新型城鎮化背景下的村鎮社區建設芻議

韋廣雄

(玉林師范學院，廣西 玉林 53700)

城鎮化是一個國家現代化的必然要求和主要標志。轉型時期的中國近十年來每年以大約一個百分點的速度在推進城鎮化建設。目前城鎮化率已經超過50%。為進一步推進城鎮化建設，中共十八大在確定到2020年城鎮化率要達到60%目標的基礎上，提出了走新型城鎮化發展道路的戰略抉擇。但是起步于90年代的中國城鎮化，在“化”解著農村人口，擴大城市發展空間的同時，也帶來了一系列源自“村改城”的問題。這些問題如果不能加以有效地解決，必然影響著新型城鎮化建設。筆者近年來多次深入農村社區、“城中村”、“城邊村”進行調研，現就這些問題談談自己的認識，以求教于方家。

一、城鎮化的本源意義簡析

自新型城鎮化之路被提出來之后，新型城鎮化建設的“新”字，被一致的解讀為“城鄉統籌、城鄉一體、產城互動、節約集約、生態宜居、和諧發展”。這一“新”的發展模式也被譽為是一種重視城鎮化“內在質量”提升的發展模式，其不僅被加入了許多城鎮化發展的現代元素，而且也注意到了城鎮化發展的中國特色。但是，筆者認為如果回到城鎮化本源的視角，僅僅這樣理解城鎮化還是不夠的。特別是在目前地方政府存在片面追求“數字城鎮化”發展的背景下，尤其需要對城鎮化的“化”有一個清醒的認識。

首先，城鎮化的“化”是一個過程，是一個從農村到城市轉型的循序漸進的過程。城鎮化并不是有些人想象的那樣，只要把農村土地劃歸城市，農民進城打工，村委會變社區居民委員會，城鎮化就成了。城鎮化是一個需要有足夠耐心的社會發展模式轉型。從發達國家城鎮化發展規律看，城鎮化的早期，由于迅速發展的工業化的大量需要，城鎮化發展速度會比較快，但是進入50%區間后，城鎮化會進入一個平穩期，這一時期既是一個進一步城鎮化的過程，同時也是一個對前一階段城鎮化迅速擴張所帶來的系列社會問題進行化解的過程。這一時期對城鎮化的發展極為關鍵。因為沒有這一時期對城鎮化問題的有效“化解”，累積的社會矛盾就得不到妥善解決，城鎮化的發展必然是一種缺乏邊際效益的增長，其后果是可想而知的。所以，城鎮化的發展是有規律的，它不能簡單地通過土地、人口、組織機構的行政化變性來實現。

其次，城鎮化的“化”是一個質變，是從農村型社會到城市型社會發展的系統質變。城鎮化不是數字游戲，它是一種從農業社會向城市社會發展的社會轉型，是一個社會結構的質的變化。因此，城鎮化數字的背后是需要有充分的條件準備。一是農業的現代化。因為只有實現農業現代化，才能為土地、人口、組織機構的變性提供前提，也只有農業現代化才能為城市的擴張提供源源不斷的生活必需品，解決農民和土地的城市化所帶來的耕種面積的減少與消費需求不斷擴大之間的矛盾。二是工業的現代化。工業現代化能夠帶動各種服務的社會化，不僅能夠為農村大量的轉移人口提供就業機會，也能通過壯大實體經濟，夯實城鎮化發展的物質基礎。三是人的現代化。城鎮化說到底是人的現代化。只有進城的農民是一支有著現代社會發展意識，并具有相應文明程度的隊伍，他們才能在城市留得住、住得下、住得好、住得有序和文明。否則，城鎮化始終還是兩張皮，一張是城市居民的，一張是農民工的。數字的背后只能是不斷擴張的城鄉矛盾。四是社會管理現代化。城鎮化離不開社會管理的現代化。快速的城鎮化發展不僅會造就大量的潛在失業人口，助長城市貧民窟的增長，而且也會引發社會心理失衡，誘發社會群體之間新的矛盾和問題。因此，城鎮化發展中社會管理從組織機構、管理制度和機制、社會保障、矛盾調處等方面，也必須實現有效轉型。只有具備了不斷創新的社會管理能力，城鎮化發展才能水到渠成。

第三，城鎮化的“化”也是一個結果，是一個可以量化且有著相應標準體系的結果。城鎮化雖然重在過程，但這一“化”總是會有一個最終可以衡量的標準體系。從發達國家情況看，重在何為“城市”的規范。如“英國3 000人以上的居民點為城市地區。法國以居住地的連續性界定城市單元(Urban unit)，一個城市單元包括一個或多個建成地區(Built－up areas)相連的自治市(建筑間距不超過200米)和至少2000個居民，其中一半以上的人口必須住在建成區內。加拿大將1000人以上、人口密度不低于400人/平方公里的地區定義為城市區域(Urban area)。澳大利亞則將城市定義為聚居人口1 000以上，人口密度不低于200人/平方公里的地方。”①“種房子、樹木、魚塘”指的是那些不是為了居住、育樹、養魚，而是為了套取征地資金而一夜之間在代征土地上冒出來的房子、樹木、魚塘等。1999年、2006年中國也在統計學上劃定過城鄉區別的數量標準。②但是這些標準只是界定一個區域何為城市，對于衡量“數字城鎮化”是必要，但是它不是城鎮化標準的全部。城鎮化的標準應該是全面的，系統的。各地應該在國家關于新型城鎮化目標本源的界定基礎上，設計出具有地域特色和中國特點的城鎮化標準，以此科學地度量城鎮化發展水平，遏制那種簡單的“數字城鎮化”的騙局。

