香港廉政公署成功經驗給我國企業內部審計制度建設的啟示

謝 旺 張明源

（云南大學經濟學院，云南 昆明 650000）

一、廉政公署簡介

廉政公署（簡稱廉署；英語：Independent Comm ission Against Corruption，ICAC）以肅貪倡廉為目標，采取防止、教育及調查的方式執行。1974年2月15日，香港第25任港督麥理浩（Mur-ray Maclehose 1971～1982年任港督）頒布《總督特派廉政專員公署條例》，宣告了獨立的反貪污機構即廉政公署的建立。

二、廉政公署的產生給香港帶來的變化

香港也曾是貪污成風、腐敗盛行的社會。尤其從上世紀中期以來，由于當時經濟的迅速發展，社會服務的需求逐漸增多，各提供公共服務的機構諸如政府部門等貪污受賄風行，使得老百姓苦不堪言。警界貪污問題最為為嚴重，在其他公共服務機構亦普遍存在，如病人想住院，必須給醫生及護士“茶錢”，給過“打賞”，才可有便盆或開水；商人則視行賄送禮為做成生意的關鍵所在。當時流行這樣的比喻：貪污如同一巴士，你或上巴士跟大家同流，或在路旁一聲不吭，但若阻擋在前，只會為其撞倒。受賄以及分贓逐漸制度化，即便某人一開始正直善良，但當獲得了公共權力后也會逐步步入到腐敗的行列當中。

1973年，葛柏作為當時香港總警司，被發現擁有四百三十多萬港元，當被律政司要求在一周內解釋巨款來源時，他竟輕易逃離香港到了英國。他的潛逃使得長期積聚的民怨驟然噴發。學生們走上街頭，同時得到了人民群眾響應，他們高舉著“反貪污、捉葛柏”的橫幅，抗議當時政府未能很好地打擊和處理貪污犯罪行為。

迫于各種壓力，1973年10月17日，總督麥理浩爵士宣布成立—個獨立的廉政公署著力懲治貪污。1974年2月，香港立法通過了《總督特派靡政專員公署條例》。廉署成立后便即刻采取諸多反貪行動，以強有力地懲治公共部門中成片的腐敗。隨后，廉署經數回交涉，使得葛柏從英國引渡至香港接受審判；貪污之集團，均已全部粉碎。約四年光景，警界里腐敗集團幾近消除，對于公職人員的舉報比例年年降低，從廉署成立之初的百分之九十降低到近年占整體舉報的百分之三十。自廉署成立以來，經對貪污腐敗的懲治，香港的廉政建設取得了長足的進步。到如今，香港政府以高效及廉潔聞名。

三、廉政公署之于內部審計的相同點

（一）性質的共同

1.廉署的權威性和獨立性。廉政公署在香府、警察及公務員系統之外，其中的廉政專員由港督直接任命，并且專員不得在政府部門擔任其他任何職務，除廉政專員的其他人員均由專員任命；政府還不斷為廉署供應其需要的人、財、物等各種資源，其運作的費用以獨立預算的形式由特區總督親自審查批準，并且其中職員報酬豐厚。這便使得廉署在組織上、人事上以及經費上具有了相當的獨立性，在開展工作時可以免受其他部門的干預。

由于其在成立后有力打擊貪污腐敗，使得香港從當初的賄賂盛行的社會到如今人們安居樂業、規則公平、政府廉潔的社會，加上其在各種媒體上良好的宣傳，其在港乃至整個世界的影響力以及權威性毋庸置疑。

2.內部審計的客觀性、獨立性及權威性。IIA《內部審計實務標準——屬性標準：1100——獨立性與客觀性》規定，內部審計活動應該獨立，審計師在開展工作時應該做到客觀。在獨立性要求方面，內部審計應做到形式上和實質上的獨立。形式上的獨立是指內部審計部門應高獨立于被審計的部門，不受其管理或者制約，且在經濟上與被審計部門無利害關系及經濟往來；實質上的獨立也成精神獨立，是指審計組織及人員在實施審計時能完全自主地制定審計方案，決定審計程序和方法，不受個人情感和外界環境的干擾。另外，通過首席審計執行官在機構內應該向能使內部審計活動履行其職責的層級報告來加強獨立性。事實上，報告關系的獨立性很大成大程度上決定了審計活動的獨立性。客觀性方面：內部審計師應該以公正的態度，避免利益沖突；當獨立性或客觀性受損或者可能受損時，都應該向有關方面披露；內部審計師應該避免評價他們以前負責的過的工作，當對首席審計執行官負責的工作進行確認服務時，也應該有獨立于內部審計活動的第三方的監督。

