淺析長春市會計集中核算制與國庫集中支付制的并軌現狀

馬新哲 馮曉剛

（吉林大學，吉林 長春 130012）

一、引言

面對市場經濟的迅猛發展而財政收支體制日益落后的狀況，2003年初經市政府同意，長春市成立了市直行政事業單位會計核算中心，長春市會計集中核算改革正式開始。截至2004年末，共有83家機關事業單位納入了集中核算管理。同年年初，長春財政局又提出了以會計集中核算為平臺，全面推行財政國庫集中支付制度改革的總體設計方案，于是核算中心加掛了長春市國庫集中支付中心的牌子，二者合署辦公，使國庫集中支付職能和會計集中核算職能得以有機融合、相互補充，隨著全國范圍內改革的進行，“長春模式”在全國范圍內廣受好評，長春市財政局也走出了一條獨具特色的創新之路。

二、長春市會計制度發展回顧

2002年12月12日，應《關于試行會計委派制度工作的意見》的通知，長春市人民政府發布了《長春市市直行政事業單位會計集中核算工作實施方案的通知》，會計集中核算制改革正式拉開帷幕。2003年1月20日，長春市是指行政事業單位會計集中核算中心成立，實行三統一一集中的管理模式。與舊制度相比，集中核算制巧妙地解決了兩方面問題，一方面它取消了各單位的核算機構并將其集中作為財政局的下設機構，讓各行政單位主動報賬，從而降低了由不良情緒引起的工作阻力，使得由于委派會計與受派單位的純委托代理關系而導致的工作不力這一問題得到根本解決；另一方面，會計核算中心可以聘請長期任職的會計人才，避免了委派會計對相關行業的專業能力的學習時間的需要和崗位流動制的時間約束這一矛盾，而且還可以通過錄用階段設置門檻，保證核算人員的專業性和穩定性。

2000年8月份開始，長春市財政局開始著手于預算編制；2001年正式啟動國庫集中支付制度改革；2004年，國庫集中支付中心成立，并于會計核算中心合署辦公，開創了國庫集中支付改革上的“長春模式”。同年12月20日，長春市財政局發布《關于實施金財工程》的通知，這一可高效調度資金、詳細記錄資金流動狀況的大型信息系統工程開始推行，為國庫集中支付制的改革打下基礎。至2005年，部門預算的編制進一步成熟，此時已經能對政府的采購支出及部分專項支出實行國庫直接支付，對行政單位實行職工工資統發。2006年，1月4日，會計集中核算中心公安核算大廳正式成立。長春市財政局草擬了《長春市財政國庫管理制度改革方案》，并制定了《資金支付管理辦法》、《銀行支付清算辦法》和《會計核算辦法》，為改革提供了法律依據。在國庫資金方面，深化“收支分離”觀念，從源頭上預防和治理腐敗，便于對支出端的集中管理，也促進了“雙集中”模式的發展。在人員管理方面，建立年度工作目標考核機制，將獎懲掛鉤。干部人事制度改革也有所突破，輪崗交流機制的實施也為改革增添動力。

時至今日，雙集中模式的改革本成熟。2012年長春市財政局已將重點放在了“效能”的提升上，包括加強資金監管績效，提高資金的調轉效率及一體化的監控系統。

三、長春市財政局雙集中模式的現狀

長春市核算中心行政隸屬市財政局，為副局級單位。目前，長春市會計集中核算中心下設置4個核算大廳和5個部門，納入集中核算體系的預算單位共計142家.值得一提的是，在網絡建設上，財政局實現了各業務處、支付中心、預算單位、人民銀行、代理銀行間的網絡聯通，方便了各層級單位之間的溝通協調。為保證財務撥款不流失，市財政局成立了國庫處，規定所有的財政資金賬戶全部由國庫處管理，將原來分散在各業務處室管理的各個財政性資金賬戶統一集中到國庫處管理。為保證財政資金的安全，市財政局在規范內部管理的同時，與各開戶銀行簽訂了協議以明確了財政部門和開戶銀行雙方的職責和義務。為確保國庫管理工作的制度化和法制化，長春市改變了過去政府采購資金由政府采購中心撥給供應商的做法，政府采購資金由國庫直接撥付到供應商，在商業銀行設立政府采購資金專戶，單獨設賬核算，財政直接撥付。為保證工資發放的準確及時，逐步對市直行政事業單位職工工資實行財政統一發放，從根本上解決了單位“吃空餉”、補貼超標的問題。

