中國-東盟自由貿易區框架下銀行監管合作機制

金 鋼 劉 聰 王鵬飛

（廣西民族師范學院，廣西 崇左 532200）

一、中國-東盟自由貿易區銀行監管合作的現實基礎

（一）歷次金融危機給我們帶來了深刻的教訓

人類歷史上發生的一次又一次的金融危機，給各國經濟和社會造成了非常大的影響。隨著經濟全球化趨勢的不斷加深，危機造成的影響越來越深遠，也越來越難以應對。1997年亞洲爆發的金融風暴席卷了泰國、馬來西亞、新加坡、臺灣、日本和韓國等地，阻礙了亞洲經濟高速發展的步伐，中國的對外貿易也遇到很大困難。2008年金融危機還遠沒有過去，各國還在努力擺脫危機造成的困難。危機暴露出很多問題，首先是金融監管的問題。在開放經濟條件下，各國金融監管監管標準不統一、信息不對稱、行動不協調等問題，影響了各國應對

金融危機的實際效果。從全球化視野下看金融監管存在的這些問題，得出的結論是：各國必須加強金融合作，特別是金融監管的合作。

（二）中國東盟各國都有強烈的合作意愿

2010年底，自貿區（CAFTA）正式全面啟動，亞洲區域監管合作顯得非常重要。CAFTA的正式全面啟動，意味著經濟要走向一體化，中國與東盟各國的經濟聯系會大大增強。但是，經濟一體化的同時也會增大金融危機國際傳染的幾率。所以中國與東盟各國面臨著共同的挑戰，需要我們共同去面對。而中國和東盟各國，無論在政治、經濟、金融上的發展水平都不一樣，差異性較大，要提高共同應對危機的能力，就必須切實提高金融合作的層次和水平。

（三）CAFTA金融監管合作的條件漸趨成熟

首先，經濟學的最新發展為金融監管國際合作提供了豐富的先進思想和科學方法。最近十幾年來，國際清算銀行巴塞爾銀行監管委員會關于國際銀行監管的一系列“巴塞爾協議”，在金融監管國際化和國際合作方面做了大量嘗試和努力，監管方式從行政命令式、標準化式、內部模型法，發展到最近的預先承諾方案（PCA），效果越來越得到優化。此外，理論界對各類金融風險的認識不斷加深，科學的風險計量模型相繼推出、危機預警系統的不斷改進等，這些重要進展都為CAFTA金融監管合作提供了理論上的有力支持。其次，歐盟等一些區域金融合作的實踐為CAFTA金融監管合作積累了大量的經驗借鑒，可以使我們少走彎路，加快合作的進程。再次，信息革命為金融監管的有效性提供了越來越便捷的技術手段，使得各國金融監管信息的交換和處理越來越高效，也使得更加復雜和靈敏的風險計量模型及預警系統具有應用價值。

二、中國-東盟自由貿易區（CAFTA）銀行監管合作的理論基礎

金融監管理論比較豐富，金融監管必要性理論基本上都可以成為CAFTA銀行監管合作的理論基礎。這里僅梳理出幾種筆者認為符合CAFTA加強金融監管合作的理論加以說明。

（一）負外部性管制理論

金融體系的負外部性效應，是指金融機構的破產倒閉及其連鎖反應將通過貨幣信用緊縮破壞經濟增長的基礎。按照福利經濟學的觀點，外部性可以通過征收“庇古稅”來進行補償，但是金融活動巨大的杠桿效應——個別金融機構的利益與整個社會的利益之間嚴重的不對稱性，顯然使這種辦法顯得蒼白無力。另外，科斯定理從交易成本的角度說明，外部性也無法通過市場機制的自由交換得以消除。因此，政府加強對金融市場的監管是必要的。如果將這一理論應用到CAFTA內部，就不難得出中國與東盟各國應該加強金融監管合作以規避金融機構倒閉造成的巨大負外部性這一結論。

（二）信息不完備管制理論

信息經濟學理論表明，信息的不完備和不對稱是市場經濟失靈的重要原因之一。在金融體系中，信息不完備和不對稱現象更加嚴重，在信息不完備的環境下，金融機構往往處于相對劣勢，降低了金融效率及擴大了金融風險，而政府的外部監管能夠逐步完善信息的完備程度，降低金融風險提高金融效率，減少經濟損失。這一理論給我們的啟示是，中國東盟成立自貿區后各國經濟和金融相互滲透，經貿聯系日趨緊密，而各國監管標準不統一、行動不協調，使得金融監管信息不完備、不對稱問題非常突出，解決之道當為各國加強監管合作。

