中國-東盟自由貿(mào)易區(qū)框架下銀行監(jiān)管合作機制

金 鋼 劉 聰 王鵬飛

（廣西民族師范學(xué)院，廣西 崇左 532200）

一、中國-東盟自由貿(mào)易區(qū)銀行監(jiān)管合作的現(xiàn)實基礎(chǔ)

（一）歷次金融危機給我們帶來了深刻的教訓(xùn)

人類歷史上發(fā)生的一次又一次的金融危機，給各國經(jīng)濟和社會造成了非常大的影響。隨著經(jīng)濟全球化趨勢的不斷加深，危機造成的影響越來越深遠，也越來越難以應(yīng)對。1997年亞洲爆發(fā)的金融風暴席卷了泰國、馬來西亞、新加坡、臺灣、日本和韓國等地，阻礙了亞洲經(jīng)濟高速發(fā)展的步伐，中國的對外貿(mào)易也遇到很大困難。2008年金融危機還遠沒有過去，各國還在努力擺脫危機造成的困難。危機暴露出很多問題，首先是金融監(jiān)管的問題。在開放經(jīng)濟條件下，各國金融監(jiān)管監(jiān)管標準不統(tǒng)一、信息不對稱、行動不協(xié)調(diào)等問題，影響了各國應(yīng)對

金融危機的實際效果。從全球化視野下看金融監(jiān)管存在的這些問題，得出的結(jié)論是：各國必須加強金融合作，特別是金融監(jiān)管的合作。

（二）中國東盟各國都有強烈的合作意愿

2010年底，自貿(mào)區(qū)（CAFTA）正式全面啟動，亞洲區(qū)域監(jiān)管合作顯得非常重要。CAFTA的正式全面啟動，意味著經(jīng)濟要走向一體化，中國與東盟各國的經(jīng)濟聯(lián)系會大大增強。但是，經(jīng)濟一體化的同時也會增大金融危機國際傳染的幾率。所以中國與東盟各國面臨著共同的挑戰(zhàn)，需要我們共同去面對。而中國和東盟各國，無論在政治、經(jīng)濟、金融上的發(fā)展水平都不一樣，差異性較大，要提高共同應(yīng)對危機的能力，就必須切實提高金融合作的層次和水平。

（三）CAFTA金融監(jiān)管合作的條件漸趨成熟

首先，經(jīng)濟學(xué)的最新發(fā)展為金融監(jiān)管國際合作提供了豐富的先進思想和科學(xué)方法。最近十幾年來，國際清算銀行巴塞爾銀行監(jiān)管委員會關(guān)于國際銀行監(jiān)管的一系列“巴塞爾協(xié)議”，在金融監(jiān)管國際化和國際合作方面做了大量嘗試和努力，監(jiān)管方式從行政命令式、標準化式、內(nèi)部模型法，發(fā)展到最近的預(yù)先承諾方案（PCA），效果越來越得到優(yōu)化。此外，理論界對各類金融風險的認識不斷加深，科學(xué)的風險計量模型相繼推出、危機預(yù)警系統(tǒng)的不斷改進等，這些重要進展都為CAFTA金融監(jiān)管合作提供了理論上的有力支持。其次，歐盟等一些區(qū)域金融合作的實踐為CAFTA金融監(jiān)管合作積累了大量的經(jīng)驗借鑒，可以使我們少走彎路，加快合作的進程。再次，信息革命為金融監(jiān)管的有效性提供了越來越便捷的技術(shù)手段，使得各國金融監(jiān)管信息的交換和處理越來越高效，也使得更加復(fù)雜和靈敏的風險計量模型及預(yù)警系統(tǒng)具有應(yīng)用價值。

二、中國-東盟自由貿(mào)易區(qū)（CAFTA）銀行監(jiān)管合作的理論基礎(chǔ)

金融監(jiān)管理論比較豐富，金融監(jiān)管必要性理論基本上都可以成為CAFTA銀行監(jiān)管合作的理論基礎(chǔ)。這里僅梳理出幾種筆者認為符合CAFTA加強金融監(jiān)管合作的理論加以說明。

（一）負外部性管制理論

金融體系的負外部性效應(yīng)，是指金融機構(gòu)的破產(chǎn)倒閉及其連鎖反應(yīng)將通過貨幣信用緊縮破壞經(jīng)濟增長的基礎(chǔ)。按照福利經(jīng)濟學(xué)的觀點，外部性可以通過征收“庇古稅”來進行補償，但是金融活動巨大的杠桿效應(yīng)——個別金融機構(gòu)的利益與整個社會的利益之間嚴重的不對稱性，顯然使這種辦法顯得蒼白無力。另外，科斯定理從交易成本的角度說明，外部性也無法通過市場機制的自由交換得以消除。因此，政府加強對金融市場的監(jiān)管是必要的。如果將這一理論應(yīng)用到CAFTA內(nèi)部，就不難得出中國與東盟各國應(yīng)該加強金融監(jiān)管合作以規(guī)避金融機構(gòu)倒閉造成的巨大負外部性這一結(jié)論。