四、取得的成果及現實意義

一是加強了財政資金的統籌力度，為從根源上預防腐敗起到了積極的作用。長期以來，國庫一直實施分散支付制度，與行政事業單位會計分開核算。這一方面使政府的各個部門有大量的閑置資金，形成極大的浪費；另一方面使部分部門資金緊張，難以應對各種突發狀況。同時，政府對資金的使用過程無法達到有效監督與控制，以致資金有可能未達到需要使用的環節，甚至滋生腐敗行為。然而，實行集中核算后，中心統一管理資金流出，有效地解決了政府財政資金被擠占、挪用、浪費問題，因此也就提高了財政資金的使用效益。

二是建立現代化會計信息網絡，確保了會計核算行為安全高效。“雙集中”模式改革也包括會計核算中心與市財政局及銀行專柜進行聯網，各單位通過網絡即可查詢本單位的財務收支情況，方便快捷。同時，會計核算中心使用了國際通行的證書確認機制，服務器可以隨時記錄用戶的一切“行為”，既能有效防止外部的不正當入侵，也能在一定程度上打壓內部的“越軌”行為。同時，會計核算中心又加強了一主一輔雙鏈路結構、異地容災系統和分站到中心的“隧道”連接三個方面的建設，提高了會計核算資料的準確率。

三是強化了財政監督，為防止不正當支出再構筑一道堤壩。“雙集中”模式從初始的操作方式的改換，到更加側重于切實有效的事前監督，僅在2003年一年之中，會計核算中心拒付不合理支出共計30余筆，涉及金額200余萬元。實施“雙集中”模式之后，會計核算中心與財政部門共同出手，嚴格配備標準，沒有編制的一律不允許報銷費用。此外，那些以往僅靠法律制度無法規避、靠財務人員無法抵制的財務收支問題，像目標責任制獎金、辦公經費支出等，也因此而得到有效解決。

四是“雙集中”模式的并軌，提高了資金的使用效能。國庫集中支付制的引入與結合，大大減少了結算環節，提高了資金的撥付效率；便于核算部門與支付部門進行全透明的資金控制和協調，解決了信息相互反饋不及時的問題。國庫單一賬戶的設置減少了沉淀資金，加強了資金的流動效率。金財工程的建設，使得可以實時監視資金的具體流動，在及時撥付資金的同時，增大財政資金透明度。“收付兩條線”的思想使得收支分離，對預算的編制與管理更集中，更專業化。兩署合一的設置更使核算中心清楚資金的撥付情況，也使支付中心便于編制預算。

五、當前存在的問題及對策

（一）國庫資產

站在雙集中模式的角度來看，對國庫資產使用效率的控制最直接的方式就是對預算端的控制。在這一環節仍有改進的空間。

一是項目預算的申報不積極，對申報環節的控制有待加強。由于某些原因，一些單位在年初并沒有做項目預算，而在申報期限將至時因急于申報，導致缺少詳細的項目調查和確認環節。再加上沒有相應機制的激勵與預算外資金賬戶的存在，讓項目資金的申報具有了隨意性和可伸縮的空間，使其的預算無論從名稱上、金額上都可以大做文章，這不僅給核算中心增添負擔，也易使預算逐年偏高從而造成資金使用的無效率。

二是項目預算名稱與用途不規范，仍有待于細化、標準化。這個問題主要源于項目名稱管理的混亂。一方面，出于爭取更多預算的動機，一些單位重復編造項目，同一項目卻有不同名稱。各單位實際項目一定，項目名稱卻逐年重復累加。使得無論是核算中心的核算、記賬，還是支付中心的預算編制，都受其影響，造成了不必要的麻煩和運作上的低效率。另一方面，由于缺少項目名稱的使用用途的明確規定，導致項目預算的使用范圍模糊，核算中心在審核時缺少辨別的依據，為擴大擠占、挪用國庫資金提供了可能，降低了資金的使用效能。