（三）金融脆弱性或金融不穩定假說

M insky、K regel、Diamond 和 Dybvig、Greenaw ay 和 David 等人分別從不同的角度闡述了金融業具有內在不穩定性或脆弱性的觀點，認為金融業所具有的內在不穩定性或脆弱性使得金融業在面對市場沖擊時很容易陷入困境并引發一系列的經濟、社會和政治問題，因此，政府有必要對金融進行監管，促使其穩健經營。從這一理論出發，我們不難看出，當中國和東盟各國相互開放金融市場和銀行準入門檻后，銀行跨國經營的步伐會加快。銀行在國際化的過程中，面臨的競爭更加激烈、不確定性增多，銀行陷入危機的可能性大大提高。為避免銀行破產帶來的巨大破壞作用，各國監管當局必須加強合作，共同對跨國經營的金融機構進行監管。

三、中國-東盟自由貿易區框架下銀行監管合作制度設計

為了獲得穩定有效的金融環境，必須進行金融監管。在開放經濟條件下，各國銀行監管必須充分合作。鑒于中國東盟自由貿易區建成的歷史短，各國國情存在較大差異，統一模式的監管在當前并不現實，也不可能一步到位，而必須作為終極目標分步實施，長期推進。

（一）短期合作框架設計

短期目標就是要開展多層次雙邊和多邊合作、建立和完善共享的信息披露制度等。

1.建立雙邊或多邊信息資源交換與共享機制。統一的監管模式是超國家的監管模式，而中國東盟各國在開放程度、經濟體制、金融結構等方面存在著差異，又涉及到不同的社會制度，在這樣的區域內實現類似歐盟的統一監管模式是不可能一蹴而就的，這只能作為長期目標進行不懈努力。因此現實的選擇是把重點放在短期目標上，而建立雙邊或多邊信息資源交換與共享機制便是短期內的首要任務。中國東盟各國應建立各種形式的金融監管信息交換平臺，包括召開必要的監管聯席會議、定期舉辦各種形式的金融形勢研討會、建立直接交換監管信息的熱線或者建立共享的信息庫等，以便相互交流有關金融監管的信息、文件和資料，從而共同對重大問題進行交流，共商對策，聯合行動，將有助于減少國際金融監管的成本和提高金融監管的效率。

2.采取多種形式的危機救助合作。首先，由政府出面建立直接的雙邊或多邊合作機制。這方面的工作，中國與東盟有關國家已經邁出了實質性步伐。例如，中國與菲律賓、泰國、馬來西亞、印度尼西亞、新加坡等國家的貨幣管理當局簽署了雙邊本幣互換協議；設立了亞洲區域外匯儲備庫等。其次，在推進政府間的金融監管合作的同時，各國應鼓勵、資助、支持民間組織或學者開展金融相關問題的學術交流，從而為政府間的金融監管合作提供相應的智力支持或決策參考。再次，各國應成立或完善內外資銀行共同參與的銀行同業公會，不同國家的銀行同業公會可建立直接的聯系或者開展直接合作，以便充分發揮銀行同業公會的自律監管職能。

3.加強金融人才的培訓合作。中國和東盟各國由于經濟金融發展水平參差不齊，各國金融法律和監管標準及水平也有差別。要加強金融合作，必須首先相互了解各自的現狀，學習對方的法律法規和政策，這就需要加強金融監管的培訓合作。各國可由政府出資公派金融人才出國學習，也可以鼓勵高校開設專門方向的金融專業，以便持續為政府輸送所需要的金融人才。

（二）長期合作框架設計

長期目標就是要建立和健全統一的區域金融監管框架。這方面的內容可以借鑒歐盟的經驗。

1.建立單一金融市場。中國東盟自由貿易區的建立，長期目標應是追求歐盟式的單一市場，以此作為實施統一金融政策的現實基礎。因此，中國東盟各國應努力推進區域性的單一金融市場，如統一的證券市場、外匯市場、黃金市場等。目前，這方面的合作已經取得了一些進展，如2003年舉行的第六屆“10+3”財長會議提出發展亞洲債券市場倡議，并成立了多個工作組為之努力，使東亞地區債券市場有了較快發展，債券品種日益豐富，市場基礎設施也得到不斷的完善。此外，中國和東盟采取互設分支機構及開展代理業務的方式積極拓展業務市場，金融滲透日益加快。近年來，隨著中國經濟的快速發展，到新加坡等東盟較發達國家證券市場上市融資的中國企業也越來越多。

