還缺乏制度上的厘清和規范，購買方式的選擇和運用也還有待于進一步探索和完善。如在合同購買方式中，合同條款的制定與談判，補助方式的受益群體的界定，憑單制的運用效果控制等都有待于進一步探索和完善。

（五）公共服務購買種類少、資金規模小

目前，公共服務購買以養老服務、社區公共衛生服務、環衛保潔、公共交通，以及承接政府部門部分職能為主，向市場購買服務的范圍大多停留在部分因人手或專業技能缺乏政府無力勝任的方面。政府購買公共服務的項目和品種還比較單一,還停留在零星個案的水平上。

（六）服務評估和監督機制不完善

政府購買公共服務的績效評價主要包括：一是購買公共服務的效率評價，即一定量的資金是否購買了盡可能多的公共服務；二是購買公共服務的效果評價。在實際情況中，由于公共服務難以量化以及成本與價格難以計算等客觀原因，還沒有形成一套可以保證服務質量和對所購買的服務進行有效監督和科學評估的辦法。評估細則、各類服務質量標準和非量化指標考核體系不健全；考核機構及其資質不明確；相應的獎懲機制不具體等。因此，政府在購買公共服務的過程監控和質量評估上還顯得薄弱，缺乏有效的信息技術和管理技術的支持。另外，還缺少獨立的第三方監督管理機制。因為公共服務領域的資金回報率的確定、成本的核算、價格的確定、服務質量的標準等具有較強的專業性，經營者與消費者之間、經營者與監督管理者之間存在著信息不對稱，需要獨立的監督機構評估信息的真實性和保證競爭的公正性。

三、推進完善政府購買公共服務的路徑

（一）樹立服務型政府的理念

推進政府購買公共服務首先要解決政府在提供公共服務、履行服務職責上的觀念轉變，要確立以下三方面的新理念：一是為社會提供高質量的公共服務是政府必須履行的職責。二是政府部門提供公共服務的重心必須轉變。要著力糾正一種傾向，即一說到要加強政府的公共服務職能，就一定要政府全過程包辦，直接生產、提供，而忽視了政府在其中所應起的關鍵作用。要逐步實現公共服務由“直接提供、直接管理”變為“政府購買公共服務、實施監管”，將政府部門的工作重心轉移到制定發展規劃、確定服務標準、加強監督管理、了解群眾需求等方面。三是政府提供公共服務必須重視支出效益。要使政府投入逐步從消耗性投入轉向效益性投入，優化支出結構，使政府能為人民群眾提供數量更多、質量更優的公共服務。

（二）加強制度建設，構建政府購買公共服務的制度體系

良好的制度安排是政府購買公共服務推進的必要條件。它包括為政府購買公共服務創造一個有效、公平競爭的外部法律環境，科學、規范的管理辦法，系統、有效的政策安排等等。推進政府購買公共服務，應積極探索符合我國發展需求和發展現狀的政策法規。首先，要把公共服務納入政府采購的范圍，把政府采購服務的范圍從行政機構接受的服務擴展到公共服務，促進廣泛的社會服務市場形成。在財政制度方面，要把政府購買公共服務的內容納入財政預算的范圍，并且規定相應的財政支出和管理制度，使政府購買服務有整體規劃、計劃，并且與年度預算時間及過程保持一致性。其次，在具體制度方面，應制定政府購買公共服務的范圍和標準；服務對象的界定原則與方法；政府分類購買公共服務的制度；公共服務承接方的資質認定辦法；政府購買公共服務的方式和程序；政府購買公共服務的資金審核與管理辦法；政府購買公共服務的績效評估方式與標準；對購買的公共服務項目的監督管理辦法；政府購買公共服務的聽證制度等等，確保政府購買公共服務有章可循、有序運行，以保障購買服務項目的實施效果。

（三）培育發展社會組織，積極構建政府購買公共服務的有效平臺

在政府購買公共服務的過程中,社會組織具有重要地位和作用,是公共服務生產的核心主體。目前，社會組織發育不成熟不完善，是影響我國政府購買公共服務推進的主要原因。因此，培育和發展社會組織，為社會組織承接公共服務創造良好的平臺和環境，是推進我市政府購買公共服務的關鍵環節。首先，要鼓勵社會力量向社會組織提供資金捐贈。社會組織的資金來源于政府資助和有償服務收入，但是政府資助和有償服務收入是非常有限的，這樣會影響到公共服務的質量，政府可以在財稅方面為社會組織提供優惠政策或免稅政策；其次，探索設立社會組織發展基金，建立獎勵制度，安排專項資金對為社會作出重要貢獻的社會組織給予經費補貼，或設立引導扶持基金，對政府導向性的社會組織進行專項扶持；同時在公共服務項目的采購上給予社會組織優先權，來調動社會組織參與社會管理和提供公共服務的積極性。此外，社會組織自身也要加強公信力建設和服務能力建設，這樣才能更好地為人民群眾提供他們滿意的服務，而且也得到政府和人民群眾的信任與支持。