內部審計活動通過其自身的獨立性和客觀性，在給組織提供增值活動，助于組織目標得以實現的過程中確保了其自身的權威性。

（二）為保持獨立性二者的報告關系

《香港特別行政區基本法》規定，廉政公署對行政長官負責，全權獨立處理一切反貪污工作，《廉政公署條例》亦有規定，除行政長官外，廉政專員不受其他人指示和管轄；同樣，為確保內部審計部門獨立開展工作，其應該向企業的審計委員會、董事會以及相關的治理機構報告，這種報告關系是內部審計權力以及獨立性的根本保障。

（三）職能上的相似性

1.廉政公署職能。香港廉政公署通過宣傳自身的反腐能力，增強大眾反腐知識，積極動員人民參與到反腐的行列當中，并且通過制定嚴刑峻法增加貪污者的腐敗成本等，全方位地進行著打貪治腐。

2.內部審計職能。相對于廉署的打擊貪污腐敗，內部審計通過對管理者履行職責的合法性和合規性審查，以及對國家現有法律、政策，行業的規定和標準的遵循性審計，查找錯誤，防止舞弊，用以降低企業違法的可能性，嚴肅財經法紀。

3.對于已查明的違法事件處理方式。為防止廉署濫用職權，廉署在調查和搜集完官員的貪腐證據之后，各種材料均交到律政司，由該司司長決定是否據此檢舉控告相關的人。

而當內部審計人員發現或者懷疑公司有人違紀違法時，需將有關情況與公司內法律事務部咨詢有關情況。

本文之所以將廉署與內部審計聯系起來研究，除了以上二者之間的相同之處外，筆者認為，廉署的制度建設上的先進性，也是我國內部審計制度建設時候可以借鑒以及參考的。

四、廉政公署的制度先進性之于內部審計可借鑒之處

（一）系統布局，防治結合

1.廉署——始終堅持執法、防治與教育全面的肅貪策略。為全面、系統、有效地預防和懲治腐敗，廉署設置了執行處、防止貪污處以及社區關系處，三部門工作相輔相成，在“三管齊下”之下，分別從執法、預防、教育三方面入手，竭力做到為官者不敢腐敗、不能腐敗以及不想腐敗。數十年的實踐驗也證明，該反貪倡廉的方式也收到了理想的效果。

2.內部審計——防御、自穩、監視“三駕”齊趨。廉政公署的分別從執法、預防、教育三方面入手系統打貪治腐理念，國家審計署審計長劉家義曾經在2008年的五屆三次理事會上提出的觀點與以上異曲同工，他認為，審計的本質是國家社會經濟運行的“免疫系統”。該理論利用了仿生學的原理，視審計為一國社會經濟運行的免疫系統，同時具備生物體免疫系統的所具備的三種功能：免疫防御、免疫自穩、免疫監視功能。免疫防御功能在生物學上是指免疫系統通過正常的免疫應答，阻止和清除入侵病原體及毒素的功能，運用到審計上則指審計應具有使社會經濟免受于內部以及外部的組織和個人侵犯的功能；免疫自穩功能在生物學上是指免疫系維持內環境穩定的生理功能，審計在不斷建設、完善社會經濟的各項管理機制時，通過管理機制有效地運行，使得不法分子的違法違紀問題無處藏身，及時得到“發現和清理”；免疫監視功能在生物學上是指免疫系統具有識別、殺傷并及時清除體內突變細胞，防止腫瘤發生的功能，對此，審計對社會經濟具有普遍共性的問題進行預測以及分析，從而提出警示以及建議，防止危害加重。故我們應當加強審計的防御、自穩、監視等方面能力的建設，不應有所偏廢，同時也應該由內審部門統一、協調行動，從而促進和保障社會經濟的有效、高速運行。

（二）加強基本制度建設

1.廉署的基本制度建設簡介。一是公正、公開、擇優的公務員選聘制度，錄用后使用試用淘汰制，對于正式的職員實行鼓勵其遵紀守法、注重效率及服務精神的獎懲原則，促使其積極努力。二是司法獨立。在傳統上，香港司法始終保持獨立性，“無論總督和立法局的其他成員，都不得干預司法的處理，以及對司法官員的免職要適應特別的規定。”香港長期以來基本的制度是廉署獲得成功的充分條件。

