公共危機治理中基金會作用研究

張 娟

（寶雞文理學院政法系，陜西 寶雞 721013）

21世紀以來，各種公共危機事件頻繁發(fā)生，尤其是2003年SARS危機以及2008年汶川大地震，使公共危機治理成為社會各界非常關注的問題。公共危機是指由于內(nèi)外部高度不確定因素對社會共同利益以及安全帶來嚴重威脅的一種緊張狀態(tài)和危險境況。如何有效治理公共危機是各國政府面臨的重大課題。實踐表明，各類基金會的踴躍參與已經(jīng)成為政府進行公共危機治理時的重要補充，發(fā)揮著越來越重要的作用。

一、基金會參與公共危機治理的必要性分析

根據(jù)我國2004年3月8日國務院頒布的《基金會管理條例》中所稱基金會，是指利用自然人、法人或者其他組織捐贈的財產(chǎn)，以從事公益事業(yè)為目的，按照本條例的規(guī)定成立的非盈利性法人。實踐證明，基金會在公共危機治理功不可沒，發(fā)揮著愈來愈重要的作用。表現(xiàn)在：

（一）提供物力支持，補充政府的不足

公共危機的發(fā)生很難預測，即便是人、財、物力充足的政府，也往往由于危機的突發(fā)性在短時期內(nèi)出現(xiàn)物資緊缺以及供應不能及時到位的情況。這時就需要全民動員，發(fā)揮社會各領域力量應對危機。而基金會的主要職責就是籌集物資，在物資供應方面能夠補充政府不足。如2008年汶川大地震，許多基金會踴躍籌資救助災區(qū)。中國婦女發(fā)展基金會累計募款接近4000萬；李嘉誠基金會災后立即啟動三輪計劃援助災區(qū)，地震發(fā)生次日就宣布捐款人民幣3000萬等等。可見基金會已成為政府在災難和危機治理中不可小覷的社會力量。

（二）能夠直接提供人力支持，同社會良好溝通

雖然基金會僅能做到很少一部分人參加到危機治理中，但也是股不可忽視的力量。隨著基金會的不斷完善與發(fā)展，在人力方面會進行大力支援并與社會進行及時有效的互動溝通。例如，2010年青海玉樹大地震，中國扶貧基金會立刻組織工作人員加班加點為災區(qū)進行募捐活動，隨后又派出工作人員前往災區(qū)，對前一階段的救援工作進行回訪、檢查，及時與當?shù)氐拿裾康冉M織取得聯(lián)系，并聯(lián)手當?shù)氐幕饡皶r獲取準確信息，爭取第一時間將救災物資運送到災區(qū)。

（三）彌補公共衛(wèi)生以及教育等資源配置的失衡

由于種種原因，我國公共資源配置極不平衡。而這一點直接導致公共危機治理中對災區(qū)衛(wèi)生及教育等公共資源供給的緊張。而以推進社會公益事業(yè)的基金會，能夠靈活而有針對的將衛(wèi)生及教育資源配置到最需要的領域，努力實現(xiàn)資源配置均衡。例如，2003年非典期間，香港霍英東基金會向廣東捐贈2000萬人民幣用于抗擊“非典”的科研攻關、醫(yī)療機構(gòu)的臨床救治及獎勵一線醫(yī)務人員。汶川地震后中國扶貧基金會立即援助災區(qū)7000套活動板房，解決28000至42000名居民、學生的安置問題。

（四）提供周到、全面、細致入微的“軟服務”

公共危機的影響廣泛，直接影響當?shù)鼐用竦纳a(chǎn)生活。災后重建牽涉到社會生活的方方面面，除實物救濟外，還包括對災區(qū)民眾的心靈秩序、倫理秩序、社會秩序等“軟件”的重建。以汶川大地震為例，僅對居民的吃、穿、住、用、行等的安置，就是一項復雜而艱巨的工程，再加上災害所造成孤、殘、病、幼等要進行安撫與照顧，對他們尤其需要關心與呵護。政府就很難對每個家庭每個個體給予細致的、個性化的關懷和援助。而作為民間組織的基金會做到這點就相對容易。比如李連杰創(chuàng)辦的“壹基金”組織志愿者對災區(qū)孩子進行心理輔導，指導幫助他們釋放心理的恐懼和不適感，同時對災區(qū)百姓進行防災防疫緊急培訓等等。

