地方政府債務的成因及管理規范

■ 卜鵬愛 劉林山 副教授（、蘭州商學院隴橋學院 蘭州 7300 、西北民族大學 蘭州 730030）

目前社會各界對我國地方政府債務的議論很多，其中有些觀點比較偏激。一是認為目前地方政府債務已成天文數字，資金都投入到了沒有任何效益的項目上，留下一些壞賬，財政風險會轉化成金融風險。二是當前形成的地方政府債務都是中央政府為應對2008年全球金融危機實施積極的財政政策和寬松的貨幣政策而形成的。實際上，地方政府舉債作為一種普遍的經濟現象，不是我國特有的。就我國而言，地方政府舉債是有其特殊背景和原因的，應該對其全面認識、客觀評價，在承認其存在合理性的基礎上，研究如何將其納入法制化、制度化、規范化的軌道。

地方政府債務的界定和分類

所謂地方政府債務，是指地方政府作為債務人按約定的條件向債權人承擔的義務。一般而言，是指地方政府和所屬部門為公益性建設項目直接借入、拖欠，或因提供信用支持而形成的債務。由于政府在債務的界定上相對寬泛，實際上并不是所有政府債務都需要政府承擔直接償還責任，有些債務是需要經過一定條件才可能轉換成政府負有直接償還責任的債務。因此，政府債務類別的劃分對于“鎖定債務、分清類型、控制風險、落實責任”就顯得尤其重要。

從國內各種相關研究文獻來看，對于我國地方政府債務的分類，國內學者普遍推崇20世紀90年代末世界銀行高級經濟學家Hana（1998）提出的“財政風險矩陣”。風險矩陣把政府的債務分成兩大類。一類是政府直接債務。該債務是政府在任何條件下都無法回避的責任而且是應當履行的義務。另一類是政府或有債務。這類債務是指政府在特定條件下必須承擔且必須履行的責任和義務。其中的“責任和義務”并非完全是顯而易見，由法律、政策明確規定的，也有可能是隱性的，即雖然沒有明確的法律、政策規定，但在某種情況下政府不得不去承擔。因此政府債務可以分為：顯性和隱性的直接債務、顯性和隱性的或有債務。

有觀點認為，上述分類框架對于提醒人們不能忽略或有和隱性債務可能引發的風險具有重要作用，但很顯然，這種所謂的“或有”和“隱性”在一定程度上擴大了政府債務的內涵，讓政府承擔了太多的責任。政府作為社會經濟的一個主體，盡管其有公共主體的性質，但其責任和義務卻是有限的，而不是無所不包、無所不能的。

基于有限政府理論、債務與財政的天然關系，根據我國轉型期經濟社會發展的實際，本文認為，對于地方政府債務的分類，應該以是否有財政直接償還為標準來區別對待，不能簡單地一概視為政府的直接債務。依據這種觀點把地方債務分為三類：第一類是地方政府負有償還責任的債務，也是由地方政府或其所屬的其他單位舉借，確定應由財政資金償還且政府負有直接償債責任的債務；第二類是地方政府負有擔保責任的債務，主要指地方政府因提供直接或間接擔保，當債務人無法、無力償還債務時，政府負有連帶償還責任的債務；第三類是其他相關債務，指政府的融資平臺公司、公用事業單位和經費補助事業單位為公益性項目舉借的，且由非財政資金償還，同時地方政府也未提供任何擔保的債務，在法律上政府對該類債務不承擔償還責任，但當債務人出現債務危機的時候，政府可能需要承擔救助責任。

這種以是否由財政資金償還為標準來對地方政府債務進行的分類，從根本上體現了公共財政下有限政府所扮演的角色，對于理解地方政府債務的涵義、探討其形成原因、進行債務管理具有十分重要的意義。

地方政府債務的成因分析

我國地方政府債務形成由來已久，最早可以追溯到20世紀80年代，但真正大規模的出現是在20世紀90年代初期。盡管預算法等有關法律嚴格禁止地方財政出現赤字和地方政府舉債，但事實上，一些地方政府正依靠舉債度日或負債運行。在我國城鎮化、工業化的大背景下，地方政府為推動地方經濟社會發展而舉借債務，其原因是多方面的。