2.內部審計基本制度建設重要性及其相關的建議。一是轉變觀念，提高管理者及內部審計人員的認識。企業的性質在現代企業制度之下發生了本質上的變化，國家成為了企業的投資者，參與企業的利潤分配，而不再擁有投資者與管理者的雙重身份。為適應時代的發展需求，現代企業制度下，內部審計通過審計和評價企業運作的有效性，來達到改善企業的經營管理，從而提高經濟效益，實現為企業增值的目標。因而提高和轉變企業管理者以及內部審計工作者對內部審計的認識，從而加強和改善企業的內部審計工作。企業領導人的思想從“要我審”至“我要審”的轉變，把內部審計作為改善企業經營管理、提高經濟效率必不可少的一部分，從而做到從之前被動地接受審計到主動邀請被審計。二是轉變內部審計模式以適應現代企業制度。現代企業制度下，由于企業所有者有經營者的分離，內部審計模式隨之發生變化以與之相適應。依照國際內部審計師協會的《內部審計實務準則》，“企業內部審計的目的，是協助組織的管理者有效地履行他們的職責”，其機構“據高級管理層和董事會所制定的政策來執行其職能”，內部審計部門的宗旨、權力和責任的說明（內部審計章程）先從高級管理層處獲得批準，再得到董事會許可。這種保持雙重關系的雙軌報告的形式，同國際內部審計師協會所頒發的《內部審計實務準則》中所作要求保持一致；由董事會下所設審計委員會，領導內部審計的各項工作，從而保證及促進內部審計作用的發揮。該模式下，內部審計在審計業務上主要發揮監督職能，在行政內容上，則承擔確認以及咨詢等職能，從而做到“嚴肅財經法紀、改善經營管理、提高經濟效益”。三是調整人員結構，提高人員素質。當前，我國內部審計人員結構不盡如人意，部分財務工作者從原來的部門分離后便開始從事內部審計工作，其獨立性差，也不具備生產、經營以及管理等相關的知識與經驗。從現階段我國企業中的實際看來，在進行內審人員的選拔時，僅僅關注是否具備財務知識是不夠的，還要有具備計算機、企業管理、信息技術等相關知識的從業人員。如此一來，既可以使得更多的優秀人才成為內部審計人員的一分子，也可提高現有的內部審計人員的綜合素質。與此同時，同考試、考核和培訓的緊密結合，促進內審人員持續接受教育，以適應企業持續發展的需要。四是規范內部審計工作及審計行為。現階段，我國的內部審計部門從以往的國家審計的一部分對企業進行的監督，轉變為企業管理中自我約束、自我約束機制中重要組分，接受的僅為國家審計相關的業務指導以及監督。當下，IIA所頒布的“內部審計準則”應成為我國企業內部審計的核心行為規、范指導體系以及衡量標準。五是其他。廣泛、定期或不定期地宣傳內部審計工作的重要性，加強內部審計部門與其他業務部門的交流與溝通，對內部審計部門人員的履職實行專職化等都是內部審計基本制度建設中重要的組成部分。

（三）完善法制建設

1.廉署法制建設歷程簡介。1948年港英政府制訂反貪法令——《防止貪污條例》，1949年制訂了防貪補充條例，1955年又制訂了《舞弊及非法行為條例》，1974年《防止賄賂條例》出臺，關于廉署，還有專門的《廉政公署條例》。以上這些基本制度，為廉政公署的廉政建設提供的良好制度環境，是廉政公署制度自成立以來取得廉政成效的重要的、基礎的保證。

2.我國內部審計立法現狀及相關建議。改革開放以來，我國審計法律體系的構建以及完善，是審計領域獲得發展的重要保障和標志。以《審計法》和《注冊會計師法》作為為核心，我國現行的審計法律體系得以建立，也正因為如此，才使得國家審計與社會審計一同納入法規的范疇。但同樣作為我國審計的三大部分之一，企業內部審計的法律規范的建設卻始終滯后，且因為《中國內部審計工作條例》一直未能出臺，時下，內部審計的工作規范是根據政府頒行的《關于內部審計工作的規定》，和我國內審協會頒布的二十項具體準則、內部審計基本準則和內部審計實務指南。而僅有《上市公司章程指引》對于我國內部審計機構的設置上做出要求，《公司法》也沒對其進行相關的規定，未曾強調內部審計應具有的獨立性、客觀性和權威性，使得“為組織服務，向經營領域發展”成了一個空口號，使內部審計與相比較于社會審計和國家審計其在法律的地位要低得多。除此之外，內部審計部門、行業規章制度的建構不完整，審計人員權責的不明確，這些都從根本上限制了內部審計的作用以及職能的發揮。