二、公共危機治理中基金會存在的不足

基金會在危機治理中是能夠發(fā)揮重要作用的。但就其能夠和應當發(fā)揮的作用而言，我國的基金會組織的發(fā)展是遠遠不夠的。當前基金會在危機治理的參與過程中還存在許多問題。

（一）數(shù)量少，規(guī)模小

2005年，美國各類基金會共有71095家，美國各類基金會資產(chǎn)總額約5506億美元，平均資產(chǎn)為774.39萬美元。數(shù)量多且總體規(guī)模大，使得美國基金會活躍在包括公共危機治理在內(nèi)的各項社會事務中，對社會產(chǎn)生深遠影響。而在我國，據(jù)中國社會科學院發(fā)布的2010年《慈善藍皮書》，共有各類基金會1843家，擁有資產(chǎn)約210億人民幣。相比之下，我國基金會在數(shù)量以及規(guī)模上存在嚴重不足。直接限制了基金會在公共危機治理中的參與程度以及能力發(fā)揮。

（二）公益能力不強

我國大多數(shù)基金會在面向社會獨立籌資時能力有限，只能借助政府及上級部門的行政指令募集到少量資金，在設計公益事業(yè)項目，開展公益資助方面缺乏自主性。許多基金會的活動也只停留在愛心互助的水平上，很少對社會深層次問題進行剖析并在此基礎上設計組織長久的公益目標。因此，當公共危機發(fā)生，只有少數(shù)幾個規(guī)模大，財力雄厚的基金會經(jīng)常出現(xiàn)的危機治理的臺前與幕后，更多基金會自主性缺失以及公益能力不強導致其在公共危機治理中只能擔任籌集資金這樣的簡單角色，只是一個媒介，一個物資中轉(zhuǎn)站。其他能力不能充分展現(xiàn)。

（三）資金管理缺乏透明度，公信力不強

內(nèi)部財務管理不規(guī)范，透明度不夠也是我國基金會管理中普遍存在的問題。基金會不愿意提供資金的籌集和使用情況，而這恰恰是公眾和政府最關心的。國務院發(fā)展研究中心一位工作人員曾說：“中國慈善組織的賬目基本上是不對外公開的，導致資金使用效率不高。再加上監(jiān)督制約機制不完善，很容易引起內(nèi)部腐敗行為的發(fā)生，使人們對此產(chǎn)生信任危機”。應對公共危機時的善款數(shù)額都比較大，對這樣大筆資金的來與去，如果不能做到透明、公示，直接影響到捐款人及潛在捐款人捐款積極性。

（四）公民對基金會的認識觀念落后

基金會在我國發(fā)展時間相對較短。公眾對基金會的目的、運作方式、作用等還缺乏一定的了解和認識。多年的計劃經(jīng)濟，政府幾乎包攬了社會所有事務，導致公眾遭遇公共危機時，習慣使然首先想到的仍是求助于政府。對于通過基金會等社會組織來達到災害救助的方式還缺乏理解和支持，甚至不予接受。加上傳統(tǒng)的家族觀念、守財觀念一向濃厚，很多人慣于為己守財、為子守財。這種傳統(tǒng)習慣的存在為社會慈善大環(huán)境的形成增添了難度。即使在今天，對捐贈還是帶有“即時性”的特點。即只是被某種情境，場面所感染而即時捐贈的，缺乏長期的、計劃性。

三、發(fā)揮好基金會在公共危機治理中作用的建議

（一）擴大規(guī)模和數(shù)量

鼓勵各種形式的基金會的發(fā)展。政府層面應給予更多政策上的優(yōu)惠和支持，建議各級民政部門簡化注冊登記的程序，同時改革傳統(tǒng)的“每個基金會必須有一個業(yè)務主管單位”的規(guī)定，降低準入門檻，變“限制”為“鼓勵”。與此同時，基金會也應該加強自身建設，提升對內(nèi)部人、財、物的管理水平，從而不斷發(fā)展壯大。寬松的政策環(huán)境，科學的現(xiàn)代化管理，能夠使更多基金會更好的投身于公共危機治理之中。