（二）信息不完備管制理論

信息經(jīng)濟學(xué)理論表明，信息的不完備和不對稱是市場經(jīng)濟失靈的重要原因之一。在金融體系中，信息不完備和不對稱現(xiàn)象更加嚴重，在信息不完備的環(huán)境下，金融機構(gòu)往往處于相對劣勢，降低了金融效率及擴大了金融風險，而政府的外部監(jiān)管能夠逐步完善信息的完備程度，降低金融風險提高金融效率，減少經(jīng)濟損失。這一理論給我們的啟示是，中國東盟成立自貿(mào)區(qū)后各國經(jīng)濟和金融相互滲透，經(jīng)貿(mào)聯(lián)系日趨緊密，而各國監(jiān)管標準不統(tǒng)一、行動不協(xié)調(diào)，使得金融監(jiān)管信息不完備、不對稱問題非常突出，解決之道當為各國加強監(jiān)管合作。

（三）金融脆弱性或金融不穩(wěn)定假說

M insky、K regel、Diamond 和 Dybvig、Greenaw ay 和 David 等人分別從不同的角度闡述了金融業(yè)具有內(nèi)在不穩(wěn)定性或脆弱性的觀點，認為金融業(yè)所具有的內(nèi)在不穩(wěn)定性或脆弱性使得金融業(yè)在面對市場沖擊時很容易陷入困境并引發(fā)一系列的經(jīng)濟、社會和政治問題，因此，政府有必要對金融進行監(jiān)管，促使其穩(wěn)健經(jīng)營。從這一理論出發(fā)，我們不難看出，當中國和東盟各國相互開放金融市場和銀行準入門檻后，銀行跨國經(jīng)營的步伐會加快。銀行在國際化的過程中，面臨的競爭更加激烈、不確定性增多，銀行陷入危機的可能性大大提高。為避免銀行破產(chǎn)帶來的巨大破壞作用，各國監(jiān)管當局必須加強合作，共同對跨國經(jīng)營的金融機構(gòu)進行監(jiān)管。

三、中國-東盟自由貿(mào)易區(qū)框架下銀行監(jiān)管合作制度設(shè)計

為了獲得穩(wěn)定有效的金融環(huán)境，必須進行金融監(jiān)管。在開放經(jīng)濟條件下，各國銀行監(jiān)管必須充分合作。鑒于中國東盟自由貿(mào)易區(qū)建成的歷史短，各國國情存在較大差異，統(tǒng)一模式的監(jiān)管在當前并不現(xiàn)實，也不可能一步到位，而必須作為終極目標分步實施，長期推進。

（一）短期合作框架設(shè)計

短期目標就是要開展多層次雙邊和多邊合作、建立和完善共享的信息披露制度等。

1.建立雙邊或多邊信息資源交換與共享機制。統(tǒng)一的監(jiān)管模式是超國家的監(jiān)管模式，而中國東盟各國在開放程度、經(jīng)濟體制、金融結(jié)構(gòu)等方面存在著差異，又涉及到不同的社會制度，在這樣的區(qū)域內(nèi)實現(xiàn)類似歐盟的統(tǒng)一監(jiān)管模式是不可能一蹴而就的，這只能作為長期目標進行不懈努力。因此現(xiàn)實的選擇是把重點放在短期目標上，而建立雙邊或多邊信息資源交換與共享機制便是短期內(nèi)的首要任務(wù)。中國東盟各國應(yīng)建立各種形式的金融監(jiān)管信息交換平臺，包括召開必要的監(jiān)管聯(lián)席會議、定期舉辦各種形式的金融形勢研討會、建立直接交換監(jiān)管信息的熱線或者建立共享的信息庫等，以便相互交流有關(guān)金融監(jiān)管的信息、文件和資料，從而共同對重大問題進行交流，共商對策，聯(lián)合行動，將有助于減少國際金融監(jiān)管的成本和提高金融監(jiān)管的效率。

