農村社區環保委員會發展研究

許銀英，賀漢魂

（1.衡陽師范學院 圖書館；2.衡陽師范學院 經濟法律系，湖南 衡陽 421002）

長期以來，我國農村社區雖然物質生活條件不如城市，但其環境的優美、恬靜，的確讓久居城市的人們心馳神往。然而，隨著城市發展成本激增，資本不斷向鄉鎮轉移，不少農村社區環境因此惡化，甚至大有演變成為制約小康農村、兩型農村建設難題之勢。農村社區主體對社區環境惡化的感受無疑最現實，最直接，因而他們要求搞好社區環保的愿望也最真實，最迫切。而且也只有這些主體力量得到真正實現，農村社區環保問題才能真正得到解決。就農村社區環保主體的組成而言，依據社會學的組織理論，結合農村社區的 “中國特色”，建設農村社區環保協商委員會不失為促進農村社區環保事業發展的重要途徑。這種環保委員會吸取 “政府搭臺，社團唱戲”的經驗，可以成為一條既不根本改變原有農村社會組織結構，也不增加政府治理成本，但有效將居民和政府環境主管部門聯系起來的紐帶，從而極大地提高農村社區的整體環保效能。

一、作為社會組織的農村社區環保委員會的特殊性質

關于 “社會組織”概念，現代與早期社會學家的理解有些差異。早期社會學家，如斯賓塞認為社會組織是社會政治、經濟、或其他部門的相互關系；孔德將社會組織解釋為 “共同的社會契合”［1］。可見早期社會學家所謂的 “社會組織”實際上指有組織的社會或作為社會結構及其相關術語的同義詞。現代社會學家，如我國社會學家孫本文以為，社會組織實際是行為規則及制度的總體［2］。或視社會組織為一類特殊社會群體。當然對這類社會群體的理解和解釋也不盡相同。廣義的解釋是將社會組織視為目標群體，視一切具有特定目標的社會群體為社會組織。這樣，鄰里、社區等就被視為社會組織之外的群體。狹義的解釋則將科層組織與社會組織等同。若綜合言之，社會組織即以業緣關系為基本紐帶，以實現特定社會功能為根本目標，具有相對獨立利益要求的社會群體。社會學對社會組織理論認識的深化或變化實際上與社會轉型密切相關，或者說它本身是社會轉型的一種理論反映?，F代中國農村社區的環境從 “非問題”到 “是問題”已是 “不爭的問題”，或已不再是 “需要問題的問題”，相反，解決此問題已上升為真問題。

解決此真問題自然需要多種措施，多方給力。若立足當代中國農村社會轉型的基本背景，可以肯定的是現代中國農村社會改革，除宏觀結構的調整外，還亟需改良和培育微觀社會要素，特別是亟需建設相應自主化、組織化的微觀社會基礎。此為本文作者提出發展農村社區環保委員會的基本背景。

本文所謂的農村社區環保委員會是一種特殊的農村社會組織。一方面，它是以農村環?；顒訛榛韭氊煹恼浇M織。表明組織主要社會功能，決定組織基本發展方向和性質的是組織目標，組織目標則多由組織需要完成的社會任務規定。農村社區環保的基本任務就是參與農村社區環保，促進農村社區環保事業發展。一般所謂的農村社區環保指國家和政府通過運用行政、法律、經濟、教育和科學技術諸方面的手段，防治農村社區環境污染和生態破壞，保護、改善人們生活環境和生態環境。農村社區環保的基本任務決定了農村社區環保組織的基本目標是對農村社區環保提出建議與要求，督促并檢查農村社區的環保工作。作為正式組織，農村社區環保委員會必然要具備正式組織的一般特征。其一，要有正式的和非正式的組織規范。所謂正式規范即一定組織的規章制度，簡稱規章。組織成員在組織活動中自發形成的各種慣例、習慣等則被稱為非正式規范。其二，作為正式組織，農村社區環保委員會當然還要有一定的規模與層次和部門。這些層次、部門就形成了一個個的機構。這樣，農村社區環保委員會必然要有正式的管理系統。對于農村社區環保委員會管理人員的責、權，管理機構的作用、性質，管理者與被管理者之間、上下級之間、同級管理者之間的關系，都應有正式的明確的規定。其三，農村社區環保委員會要有一定數量的正式成員。只有具備一定條件和資格者才能成為該委員會的成員，一旦成為其中的成員，就是該組織中正式組織角色的承擔者，當然可以退出，但退出者，必須履行一定的正式手續。