（二）增強公益能力

基金會的公益能力主要指的是籌集資金，開展各種公益活動的能力。公益能力的高低將直接影響到組織自身的生存和發(fā)展。因此可以通過新聞媒體宣傳組織宗旨，介紹組織參與公共危機治理的情況，吸引廣大公眾為應對危機而募捐，鼓勵志愿者的參與。如汶川大地震后，中國紅十字基金會與李宇春聯(lián)手舉行了“玉米愛心基金”募捐活動，各大媒體爭相報道，短短幾天時間，就為四川省都江堰衛(wèi)生院災后重建募集善款100多萬，上千人參與了捐款，社會反響熱烈。與此同時，還應加強與國際慈善組織的合作，在與國際基金會交流與合作中不斷汲取經(jīng)驗和教訓，借鑒和學習國外基金會在公共危機治理方面的先進方法與寶貴經(jīng)驗，使我國基金會的公益能力不斷向上提升。

（三）加強對捐贈資金管理的透明度，增強公信力建設

首先，基金會應推行財務管理的公開、透明、專業(yè)化運行。主動對財務賬目進行公開，前民政部慈善司司長王振耀提出“三段論”標準。第一個等級是公布捐款數(shù)量；第二個等級是公布捐款運用的進展，并對捐款人及時回饋；第三個等級是信息的分類、加工，生產(chǎn)出相應的信息產(chǎn)品。其次，接受社會各界的監(jiān)督，進行審計工作。例如中國紅十字基金會率先在捐助項目進行期間邀請國家審計署進行監(jiān)督，之后又邀請“中維會計師”事務所提前進駐，開始對“5.12”地震救災捐贈款物接受和撥付過程進行監(jiān)督和后期審計工作。在接受媒體采訪時，該組織表示接受公眾的廣泛監(jiān)督和支持。通過這些舉措，增加基金會資金管理的透明度，讓公眾知曉以及了解基金會的工作流程和日常的管理活動，提高在公眾心目中和社會上的信譽、地位，從而提升公信力。

（四）更新公眾慈善觀念，構(gòu)建社會慈善氛圍

基金會在我國時間相對較短，其生存與發(fā)展需要公眾的了解與支持，需要良好的社會慈善氛圍。而這些單靠公民個人或政府一方無法完成，也不可能一蹴而就在短期內(nèi)形成，它需要政府、企業(yè)、公民、基金會通力配合，長期互動。其中，政府一方面應該通過變革和完善現(xiàn)有制度，形成有利于基金會的成長環(huán)境，一方面要通過其政治權(quán)威和宣傳工具在全社會倡導志愿精神；企業(yè)要增強其社會責任感，積極與基金會合作，努力實現(xiàn)其社會公益價值。公民個人要提高個人公德心與使命感，改變傳統(tǒng)觀念，支持和接受基金會參與公共危機治理活動。基金會組織要通過提高其公益服務水平，提高內(nèi)部管理水平，提高資金運作的透明性，提高其社會公信力來獲得社會公眾的支持和參與。所有這些，都是構(gòu)建基金會參與公共危機治理不可或缺的社會慈善氛圍。

四、結(jié)語

基金會參與公共危機治理要具各兩個基本條件:一是公共危機治理機制的健全，二是基金會組織的成長與成熟。對于我國來說，基金會在我國的發(fā)展歷史相對很短暫，其發(fā)展壯大將是一個逐步推進的過程。而這一過程有賴于政府體制改革和職能轉(zhuǎn)變，法律政策環(huán)境的改善，市場經(jīng)濟的發(fā)展以及公民社會的成長與成熟。我國的基金會在發(fā)展過程中遇到的困難自然很多，但其在參與包括公共危機治理在內(nèi)的諸多社會事務中，已經(jīng)顯示出強大的能量，發(fā)展的大趨勢已不可逆轉(zhuǎn)。

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