（一）經濟體制轉軌下財權與事權不匹配是地方政府舉債的根本原因

我國正處于由傳統的計劃經濟體制向市場經濟體制過渡的時期，舊的計劃經濟體制已經被打破，新的市場經濟體制還未完全建立，在這種過渡時期復雜的經濟體制下，一個很突出的特點就是政府與市場、政府與企業的關系尚未調整到位，因此而導致地方政府被動承擔了大量債務。尤其是我國1994年財政體制改革的不徹底在一定程度上加劇了地方政府債務的擴張壓力和動力，導致了各級政府間事權與責權劃分不明晰和事權錯位的現象普遍存在，使一些本應由中央政府承擔的支出職責被轉嫁到地方政府，“中央出政策、地方出資金”現象普遍，造成地方財政壓力增大。這不僅加劇了地方政府的債務負擔，同時也淡薄了政府的償債意識。

（二）謀求地方經濟發展是地方政府舉債的直接原因

當前，在經濟發展快速、人民群眾的物質文化需求日益增長的背景下，地方政府的發展沖動強烈，大搞基礎設施建設，在滿足老百姓的公共需要時，由于有些地方政府財力不寬裕，有限的財政資金不能有力支撐經濟快速發展所需要的公共設施和公共服務，使得地方政府舉債搞建設；也有一些地方政府脫離實際公共需要，盲目追求超前的、高標準的建設項目，脫離了當地政府財政的承受能力，致使政府債務越來越重。尤其是2008年下半年以來，為抵御國際金融危機帶來的不利影響和實現“保增長、擴內需、調結構”的經濟目標，地方不僅要對中央政府的4萬億經濟刺激方案提供配套資金，而且也要推出地方性的經濟刺激方案，這就形成了一定規模的政府債務。

（三）干部考核監督機制不完善是地方政府舉債的重要原因

目前，我國的干部考核機制仍側重于地區生產總值、固定資產投資等經濟型指標，尚未能建立一套科學、合理、完善的干部考核機制。由于考核機制的導向作用，使得地方領導干部在政績考核中不得不追求GDP的高速增長。一些地方的領導干部未能樹立正確的政績觀，不考慮當地政府財政的承受能力，脫離當地實際需要，為追求任期內的所謂“政績”，盲目鋪攤子、上項目，大搞“形象工程”、“面子工程”。同時，上級部門又缺乏一套有效的監督制約機制，無法從制度上保證建設項目決策的科學性與合理性，從而使政府性債務越來越重。

（四）債務管理制度缺失是地方政府舉債的主要原因

目前，對地方政府債務的管理辦法仍以各地方政府制定的一些辦法為主，在全國尚未形成統一的管理法規和管理制度。使得政府債務在舉債主體、舉債程序、舉債方式、舉債規模、債務風險控制和預警機制等方面無法可依。多頭融資、分散管理、資金監管制度缺失現象嚴重。債務資金的籌集缺乏計劃性、統一性和規范性，沒有統一的舉債規劃，政府債務循環機制尚待建立。在這種情況下，有的單位和部門法紀意識不強，通過簽訂虛假合同、提供虛假證明等方式，套取銀行資金或違規提供擔保，形成政府的債務。

加強地方政府債務管理的對策

毋庸置疑，地方政府大規模的舉債建設，推動了我國經濟的發展。但是，由于缺乏法律依據，各方面監管制度不健全，有效機制尚未建立，在地方政府債務管理中還存在多頭管理、沒有規模控制、缺乏外部監督、債務隱蔽不透明、缺乏風險預警機制等問題。如果這些問題處理不好，必將會產生債務風險，乃至財政風險，這將對利用債務資金推動經濟發展產生不利影響。因此，在地方政府債務快速擴張已經成為現實，沒有相應全國統一的管理制度的情況下，為此需要為加強地方政府債務管理，防范地方政府債務風險提出相應的對策。