另一方面，農村社區環保組織是從非政府組織發展而來，不由政府指定或規定的非政府組織。這種從非政府組織發展而來的農村社區環保委員會，必然會具有非正式組織的一些特征。其一是形成的自發性。這種組織主要是某些農村社區成員在農村社區環保中或感情上有互補之需，或興趣愛好有一致之處，更重要的是在人生價值方面有共同之處，從而自然而然形成。但同時，這樣的組織又是有目的、有計劃地針對農村社區環保事業需要組建而成。其二是規范的非正式性。作為農村社區環保組織的成員，他們在處理與本組織成員及與其它組織成員之間關系時，當然要遵從必要的正式行為規則，同時也必然會受到本組織習慣和慣例的影響。其三是角色承擔者的不穩定性。任何組織，不同角色當然由不同成員承擔，但在農村社區環保委員，角色的承擔者遠不如正式組織角色承擔者那樣穩定。若從組織類型分，一般將非正式組織分為三類： （1）橫向型。這類組織，其成員的地位相當，級別大致相同。 （2）縱向型。這類組織，不同成員在社會組織中均擔任正式組織角色，但存在地位或級別上的差異。（3）工作群體型。這是以正式機構為本位而成的組織。參照以上三種類型的特點，農村社區環保委員會可以形成為橫向、縱向或工作群體型的非正式組織。

那么，農村社區環保委員會可否稱其為民間組織呢？目前政府認可的民間組織的范疇主要包括基金會、民辦非企業單位和社會團體。但在學術界，經常使用非營利組織 （簡稱NPO）。非營利組織強調的是組織宗旨的非營利性。非營利組織在運作過程中并非不得從事任何經營行為，但要求經營所得利潤必須轉交給相關公共部門或宗旨相近、性質相似的組織繼續用于公益目的，而不得在會員或組織工作人員中進行分配，對于其工作人員或管理人員也只能給予合理的報酬或適當的補償。根據非政府組織的宗旨特點，人們還常以志愿組織、慈善組織、公益組織等稱謂之。顯然，作為非政府組織的農村社區環保委員會不同于一般非政府組織。這種不同除了其組織基本職責是從事農村社區環保工作外，還在于它不以盈利為組織目標。

總之，農村社區環保委員會是從事農村社區環保工作為基本職責的非盈利的非政府組織或民間組織。

二、農村社區環保委員會的特殊功能與作用

組織的特殊性質決定著組織的特殊功能與作用。本文認為農村社區環保委員會在農村社區環保至少具有以下特殊功能：

其一，農村社區環保委員會能夠有效地解決農村社區環保的實際問題。農村社區環保委員會的委員主要包括：社會賢達、勞動模范、工青婦干部、社區內的知識分子和黨政干部等。這些人既對本社區的環境與資源狀況有較充分的了解，又因文化素質相對較高而能對如何管理社區自然資源，保護社區環境提出合理建議，特別是能針對社區環保的實際情況對癥下藥地提出解決方案。例如一些農村社區環保委員會引領村民制定、實施定期的山林柴木砍伐制，對破壞環境的村民行為作出相應的處罰。

