水利投融資平臺風險控制的思考

吳 戈常 可

（1.水利部綜合事業局，北京 100053；2.中國人民銀行征信管理局，北京 100800）

一、有關背景

水是生命之源、生產之要、生態之基，水利行業屬于經濟社會發展的基礎設施，公益性非常強。另外，水利行業還具有一次性投入大、建設期長、財務收益率低等特征。純粹的公益性水利基礎項目投入帶來的主要是社會效益，很難用經濟回報來衡量，因而比較難吸引對市場資金，要想通過市場方式籌集資金比較困難。伴隨著社會主義市場經濟體制的逐步形成，水利資金漸漸打破了傳統計劃經濟體制下的“政府加農民”這種簡單的二元式投資格局，逐步開始向多層次、多途徑的模式發生轉變，但是總的來說社會資本參與水利建設的熱情仍然不高。國家為了緩解財政支出壓力，先后出臺了《水利產業政策》、《水利工程供水收費》等支持性政策，采取了多種宏觀調控措施，積極鼓勵社會資金投身于水利行業，但是效果不盡如人意。由于供水的價格形成機制和水利行業提供公益性服務的補償機制尚未能有效地建立，即使作為經營性的水利項目（理論上應該是能夠吸引民間和外商投資的）實際的吸引力仍顯不夠，水利項目的投資回報難以達到社會平均的投資回報率，使得社會資金一般不愿輕易進入水利項目。

為了更好地建立投入穩定的增長機制，廣泛吸引社會資金投資水利，2011年出臺的中央1號文件明確指出應對符合條件的地方政府融資平臺公司以直接或者間接的融資方式參與水利建設給予鼓勵。接著，財政部以《財政部關于全面貫徹落實中央水利工作會議精神的意見》提出創新財政資金的使用方式，鼓勵符合條件的地方政府融資平臺拓寬水利投融資渠道。人民銀行等七部委出臺《關于進一步做好水利改革發展金融服務的意見》指出銀行業金融機構應積極支持經整改后符合條件的水利融資平臺公司。

二、水利投融資面臨的主要問題

目前，水利投融資制方面存在的主要問題是：

（一）投資方面

1.投資主體單一，籌資渠道少。由于水利的投資規模一般比較大，要求的資本金額度大，籌集困難，進而增加了項目籌資和立項大難度，加之水利項目一般建設周期都比較長長，投資回報比較慢，財務收益率相對較低。純公益性的水利建設項目只能收到社會效益，工程自身缺乏經濟回報，上述因素導致了水利項目融資十分不易。

2.缺乏財政補償機制。我國一些綜合性水利樞紐項目由于承擔了非常大的公益性功能，其發電產生的效益部分被用來承擔公益性支出的費用，因而不少項目運營困難，贏利能力較弱。雖然國家也給予了一些扶持政策，但是由于補償力度不到位，這部分項目只能勉強維持運營。

再從資金運行角度來看。水利資金要想良性運行，則需要將投入水利建設項目的資金并最終通過項目的運行轉化產生預期效益。已完工交付使用的水利工程，由于水利價格機制和公益性補償機制尚未建立，致使水利建設資金無法實現增值。

3.公益性水利項目投資風險較大。水利項目承擔了很大的公益性功能，但是我國目前尚未形成針對公益性水利項目相對比較完善的投資分攤和財政補貼政策、稅收政策以及水電和供水價格政策，導致公益性水利項目的風險比較大，不利于吸引社會資本的進入，同時對項目自身的建設也產生了較大的阻力。

（二）體制機制方面

1.出資人定位不明確。水利項目的性質決定了政府必須是出資人之一。在實際操作上，出資人、出資人代表及其責權利問題成為了水利項目管理的最重要因素，部分項目由于投資大、工期長，導致項目批復后建設資金一直得不到全部落實。

2.運行機制不合理。當前，水利項目中的公益性和經營性資產以及公益性和經營性支出界限不清，經營性部分無法適應市場經濟的客觀要求，實現自我良性循環比較困難，同時公益性部分運行管理的費用并沒有得到財政上應有的合理補償。

水利建設作為國民經濟的基礎設施建設，應該由全社會的參與和投入來共同建設，如果僅單純依靠國家財政和地方財政投入建設，在一定程度上會影響水利事業發展的速度和可持續發展。水利建設的準公益性項目和非公益性項目，如：供水、發電等項目，完全可以按照市場化運作，可以使用銀行貸款、外資、社會資金等資金，但是，需要政府規范資金市場，設立準入門檻。

三、水利投融資平臺的主要風險

我國水利建設要是實現跨越式發展，是一項長期而艱巨的任務。盡管目前國家出臺了一系列政策給予扶持和保障，但在水利項目建設和運營管理過程中仍面臨各種各樣的困難風險。水利建設融資平臺還面臨著宏觀經濟、抵押擔保、資本運營、突發事件等多方面風險。

第一，宏觀經濟風險。水利作為基礎設施行業，宏觀經濟環境及財政政策對其影響較大。98大水之后，在國家實施積極財政政策的宏觀經濟背景下，中央水利投資大幅度增加，特別是國債資金成為中央水利建設投資的主要來源，但2004年以后，隨著國債資金的逐步減發，中央水利建設投資有所回落。