2.成立類似歐盟的統一監管機構。從全球來看，統一監管是大勢所趨。作為CAFTA金融監管合作的最終目標，統一監管機構的設立是合作的關鍵所在，因為它關系到金融監管標準能否得到切實有效的貫徹執行。筆者認為，由于中國東盟各國國情差異較大，設立二級的監管組織體系比較可行。第一級是由各國共同選舉組成的最高一級的常設機構，主要負責制訂CAFTA內的監管標準、監管法律法規及各種監管政策，享有最高的監管權力。第二級是在各國國內設立專門的金融監管機構，它可由目前各國已經存在的金融監管當局改造而成。在這樣的監管體系下，各二級監管機構不是最高一級監管機構的分支機構，它們除執行統一的監管標準、政策、法規和統一行動外，在具體的管理上具有較大的獨立性，它們有權結合本國的國情作出合理的變通，以便更加有效地進行金融監管。

3.建立和完善統一的危機預警和處理機制。首先是建立危機預警體系，以便對區域內的金融現狀進行有效的監控和預警。短期內實施的雙邊或多邊信息共享機制畢竟只是短期的權宜之計，區域金融合作的最終目標之一是要建立和完善統一的危機預警機制，這一預警機制必須完全覆蓋中國和東盟所有國家，甚至還可以包括韓國和日本，由所有參與國家接受和實踐。這就要求區域內建立統一的金融監管標準（由于各國國情的不同，這個統一標準也應充分考慮各國的實際，一定要考慮到不同國家的適用性問題）、設立靈敏的危機預警模型、構建高效的金融信息采集、分析和傳遞系統等。其次，要建立和完善危機處理機制，即當危機不可避免地來襲之時，各國如何控制危機的進一步漫延，以便把危機的影響降到最低水平。危機處理機制包括建立統一的危機救助基金（類似最后貸款人制度）、區域內強制推行統一標準的存款保險制度、建成區內高效率的融資市場等。可喜的是，中國東盟金融危機救助機制建設已經邁出了實質性步伐。在《清邁倡議》框架下，至2008年以來，中國與菲律賓、泰國、馬來西亞等國簽署了雙邊貨幣互換協議；2009年12月，中國還與東盟共同參與設立了總規模為1200億美元的亞洲區域外匯儲備庫。這些措施大力提升了中國東盟應對銀行危機的能力。

4.重視市場的自律性監管。官方集中統一監管的優點是：一，具有專門的監管法規，統一管理口徑，使監管行為有法可依，提高了監管的權威性；二，監管者的地位超脫，能夠有力地發揮其監管作用；三是能夠統一協調各子市場，保障各市場均衡、協調發展。但是官方集中統一的監管也有缺點，一是行政執法有嚴格的程序，當市場行為發生變化時，有時不能作出迅速反應，存在時滯效應；二是法規的制訂者和監管者超脫于市場，可能出現監管脫離實際和缺乏效率的問題。但市場的自律監管剛好可以彌補這些不足：由銀行業協會、證券業協會、保險協會、各種評級機構、會計師事務所、法律事務所、新聞媒體、社會公眾等組成的市場監管力量往往能對金融違法行為和金融風險作出及時反應，并及時采取有效措施保證市場的有效運轉，比政府監管具有更大的靈活性、針對性。有鑒于此，在大力推進金融監管合作的過程中，應充分發揮自貿區內市場的自律性監管的作用，以提高金融監管的效果。

5.逐步完善監管合作的法律體系。建立和完善監管合作的法律體系，是要從法律層面對區域金融合作予以保障，促使金融合作向制度化、規范化方向邁進，切實推動金融合作不斷深入。從長遠來看，中國—東盟自由貿易區（CAFTA）金融監管合作應該制訂出一部完整的、由各成員國共同制訂的、凌駕于各國主權之上的《金融監管法》。當然實現這一步并不容易，但可以分階段進行。首先，由CAFTA各成員國在國內法中就金融監管的國際合作作出規定，以便在進行區域合作時予以遵守。其次，中國與東盟各國分別簽署雙邊法律性文件，如中國與東盟成員國分別簽署的貨幣互換協議等。再次，中國與東盟組織簽署全面性的合作協議。目前這方面的工作已經取得了一些進展，主要有：2002年11月，中國與東盟簽署《中國-東盟全面經濟合作框架協議》、2003年中國正式加入《東南亞友好合作條約》（TAC）及其兩個議定書、2003年10月中國東盟雙方領導人共同簽署并發表《中國與東盟面向和平與繁榮的戰略伙伴關系聯合宣言》、2004年11月29日中國與東盟簽署了《中國-東盟全面經濟合作框架協議貨物貿易協議》及《中國-東盟爭端解決機制協議》等。這些文件對中國東盟金融監管合作均有一定的指導意義。隨著合作的不斷加深，最終可集體協商制訂出區域內統一的金融監管法。

總之，CAFTA開展銀行監管合作在理論是可行的，在現實上也是必要的，但于各國差異比較大，銀行監管合作機制的建設將是一項長期工程，必須由低級向高級逐步演進。

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