其二，農村社區環保委員會可以方便地根據不同農村地區的不同區域的條件變化及時調整管理對策，因為其組織體制、組織結構以及活動方式的彈性較大。這一點又決定了這種組織具有很強的適應性。在現代社會，市場、政府和社會組織三者之間關系本應互補、互動，同時又要能合理實現三者的特殊功能。隨著社會主義市場經濟的發展，政府不再像以前一樣包攬一切，包打天下。農村社區環保委員會既有利于發揮廣大農村社區居民環保的積極性和創造性，又有助于政府集中精力抓好本職工作。可以成為政府職能轉變過程中部分環保職能的主要承擔者。

其三，農村社區環保委員會是改變農村單一的 “政府—企業”的環境管理模式的重要方式。在農村社區環保實踐中，常常發現一種普遍現象，在環保部門的強力要求下，辦在農村的企業多少也購置了一些污染治理設備，卻難以測量和監管其污染治理設備的真實使用情況，甚至發生 “白天排清水、晚上排污水”， “白天冒白煙、晚上冒黑煙”的 “貓捉老鼠”現象。由于 “在地”原因，農村社區環保委員會既可以較為直接地獲取企業生產及其排污的準確信息；又由于社區的環境狀況與農村社區環保委員會成員在利益和生活質量方面的息息相關性，他們對社區環境保護的關切往往會超過政府機構對企業污染的關切程度。特別是農村社區環保委員會的委員，多由鄉村精英組成?！班l村精英指的是農村中在村民中有威望、有影響和有號召力的人，現階段，我國鄉村精英主要有：在村民中有威望的村干部，具有高中或中專及其以上文化的知識分子，率先富起來的農業專業戶和鄉鎮企業家，大姓家族的元老等”［3］。他們可以發揮自身的農村精英角色功能，積極引導社區居民承擔促進社區環保的責任，使污染單位時時刻刻處于社區成員的監督之下，進而主動承擔社區環境保護的義務。另外，農村社區環保委員會的鄉村精英角色使其既能深入農村社區基層民眾了解情況，又能方便地同政府保持較密切的聯系；既可利用自身優勢宣傳和普及國家的環保法律和政策，教育和動員民眾積極投身于農村社區環境保護，又可反映社區的環保民意，從而影響著政府環保政策和計劃，使其更適合社區實際情況。由此可見，較之于政府管理，農村社區環保委員的環境管理工作更具靈活性和創造性。

農村社區環保委員會的特殊功能決定了該組織應在農村社區環境保護方面發揮積極作用：其一是合理地開發利用、保護農村社區自然資源。主要指合理開發利用、保護農村社區的土地資源、礦產資源、森林資源、牧草資源、水資源、野生動植物資源，并采取各種辦法和措施減少和消除各種有害物質進入自然環境，保護生態環境的平衡，以確保自然資源能力充分、永續地利用。其二，防治環境污染和公害。主要指通過采取各種防治辦法和措施，減少、消除農村社區生產和生活活動中產生的 “三廢”之害，實現維護農村社區居民生產、生活環境，保障社區居民的身心健康，促進社區社會、經濟發展的目的。

農村社區環保委員會實現其作用的主要途徑是積極參與農村社區環保管理。所謂農村社區環境管理指國家采用科學技術的、經濟的、行政的、法律的、教育的各種手段，對農村社區開發利用、保護和改善環境的活動進行干預或施加影響，以協調人類與社區環境的關系，保護和改善環境，促進社會經濟發展所進行的管理活動。發揮農村社區環保委員會在農村社區環保管理中的作用，增強社區居民的環保意識，提高環保的自覺性、主動性，從而較好地協調人和環境的關系；并有利于克服資金與技術力量不足的問題。

農村社區環保委員會參與農村社區環保管理的重點是參與環境監督管理。農村社區環保委員會參與環境監測的主要內容包括對工業污染，對機動車、船尾氣、交通噪聲污染，對醫院污水、農業生產廢棄物、生活污水污染等進行監測。農村社區環保委員會可以在受環境污染危害的地方建立環境監測站，通過對環境污染狀況 “三定”，即定點、定時、定期的監測，獲得環境變化狀況的真實認知，以科學判斷環境質量，評價治理效果，以及向相關環保部門匯報監測的有關數據，以便其掌握環境質量狀況，對環境污染超標的區域進行及時治理。