2.采取多種形式的危機救助合作。首先，由政府出面建立直接的雙邊或多邊合作機制。這方面的工作，中國與東盟有關(guān)國家已經(jīng)邁出了實質(zhì)性步伐。例如，中國與菲律賓、泰國、馬來西亞、印度尼西亞、新加坡等國家的貨幣管理當局簽署了雙邊本幣互換協(xié)議；設(shè)立了亞洲區(qū)域外匯儲備庫等。其次，在推進政府間的金融監(jiān)管合作的同時，各國應(yīng)鼓勵、資助、支持民間組織或?qū)W者開展金融相關(guān)問題的學(xué)術(shù)交流，從而為政府間的金融監(jiān)管合作提供相應(yīng)的智力支持或決策參考。再次，各國應(yīng)成立或完善內(nèi)外資銀行共同參與的銀行同業(yè)公會，不同國家的銀行同業(yè)公會可建立直接的聯(lián)系或者開展直接合作，以便充分發(fā)揮銀行同業(yè)公會的自律監(jiān)管職能。

3.加強金融人才的培訓(xùn)合作。中國和東盟各國由于經(jīng)濟金融發(fā)展水平參差不齊，各國金融法律和監(jiān)管標準及水平也有差別。要加強金融合作，必須首先相互了解各自的現(xiàn)狀，學(xué)習對方的法律法規(guī)和政策，這就需要加強金融監(jiān)管的培訓(xùn)合作。各國可由政府出資公派金融人才出國學(xué)習，也可以鼓勵高校開設(shè)專門方向的金融專業(yè)，以便持續(xù)為政府輸送所需要的金融人才。

（二）長期合作框架設(shè)計

長期目標就是要建立和健全統(tǒng)一的區(qū)域金融監(jiān)管框架。這方面的內(nèi)容可以借鑒歐盟的經(jīng)驗。

1.建立單一金融市場。中國東盟自由貿(mào)易區(qū)的建立，長期目標應(yīng)是追求歐盟式的單一市場，以此作為實施統(tǒng)一金融政策的現(xiàn)實基礎(chǔ)。因此，中國東盟各國應(yīng)努力推進區(qū)域性的單一金融市場，如統(tǒng)一的證券市場、外匯市場、黃金市場等。目前，這方面的合作已經(jīng)取得了一些進展，如2003年舉行的第六屆“10+3”財長會議提出發(fā)展亞洲債券市場倡議，并成立了多個工作組為之努力，使東亞地區(qū)債券市場有了較快發(fā)展，債券品種日益豐富，市場基礎(chǔ)設(shè)施也得到不斷的完善。此外，中國和東盟采取互設(shè)分支機構(gòu)及開展代理業(yè)務(wù)的方式積極拓展業(yè)務(wù)市場，金融滲透日益加快。近年來，隨著中國經(jīng)濟的快速發(fā)展，到新加坡等東盟較發(fā)達國家證券市場上市融資的中國企業(yè)也越來越多。

2.成立類似歐盟的統(tǒng)一監(jiān)管機構(gòu)。從全球來看，統(tǒng)一監(jiān)管是大勢所趨。作為CAFTA金融監(jiān)管合作的最終目標，統(tǒng)一監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)立是合作的關(guān)鍵所在，因為它關(guān)系到金融監(jiān)管標準能否得到切實有效的貫徹執(zhí)行。筆者認為，由于中國東盟各國國情差異較大，設(shè)立二級的監(jiān)管組織體系比較可行。第一級是由各國共同選舉組成的最高一級的常設(shè)機構(gòu)，主要負責制訂CAFTA內(nèi)的監(jiān)管標準、監(jiān)管法律法規(guī)及各種監(jiān)管政策，享有最高的監(jiān)管權(quán)力。第二級是在各國國內(nèi)設(shè)立專門的金融監(jiān)管機構(gòu)，它可由目前各國已經(jīng)存在的金融監(jiān)管當局改造而成。在這樣的監(jiān)管體系下，各二級監(jiān)管機構(gòu)不是最高一級監(jiān)管機構(gòu)的分支機構(gòu)，它們除執(zhí)行統(tǒng)一的監(jiān)管標準、政策、法規(guī)和統(tǒng)一行動外，在具體的管理上具有較大的獨立性，它們有權(quán)結(jié)合本國的國情作出合理的變通，以便更加有效地進行金融監(jiān)管。