（四）廣泛開展政府購買公共服務試點，在公共服務領域普遍建立購買機制

選取重點公共服務項目進行試點。對于新型的或原先基礎較差的服務領域，可采取公建民營的方式，如通過撥款和資助推動民辦養老服務設施、民辦教育設施等興建。對已經具備一定條件和規模的公共服務，可以通過簽訂合約以及發放消費券等形式來推動社會組織的運作。

應將公共服務購買作為政府提供公共服務的主要方式之一，在公共服務和管理中普遍建立購買機制，使購買成為財政資金的正式支出途徑之一。政府在提供公共服務方面的工作重心，要轉移到了解人民群眾公共服務需求、制定公共服務發展規劃、確定公共服務標準、加強監督管理等方面。除政府根本性職能以及法規、規章的制定不得以政府購買方式履行外，其他距離政府權力中心比較遠的公共服務，只要存在一定的競爭市場，并且易于測算和評估服務質量均可以購買。其范圍包括：一是行業管理與協調職能。包括行業標準和行規行約的制定，行業準入資質資格、行業領域學術和科技成果評審等。二是社會事務管理與服務職能。包括法律服務、宣傳教育、專業培訓、社區事務、公益服務等。三是技術服務與市場監督職能。包括統計分析、資產項目評估，行業內重大投資論證以及項目的責任監督等。

（五）健全公開透明規范的公共服務購買流程

公共服務的購買程序是否公正妥當將直接影響購買結果。建立完整可操作的政府購買公共服務流程，公開競標程序，有利于建立起規范化、競爭性的政府購買機制，避免購買行為的隨意性和無序性。公共服務的購買流程包括：第一步，明確需求、制定規劃。政府廣開渠道，全面收集社會和群眾關于公共服務需求的信息，切實了解社會需求，制定具有可操作性的整體規劃，確定購買公共服務的項目、質量和數量，并且制定相應的財政收支方案，確保公共服務的有效供給。第二步，公開招標、簽訂合同。首先，通過多種渠道向社會公開政府社會服務需求信息和購買公共服務的資金預算，向社會公開招標。其次，應秉承公開、公正、平等的原則，嚴格審核競標機構的專業資質和綜合服務能力。最后，政府部門與中標機構簽訂購買合同，明確購買金額、服務項目、服務期限、評估標準、評估辦法、各方的責任和義務、意外事件的責任及處理、項目監管和社會監督機制、合同實效等條款。第三步，項目實施、監督管理。公共服務生產的承接者應按照合同約定的公共服務條款進行公共服務生產。在提供服務的過程中，政府應加強對合同履行情況的監督管理。第四步，評估服務、后續跟進。當購買合同約定的公共服務期限屆滿時，作為出資方的政府應邀請專家學者或專門的評估機構等，對社會組織生產的公共服務項目及其實施過程、影響等進行評估。

（六）建立嚴格的評估監督體系

在購買公共服務項目的過程中，要進行跟蹤評估，建立服務項目的動態監管辦法，既能對過程中出現的問題及時進行研究和反饋，又能對評估不合格的項目，要求其按照契約合同承擔相應的責任；另一方面，政府還需要建立科學的項目評估標準與方法、監督方法。設計一個能夠實事求是地兼顧項目的一般性和特殊性的評估辦法，建立一個客觀公正的公共服務評估驗收體系，是需要在實踐中不斷探索和完善的。監督可分為內部監督和外部監督。首先要發展獨立、專業性、多元化的外部監督機制。外部監督包括幾個層面：第一，獨立的第三方監督機構，如會計事務所、法律事務所、審計事務所、專業調查公司等機構。這些機構參與政府購買服務的監督具有兩方面優勢：一是保持客觀性和公正性。與社會公眾、媒體等監督相比，后者只能對普遍存在的、表面的、更直接的問題進行監督，而獨立的第三方監督機構技術性更強、更客觀中立。二是它們擁有專業人才，更具有專業性和科學性。第二，社會公眾、媒體監督。社會公眾監督直接反映了政府購買公共服務的效果。媒體監督是社會公眾監督的一個很好的平臺與渠道。在內部監督方面，可分為兩個層面，一是財政部門對財政購買資金使用的監督；二是購買服務的部門對服務的質量、數量的監督。

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