第二，擔保風險。從金融機構角度來看，水利建設項目啟動資金大、建設周期長、投資回收期長，難以獲得符合條件的第三人保證擔保；其次，一些水利項目尤其是純公益性的項目盡管有利于國民經濟和社會發展，但不能形成收益，以財政資金作為還款來源，不便于落實抵質押擔保。

第三，資本運營風險。首先，水利價格機制和公益性補償機制尚未形成導致企業合理的利潤水平難以得到保障，給水利投融資平臺公司的運營管理帶來較大的風險；其次，由于水利建設投資巨大，導致水利建設投資難以在短期收回；再次，受物價上漲等因素的影響，資本運營風險通過數年的沉淀有可能集中爆發。

第四，突發事件風險。主要體現在極端氣候變化和突發性的自然災害諸如臺風、地震、泥石流等對水利設施的沖擊較大。

四、水利投融資平臺風險控制的建議

以市場化手段吸引社會資金投入水利基礎設施是搭建水利投融資平臺初衷，這就需要投融資平臺在風險控制上達到市場認可的融資標準。

水利投融資平臺的風險控制牽扯面廣、涉及主體多，是一項復雜的系統工程，為此有必要從有關主體獨立的角度以及相互合作的角度進行梳理，進而提出一些有針對性的建議。

（一）政府作為政策制定者，可以通過財政、稅收等方式來控制風險

1.稅收政策。完善農村水電增值稅政策。農村水電的開發既能發揮地區的資源優勢，又能改善能源結構，保護生態環境。對于農村水電來說，電力市場競爭加劇增加了其轉嫁增值稅負的難度，國家給予的稅收優惠發揮作用的外部環境發生了改變，因而有必要進一步降低水電企業增值稅稅率，至少要與火電大體一致。

2.財政貼息。水利項目建設資金需求量大、項目收益率低、償還周期長，與商業銀行經營目標及風險控制要求相悖。對于水利項目尤其是公益性項目，應當采取諸如財政貼息等合理的財政補償機制，對投融資平臺提供低息或無息貸款，促使財政資金實現“四兩撥千斤”的作用，以吸引商業銀行大規模的信貸投放，激發企業的投入熱情。

3.注入資產。由政府向水利基礎設施注入部分優質資產，用其產生的收益支付項目運營費用、還本付息，及新項目的投資。考慮將項目周邊的土地及交通等可形成收益的經營性資產通過合理的制度安排整合至水利投融資平臺中，厘清資產之間的權屬關系，并且允許平臺對與相關資產作進一步的開發以增加收入。

4.政府擔保。政府應當對水利基礎設施投融資平臺在運行過程中可能會遇到的一些自身難以控制，并且對投資收益造成較大影響的不確定性因素給予擔保。

（二）金融機構作為市場中介，可以針對水利行業特點，發揮好服務功能

1.建立符合水利行業特點的融資平臺準入標準，進一步完善融資平臺的信貸評價標準。在全面、準確理解和把握有關政策的基礎上，推動和水利部門的戰略合作。充分調動有實力的水利融資平臺的積極性，合理發揮其中介作用，借助其對接地方政府，通過資金注入和經營性資產等途徑，將水利融資平臺整改造成一般公司類法人，協助地方政府進一步規范公司治理結構，從而符合監管的要求并具有較強的承貸能力。

2.金融要做好水利改革發展的服務。金融機構核心工作在于做到放貸有資金，監控有措施，本息能收回，其中的關鍵環節就在于客戶的建設與維護。放貸有資金就是要選取符合有關規定、政策、有實力并且信用記錄良好的客戶。監控有措施就是說要管得住貸出去的資金，掌控好客戶的資金如何使用，確保資金用于規定用途。本息能收回是指要全面分析客戶經營情況，客觀分析客戶的現金流狀況，根據地方水資源費、地方水利建設基金等征收情況來判斷還款來源的財政性資金能否作為客戶的現金流，能否覆蓋貸款本息。

（三）融資平臺企業作為投入主體，應該勇于創新，抓住機遇

2011年中央1號文件和中央水利工作會議給水利發展帶來前所未有的機遇，全國先后有二十多個省設立了水利投融資平臺公司。總結有關先進經驗，結合水利自身特點，可以將水利投融資平臺分為以下三類。

1.水電開發類型，以電養水。此類完全具備走市場化的條件，公益性部分可以爭取政府財政補貼，其余的由自籌資金和銀行貸款支持。

2.水務投資類型，也具備走市場化條件。要在和政府落實好水價的前提下，爭取實現原水、供排水全產業鏈的運行模式。

3.政府投入為主的城市河道防洪類型，以土地養水。首先要與政府談好財政的投入比例，缺口部分以河道兩岸土地開發為條件由企業承擔。水利設施項目在美化環境的同時，也能夠切實提高項目周邊土地和商業地產的價值，因此可嘗試通過授權水利投融資平臺來開發周邊地區房地產的模式作為補償。

[1] 李棟褚春超.我國水利投融資方式及體制改革研究.

[2] 馬秀華.深刻領會《意見》精神積極參與對水利的金融支持和服務[J].中國水利，2012，（8）：6-8.

[3] 吳慧娟.地方政府投融資平臺信用評價及風險管理.