當前，農村社區環保委員會在環境管理的作用方式有二。其一是全面參與農村社區環保規劃管理。農村社區環保委員會可以通過其特有的功能確保環境規劃管理按原則進行。具體工作包括：通過參與實地調查社區大氣環境、生態環境、水環境、土壤環境的污染程度活動，為制定環境保護投資計劃、防治措施，加強環保管理奠定事實性的依據；通過參與確定農村社區環境保護目標的活動，即參與確定治理污染的對象、時間、控污指標、環境質量應達到的標準的活動 （在環境保護目標確定后，再根據總量控制要求，進而測算出污染物允許排放量和必須削減量），確定出污染綜合防治方案；最后通過參與制定實施規劃及年度計劃，確保環境規劃的最終實現。

其二是積極監督社區居民履行環保職責。農村社區環保委員會此方面的工作主要包括：監督社區街道和物業管理企業積極配合環保部門履行社區環保的活動；采取多種形式對管區內居民和單位進行環保法、環保知識的宣傳教育，以提高社區成員的環保意識；協助環保部門加強對管區內環境污染的監控、治理。其具體工作包括：（1）防止固體廢物污染社區環境。如禁止居民隨便丟棄塑料包裝制品、塑料袋等，防治 “白色污染”等。（2）防止污水污染社區環境。如禁止居民向室外傾倒生活污水和糞便等。 （3）防止廢氣、塵灰污染社區環境。如禁止任何單位和個人在住宅區內隨便倒出大量的煤炭、廢渣、白灰、水泥、砂石等，防止粉塵污染周邊環境等。 （4）防止噪聲污染社區環境。如加強社區內公共娛樂場所和居民家庭音響設備管理，禁止超標播放音響，干擾居民休息等。

三、積極加強農村社區環保委員會的建設

為了使農村社區環保委員會發揮其應有的作用，必須堅持 “政社分開”的原則，保證其在經濟社會生活中的獨立性。就現階段的國情而言，財政、行政隸屬關系、職責分離及非營利組織的社會化，是實現農村社區環保委員 “政社分開”原則必須解決好的四個根本問題。其中的關鍵則是解決政府與農村社區環保委員會的職責分離的問題。此方面的核心問題則是防止把一些本應由政府機關承擔的、不應收取費用的環保項目，變為收費項目轉交給農村社區環保委員會，從而加重社區委員會及社區農民的負擔，打擊他們投身農村社區環保的積極性。

在政社分開原則下，積極引導和支持農村社區環保委員會參與社區環保管理成為政府的主要職責。這也是建設現代服務性社會的必然要求?！胺招驼膭钌鐣⑴c，政府不再是公共服務唯一的主體”［4］。農村社區環保委員則應該積極主動參與社區環保事務管理，如提出農村社區環保的具體意見、建議或議案，監督政府的農村環保行為，依法向有關機關提出異議，參加政府農村環保決策過程中的聽證等。通過如此種種方式，既可以減少社會成本，又可使政府對農村社區環保的管理和決策更加透明、科學。在以血緣為基礎的農村社區中，信任結構是習慣成自然。鄉村精英作為信任結構中一員，群眾基礎深厚，親和力較強，是一種對村民影響力較大的信任結構。在政社分開原則下，要重點激勵鄉村精英參與農村社區環保的積極性，構建社區高信任度的信任結構。

在政社公開的原則下，正確處理政府與農村社區環保委員會的關系要解決好兩個關鍵問題，即培育農村社區環保委員會發展的良好政策環境及制度空間。不能否定，現階段在管理非政府組織方面，我國的確存在與社會需求極不適應的一面：一是非政府組織設立難，對其成立后的制度建設、規范化管理、行政監督機制和業務主管部門的權、責、利機制建設重視也不夠；二是非政府組織的業務主管部門與相關執法監督部門，仍偏重于行政性管制，對其自身的自律規范卻重視不夠。農村社區環保組織要想健康發展就必須改變這一狀況。為此，我們可借鑒國際管理經驗，如發達國家的 “公用事業”社團法規對于制定我國農村社區環保委員會的規范體系、社會捐助激勵機制等就很有啟示意義。