3.建立和完善統(tǒng)一的危機預(yù)警和處理機制。首先是建立危機預(yù)警體系，以便對區(qū)域內(nèi)的金融現(xiàn)狀進行有效的監(jiān)控和預(yù)警。短期內(nèi)實施的雙邊或多邊信息共享機制畢竟只是短期的權(quán)宜之計，區(qū)域金融合作的最終目標之一是要建立和完善統(tǒng)一的危機預(yù)警機制，這一預(yù)警機制必須完全覆蓋中國和東盟所有國家，甚至還可以包括韓國和日本，由所有參與國家接受和實踐。這就要求區(qū)域內(nèi)建立統(tǒng)一的金融監(jiān)管標準（由于各國國情的不同，這個統(tǒng)一標準也應(yīng)充分考慮各國的實際，一定要考慮到不同國家的適用性問題）、設(shè)立靈敏的危機預(yù)警模型、構(gòu)建高效的金融信息采集、分析和傳遞系統(tǒng)等。其次，要建立和完善危機處理機制，即當危機不可避免地來襲之時，各國如何控制危機的進一步漫延，以便把危機的影響降到最低水平。危機處理機制包括建立統(tǒng)一的危機救助基金（類似最后貸款人制度）、區(qū)域內(nèi)強制推行統(tǒng)一標準的存款保險制度、建成區(qū)內(nèi)高效率的融資市場等?？上驳氖?，中國東盟金融危機救助機制建設(shè)已經(jīng)邁出了實質(zhì)性步伐。在《清邁倡議》框架下，至2008年以來，中國與菲律賓、泰國、馬來西亞等國簽署了雙邊貨幣互換協(xié)議；2009年12月，中國還與東盟共同參與設(shè)立了總規(guī)模為1200億美元的亞洲區(qū)域外匯儲備庫。這些措施大力提升了中國東盟應(yīng)對銀行危機的能力。

4.重視市場的自律性監(jiān)管。官方集中統(tǒng)一監(jiān)管的優(yōu)點是：一，具有專門的監(jiān)管法規(guī)，統(tǒng)一管理口徑，使監(jiān)管行為有法可依，提高了監(jiān)管的權(quán)威性；二，監(jiān)管者的地位超脫，能夠有力地發(fā)揮其監(jiān)管作用；三是能夠統(tǒng)一協(xié)調(diào)各子市場，保障各市場均衡、協(xié)調(diào)發(fā)展。但是官方集中統(tǒng)一的監(jiān)管也有缺點，一是行政執(zhí)法有嚴格的程序，當市場行為發(fā)生變化時，有時不能作出迅速反應(yīng)，存在時滯效應(yīng)；二是法規(guī)的制訂者和監(jiān)管者超脫于市場，可能出現(xiàn)監(jiān)管脫離實際和缺乏效率的問題。但市場的自律監(jiān)管剛好可以彌補這些不足：由銀行業(yè)協(xié)會、證券業(yè)協(xié)會、保險協(xié)會、各種評級機構(gòu)、會計師事務(wù)所、法律事務(wù)所、新聞媒體、社會公眾等組成的市場監(jiān)管力量往往能對金融違法行為和金融風險作出及時反應(yīng)，并及時采取有效措施保證市場的有效運轉(zhuǎn)，比政府監(jiān)管具有更大的靈活性、針對性。有鑒于此，在大力推進金融監(jiān)管合作的過程中，應(yīng)充分發(fā)揮自貿(mào)區(qū)內(nèi)市場的自律性監(jiān)管的作用，以提高金融監(jiān)管的效果。

5.逐步完善監(jiān)管合作的法律體系。建立和完善監(jiān)管合作的法律體系，是要從法律層面對區(qū)域金融合作予以保障，促使金融合作向制度化、規(guī)范化方向邁進，切實推動金融合作不斷深入。從長遠來看，中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)（CAFTA）金融監(jiān)管合作應(yīng)該制訂出一部完整的、由各成員國共同制訂的、凌駕于各國主權(quán)之上的《金融監(jiān)管法》。當然實現(xiàn)這一步并不容易，但可以分階段進行。首先，由CAFTA各成員國在國內(nèi)法中就金融監(jiān)管的國際合作作出規(guī)定，以便在進行區(qū)域合作時予以遵守。其次，中國與東盟各國分別簽署雙邊法律性文件，如中國與東盟成員國分別簽署的貨幣互換協(xié)議等。再次，中國與東盟組織簽署全面性的合作協(xié)議。目前這方面的工作已經(jīng)取得了一些進展，主要有：2002年11月，中國與東盟簽署《中國-東盟全面經(jīng)濟合作框架協(xié)議》、2003年中國正式加入《東南亞友好合作條約》（TAC）及其兩個議定書、2003年10月中國東盟雙方領(lǐng)導(dǎo)人共同簽署并發(fā)表《中國與東盟面向和平與繁榮的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系聯(lián)合宣言》、2004年11月29日中國與東盟簽署了《中國-東盟全面經(jīng)濟合作框架協(xié)議貨物貿(mào)易協(xié)議》及《中國-東盟爭端解決機制協(xié)議》等。這些文件對中國東盟金融監(jiān)管合作均有一定的指導(dǎo)意義。隨著合作的不斷加深，最終可集體協(xié)商制訂出區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一的金融監(jiān)管法。

總之，CAFTA開展銀行監(jiān)管合作在理論是可行的，在現(xiàn)實上也是必要的，但于各國差異比較大，銀行監(jiān)管合作機制的建設(shè)將是一項長期工程，必須由低級向高級逐步演進。

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