盡管我國內審法律建設始于上世紀80年代初，其法制體系的建設已粗具雛形，但由于于建構時間尚且不長，以及受到法律資源以及視野的本土性和局限性，我國企業內審在定位、職能、獨立性等方面均存在缺陷。故我國應加快建設現代企業內部審計制度，并在法律層面建構與之相適應的內審法律規范體系。

（四）輿論自由之下重視自身輿論引導機制的建設

1.香港的媒體自由及廉署社區關系處。一是高度自由的新聞媒體。在香港，新聞媒體享有高度的自由，政府也幾乎不能左右輿論與媒體的報道，對于一些社會上存在的丑惡的、腐敗的現實，新聞媒體都敢于并且樂于去揭露并且予以報道，在報道時，媒體們也不用擔心政府的偏袒或者是打擊報復。而新聞媒體界的高度自由對于政府而言，無疑起了重要的監督作用。二是使人們“不想腐敗”之法寶——社區關系處。社區關系處作為執行處、防止貪污處三管齊下的機構之一，其根本宗旨是讓廣大香港人懂廉潔、恨貪腐、敢舉報，著力提倡社會道德及正義在取得香港市民的大力支持之中，使得反貪腐之樹常青。

香港成功得力于其本身廉潔的公務員隊伍。政府公務員定期地接受由社區關系處組織的防貪培訓，廉署社區關系處在公務員事務局的合作下一同進行“公務員廉潔守正計劃”。社區關系處深入群眾當中，始終保持著與廣大市民的緊密聯系，掌握民情；與此同時，借助互聯網、電視、報紙、書籍、海報等，從事著大眾傳媒的宣傳和學校教育，在整個香港敲打著貪污受賄的警鐘，目的是讓人們“不想貪污”。社區關系處使人們自小建立正確的價值觀，倡導誠實守信，著力建立社會的廉潔公平，使全港市民形成廉潔光榮、貪污可恥的觀念。

2.內部審計應在言論通暢的企業環境中發光發熱。當下，人們生活各方面深受社會輿論的影響，而社會輿論也在或推進或是阻礙企業的發展。良好的企業輿論，對外無疑利于企業自身樹立良好的社會形象和知名度的提高，增加社會對其的信任，對內則利于企業工作環境的和諧，提高員工的歸宿感和企業的向心力，讓企業全體員工團結一致、上下一心，為企業的長久穩定與持續繁榮獻計獻策。

良好的企業輿論之下，全體員工不畏強權，暢所欲言，也無形中加強了內部審計與其他各職能部門的交流與溝通，使其更加理解與接受審計人員的工作，從而內部審計增加組織價值的職能得到充分發揮。

五、結語

香港廉署的成功經驗給企業內部審計的啟示在于：對腐敗的全面預防，防治結合，系統布局，從源頭上治理腐敗，才是治本之法；完善的行業制度及法制建設是內部審計得以生存和發展的根基和取得持續發展的動力源泉；高度的輿論自由，給力于內部審計，使其在言論通達的企業環境里發光發熱。

[1] 隆霞.香港廉政公署反腐敗成功經驗的啟示[期刊論文].法制與社會，2010（26）.

[2] 陳輝.范紅娟香港廉政公署研究[期刊論文].理論導刊2006（1）.

[3] 拜飛.王甲論香港廉政公署的監督制衡機制及其對內地反貪工作的啟示[期刊論文].大江周刊（論壇）2011（4）.

[4] 武曉紅.《論現代企業內部審計的職能》.《經濟師》，2004年.

[5] 陳厚德.《我國企業內部審計存在的問題及對策》.《會計之友》，2003年.

[6] 邱偉文.昨天今天明天——中國內部審計的發展軌跡.

[7] 凌牛春.《關于我國內部審計定位的思考），《湖南省審計學會五屆三次理事會首次理事論壇論文集》，2008年.