一般說來，在社會轉型時期，社會結構的脆弱性決定了維持政府權威的迫切性和必要性。據此，可能有人擔心，支持農村社區委員會發展可能導致農村社會不穩定。毫無疑問，農村社區環保委員會的成立確實可能在一定程度上增加政府的壓力。但是從長遠看，農村社區環保委員會代行一些本由政府承擔的職能，可以成為政府與農村社區的有效溝通橋梁，可使政府獲得準確的農村社區環保工作信息、得到可行的農村社區環保決策建議等。另一方面，農村社區環保委員會的健康發展也不能離開政府的正確引導和監督，尤其在社區公眾對其還不十分了解，還存懷疑之際，政府的外來幫助就變得尤為必要了，如此才有利于農村社區環保委員會進入規范和良性發展之路，如政府的干預有利于防止農村社區環保委員會的宗族化。除了政府的支持外，鑒于農村社區環保委員會發展起步晚、基礎差的現狀，還需要城市及國際社團組織的大力支持。這種幫助可能是提供資金支持或培訓服務，也可以是直接在農村開設自己的分支機構。另外，城市及國際社團進入農村，將深深改變農民對社團組織的看法，影響和帶動農村社區環保委員會的發展壯大。

當然，“政社分開”并不意味農村社區環保委員會可以完全脫離政府的指導與管理而運作。畢竟我國農村社區環保委員會主要還是在體制內運作，突出表現為對政府環保目標的認同、借助于正規體制獲取資源并開展活動。這一點從根本上決定了農村社區環保委員會不能通過 “反政府”來謀發展。相反，為了走上正規和良性發展之路，應該隨著國家法律、政策，根據現代管理理念進行內部治理結構的改造，健全組織機構，強化對管理者的選擇和監督。另外，為獲得政府及農民群眾的支持與信賴，農村社區環保委員會還必須建立適當的信息公開制度，接受外界監督。同時，農村社區環保委員會必須具有較強的務實行動取向。

和諧地處理種種對外關系是農村社區環保委員會順利發展的前提，為此必須特別注意培育其三大品性，即理性合作、競爭與自律品性。農村社區環保委員會的理性合作指在開展工作時，農村社區環保委員會不能以情緒化的方式，持極端的環保主義立場，而是思想上充分認識農村社區環境問題嚴峻性，在運動的理念和行動策略上采取理性的合作立場。農村社區環保委員會應將自己的角色定位于 “政府的幫忙人”或 “合作伙伴”，在具體活動過程中應積極謀求企業人力、財力的支持，并由此形成同企業的互助互惠關系，不斷擴大自身影響。農村社區環保委員會本身還要建立組織間的競爭機制和自身的自律機制。農村社區環保委員會必須通過有效的服務爭取政府的政策支持、企業的財力支持和社會的道義支持，在此基礎上才能夠獲得持續發展所需要的資金和吸引人才。這就要求將自律、誠信、公共道德和社會奉獻作為其生存基礎，要真正實現這一點，就必須建立農村社區環保委員會的內部自律機制和外部競爭機制。

［1］劉光華，鄧志偉，等 （編譯）.新社會學詞典［M］.北京：知識出版社，1986：98.

［2］孫本文.社會學原理［M］.上海：商務印書館，1947：47.

［3］呂世辰，胡宇霞.農村精英及其社會影響初探［J］.山西師范大學學報 （社會科學版），2003（1）：23－26.

［4］孟昭武.關于服務型政府幾個重要問題的探討［J］.吉首大學學報 （社會科學版），2011 （1）：86－89.