三是項目結束時對項目資金使用時效的控制與核算監督有待加強。該問題主要由于各職能部門與核算部門的信息不對稱、信息反饋不及時造成的。現行的項目資金結余的處理辦法是直接作為日后的辦公支出，而這部分支出由于仍以該項目的名義并不能反映在辦公支出里，所以延長該項目的使用時限無異于節省辦公支出，這不僅為規避預算控制提供了可乘之機，而且造成了內控信息的失真和資金使用的低效率。

（二）人員管理

1.績效評價環節還有進一步改進的空間。相比過去，績效的評價環節已經得到了相當的改善。但如想提升對國庫資金使用狀況的控制，還需要結合金財工程和管理信息系統，對已收錄的數據進行整理、數據挖掘與預測，并用其與績效掛鉤。隨著經濟的發展，建設oa管理信息系統的條件已基本成熟，適合市政機關的PMS將是信息系統建設的下一個發展方向。

2.報賬會計的發展方向值得考慮。目前，各單位與核算中心聯系的主要樞紐為報賬會計，負責報賬資料的收集及會計信息傳遞等。一方面，由于各單位的重視程度不同再加上原來并沒有報賬會計的概念，所以報賬會計業務知識、業務水平都有待提升。另一方面，隨著金財工程及會計核算中心的信息平臺的建設和普及，報賬會計的職能應當被遠程報賬系統代替，以便提高報賬效率。

六、改進的建議及對策

1.加強預算申報的審核力度，對預算外資金及追加預算進行限制對預算的申報審核設定標準化流程，在對下一年工作有了整體的籌劃后，規定申報流程每一步申報時間。逐步加大預算外資金、及追加預算的限制力度，以期取消預算外資金使個單位更認真嚴謹地編制預算。并將各單位使用預算外資金、追加預算情況加以記錄作為績效考核依據，并與相關利益掛鉤。與此同時財政部門要根據預算單位的不同性質將預算單位大體分類，并對類似的單位采取統一的審核標準，將所報項目的內容和金額與上一年進行比對，在考慮統一的彈性范圍后，予以通過。

2.預算項目名稱統一化，并出臺相關文件對其用途進行說明、分類、限制。出臺相關文件將預算項目的名稱及對應用途予以統一的規定及規范，作為實施申報的依據。加快信息系統的建設，并通過數據庫的錄入約束來規范預算項目申報時名稱混亂的現象。

3.將項目預算、決算進行比照，作為記賬、績效評價的依據。在項目完成后，在項目報銷的同時，提交項目資金使用進度表，并將預算與決算比照，注明差異的來源，并上報至核算中心作為記賬依據。績效評價部門再根據申報預算資金的數額及同類部門預算申報的平均情況、追加預算情況、資金使用進度情況及決算預算差異情況等因素對項目進行績效評價，并與其相關利益體的獎懲情況掛鉤。而目前理想的實施辦法即為建立不同的數據庫從申報階段對項目進行跟蹤，并采用適當的管理會計方法，以便于績效評價。

七、結論

本文通過對會計委派制改革的“長春模式”現狀、問題及改進建議的淺析，可以發現如今的雙集中模式已基本成熟，但是在國庫資產的預算控制和人員的績效管理還有完善的空間，而對其的應對措施，則主要以金財工程的深化與信息管理系統的完善為主，績效管理系統和共享數據庫的建設將使得資金效能得到進一步的提升。所以與第三方進行合作對信息系統的完善將是長春市財政局的下一步的發展方向。

[1] 章鑒歐.《重慶市推行會計集中核算制向國庫集中支付制的轉軌研究》.重慶大學.

[2] 黃益偉.《對行政事業單位會計集中核算形式的探討》.《會計之友》，2009.9.

[3] 馬曉嵐.《會計集中核算向國庫集中支付轉軌的必要性》.《財會月刊》，2007.3.

[4] 長春市財政局.《長春市財政改革創新紀實》.長春市財政局網.

[5] 曹燕.《行政事業單位專項資金管理的思考》.中華會計網.