（一）依法管債，加強政府債務管理的法制化建設

針對地方政府舉借債務已成為普遍性的現實情況，財政部等有關部門應研究制定地方政府債務管理辦法。管理辦法要對政府債務的運用范圍、計劃、審批、執行、統計、責任主體、預警、監督管理及相關責任等作出統一規定。通過管理辦法的切實執行，加強各地政府債務管理，規范各級政府及其部門、單位舉借和償還政府債務的行為，防范和化解財政金融風險。各地要結合本地區政府債務實際，認真查找管理薄弱環節，及時堵塞管理漏洞。此外，修訂預算法、稅法等現行法律中已過時的法律條款，逐步放開對地方政府舉債的限制，引導地方政府進行多元化融資。

（二）硬化預算，建立和完善償債準備金制度

硬化預算是指通過立法形式，硬化對地方政府預算約束，避免地方政府對中央政府的救助預期，從而達到防止地方政府將債務風險向上級政府轉嫁。政府舉債要納入預算內進行核算，嚴控規模，其規模應當與本地經濟發展和政府可支配財力相適應；不得在預算外借款、拖欠、自行發行債券、簽訂回購協議，不得作為保證人，不得抵押或質押。要建立和完善償債準備金制度，積極研究完善償債資金預算管理的辦法，及時編制年度政府償債資金預算，將國際金融組織貸款、外國政府貸款、中央再貸款等剛性債務納入政府預算和部門預算中。此外，為增強地方財政支出規模與國家宏觀經濟政策的一致性，建議地方政府探索建立財政穩定儲備金制度。通過創設新的財政政策工具，建立“以豐補歉，以盈補虧”的內在穩定機制。

（三）防范風險，建立科學高效的預警機制

建立科學高效的債務預警體系，可對政府債務的規模、結構、償債能力等實行有效控制，真實反映當地財政風險程度和發展變化趨勢，是確保經濟社會穩定發展的重要措施。根據負債率（債務余額占GDP的比重，安全線為10%）、債務率（債務余額占當年可支配財力的比重，其警戒線為100%）、償債率（當年償還債務本息占當年可支配財力的比率，其警戒線為20%）等指標，建立和完善監測債務風險的指標體系。通過對地方政府債務的償付能力評估，確定其舉債資格，并對舉債規模、舉債期限等方面進行限定。

（四）嚴格考核，建立健全地方政府債務管理責任機制

建立健全政府債務管理責任機制，明確相關人員在“借、用、管、還”全過程中的管理責任，特別是要將各級政府主要領導作為責任人，把政府債務管理情況納入領導干部任期經濟責任審計和離任審計范圍，作為領導干部業績考核的一項重要指標，防止個別領導干部無視債務管理一般規律的短期行為。建立地方政府債務償還責任制及責任追究制，以簽訂政府債務責任狀的形式明確其權利和責任。對盲目舉債、違規擔保、搞低水平重復建設等造成的浪費、損失，滯壓、截留、挪用項目資金和因工作失職造成無法按期還本付息的，要追究有關人員的責任。

（五）加快改革，推動地方政府職能轉變和財政體制完善

從長遠來看，地方政府職能轉變和財政體制完善是解決地方政府不合理舉債的關鍵。地方政府應適應市場經濟條件下政府職能的轉變，盡快建立與市場經濟相適應的公共財政模式；按照公共財政模式的要求，退出競爭性生產領域，以解決地方政府的“越位”問題；要進一步明確各級政府的事權范圍和財政支出職責，并將其納入法制化軌道；要合理調整各級政府的收入劃分，改革不適應市場經濟要求的收入劃分方式；要進一步完善財政轉移支付制度，按照地方經濟發展水平和地方財政收入情況，加大對區縣的轉移支付力度，增加地方政府可支配財力，減少地方政府的舉債規模；要明確各級政府的償債責任，增強各級地方政府的償債意識，為規范各級地方政府的舉債行為創造條件。

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