二、“村改城”問題透視

城鎮化的發展中，“村改城”自然不可避免，而這些因“村改城”而新出現的“城中村”、“城邊村”也自然會越來越多。“城邊村”、“城中村”一定程度上是城鎮化的受益者，但也是城鎮化的犧牲者。其發展中的存在問題還很多。筆者曾調查過廣西某地級市的一些“城邊村”、“城中村”，發現其問題主要在于:

(一)土地征用后的遺留問題

“城邊村”、“城中村”存在的首要問題是土地問題。這些村落為支持城市的擴展，不得不獻出他們寶貴的土地，甚至包括他們的住房和宅基地。現在城市擴大了，他們所在的村委會也變成了社區委員會，原來的土地建起了一棟棟高樓，或者是一條條寬敞的馬路。但是，繁榮的背后確存在著沒完沒了的糾紛和打不完的官司:1.村民土地被征用后，安置地雖然已經落實但是并沒有完成基礎設施的配套建設，或沒有辦法分配到各農戶，致使一批連住宅都被征用的農戶長期租住在城市周邊的民房，或親戚家，或住在被征用的住房中，造成生活極不方便。而且隨著房屋建設成本的提高，即使現在分到了安置地，由于時過境遷，原有的安置款已經不足以建起一座村民期盼的住房。既失去了土地，又居無定所，村民意見自然很大。2.土地被征用后，大多數土地提供給了開發商進行商住建設，且價格昂貴，村民存在嚴重的心理失衡。特別是隨著城市的發展，現有土地價格一再提高，更加加重這種心理落差。使那些還住在原來住房的村民，不愿意搬遷，或者當開發商進行開發時，百般阻撓，引發新的征地矛盾。尤其是那些違規“種”有“房子”、“樹木”、“魚塘”等的村民，①會無休止的為了這些本不該有的財產與政府糾纏。3.“城邊村”過去雖然離城較遠，但是畢竟緊靠城市，因此，也有一些土地出租業，建有一些簡易市場，從中形成了一定債權債務關系。現在土地被征用了，但是債權債務關系并沒有理清。因此，村委會屢次被債務人告上法庭，債務糾紛嚴重困擾現在的居委會。

(二)村民與居民不同待遇問題

“城邊村”、“城中村”現在已經屬于城市的一部分了，因此這些村落也自然被納入城市社區建設范圍。為此大多數的村莊都由村委會改成了居委會。但是這一改造并沒有得到村民的普遍支持。其中一部分村民還有少量土地，他們希望自己身份還是村民，這樣可以依據國家對農民的優惠政策，享受各種惠農待遇;而一部分沒有土地的村民則希望成為城市居民，享受城市最低的生活保障和各種城市福利。但相當多的村民則是希望在享受城市各種服務和保障時是城市居民，而繳納各種費用或享受國家惠農政策時又是村民。這樣在這些村落中，一個人常常在兩種身份中轉換，這無疑加大了政府社會管理工作的難度。這種情況當然不能長久如此。為此政府就此設定了一個過渡期。但是如果不能解決好上述的差別待遇，要實現身份的轉變，并不是一個過渡期的劃定就能解決。

(三)社區管理問題

社區居民委員會作為城市基層群眾性自治組織，是中國城市治理的組織架構。“城邊村”、“城中村”作為城市一部分，在發展中也很快由原來的村委會改成了居委會。并且按照城市社區管理的地域劃分，一部分不屬于原來村委會管理的單位，由于其處于這一社區范圍，因而也被納入了這些社區的管理中。這種管理格局如果配齊配強管理班子、理順各種關系，其運行也會像其他城市社區一樣，為城市發展建功立業。但是，初入城市的這些村鎮社區，其實并沒有準備好。一是村級管理和社區管理并沒有能夠融為一體。村民甚至包括村干部更多的還是原有村級管理的概念，他們不愿意其他單位享受本屬于全社區的服務資源。二是居委會的管理人員表面上是社區管理者，享受著稍高于其他村委會干部的待遇，但是他們只是產生于原來的村莊選舉中，并不是新的社區建設體系下所有社區居民的選擇。因此，其管理模式和管理理念還停留在村級管理的格局中，無法做到由村級管理向社區管理的轉變。三是社區管理干部的待遇問題得不到很好的落實。由于同樣存在失去土地的困擾，因此社區管理干部的生活來源主要是其作為社區干部的補貼收入。但是從調查的社區看，政府所能提供的補貼并不高，有些連城市最低工資收入標準都達不到。而相應的社區事務由于上述所列的一系列問題，其工作量又很大。這樣許多社區干部工作積極性并不高，怨氣也很大，甚至還有人希望村民能鬧一鬧，這樣能引起政府的重視，化解他們的壓力。在這種背景下，社區管理自然難有起色。

(四)社會管理問題

從社會管理的角度上看，“城邊村”、“城中村”的社會問題是最集中和最突出的。這些村有些村民(居民)因為征地問題，常年上訪，成為影響社會穩定的重要因素;有些村民(居民)雖然沒有采取上訪這種方式表達訴求，但是只要土地開發商動工建設，他們就聚眾阻撓，引發雙方之間激烈沖突;而大多數村民(居民)則由于在土地補償問題上存在心理失衡，而對政府產生怨恨，存在極大不滿情緒，這種情緒隨時可能爆發。除此之外，自由無度的農村生活習慣，也使許多村民(居民)不習慣城市生活，他們不僅不能很好地遵守城市生活的基本秩序，甚至還容留許多不法之徒的存在，使“城邊村”、“城中村”成為城市中法治的盲點和難點。甚至有些人不愿意參加工作，在游手好閑中與社會上的黑惡勢力混搭在一起，為害一方。其中“城中村”或“城邊村”商鋪經營中存在的收“保護費”問題，其根源大多與此有關。

三、新型城鎮化發展中的村鎮社區建設

當前不同地方城鎮化建設存在不同發展模式，但是僅就“城邊村”、“城中村”產生的問題而言，筆者認為，中國城鎮化的擴張都可以歸列為“強制性制度變遷下的政府推動型發展模式”。因為，“城邊村”、“城中村”的出現，大多是政府在城市發展中的行政化行為衍生出來，是政府基于自身城鎮化目標和“土地財政”的需要而強制性推進的制度變遷。因此，“城邊村”、“城中村”的問題，自然應該由政府通過行政手段加以解決。事實上從我們調查的村鎮來看，村民(居民)也認為他們目前的現狀是政府造成的，因此政府必須給他們一個交代。所以，要實現城鎮化建設中的“新”發展，要搞好“城邊村”、“城中村”的村鎮社區建設，政府在以下方面必須做好相關的工作。

(一)組織體系的建構

“城邊村”、“城中村”既然已經不是“村”，而是城市社區了，那就應該按照城市社區建設的基本要求，在組織體系上完善各項制度建設。具體而言，在社區居民委員會機構設置中，應該適當建立政府的派出機構，如綜合治理、公安、計生等，加強社會管理等工作。在人員定編定崗上，應該把一部分崗位，如社區黨的書記、主任、副主任等納入財政供養編制，與同類公務員同等待遇，同時加大人員招聘力度，把招聘與居民選舉有機結合起來，以形成擇優選擇、兼顧地域、選派與自治選舉相結合的選人用人機制，配齊配強社區管理機構。另外，要加強相關制度建設力度，努力構建符合社區管理的體制和運行機制，克服現有社區管理中還沿用村民自治的制度和機制，實現從“村治”到社區治理的有效轉變。

(二)服務和保障體系的建構

“城邊村”、“城中村”村民(居民)雙重身份的糾葛，其根源在于城鄉之間缺乏統籌發展，直接原因是城鄉保障制度的差異。目前在城鄉統籌發展尚不能取得實質進展的情況下，應該首先從服務和保障體系的建構上，盡可能化解城鄉之間的矛盾。具體而言，一是盡快完成城市居民與農村村民之間，涉及醫療、養老、最低生活保障等方面的政策銜接，讓這些村民(居民)能夠盡快享受到城市生活帶來的益處。做好這樣的工作當然會涉及大筆費用。但是其與這些村民(居民)為城市發展所做的犧牲而言，其實并不大。二是進一步加強對失地村民(居民)的生產扶持。失去土地對于村民(居民)而言就是失去了生活的來源，因此如果不能為他們在城市找到一種可持續增長的謀生方式，村民(居民)就不可能在城市中體面的生活下去。當前，在地方管理中，有一種觀點認為，村民買地，或出租房屋已經有了一個穩定的收入，考慮這樣的問題是多余的。其實不然，一方面由于現有土地補償方式并不十分合理，因此大多數村民獲得的補償甚至連再建一棟像樣的房子都不夠，因而能夠留給他們再發展的資金極為有限。另一方面由于“城邊村”、“城中村”地處郊外，可以出租的收入并不高，加上有些村民房子位置也不合適，并一定能夠把房屋租出去，因此也就談不上有更多的收入。這種情況在一些小城市中更是如此。為此，如果沒有相關的生產扶持措施，對于初來乍到的這些“新市民”而言，城市激烈的生存競爭很容易讓他們無所適從。而要做好對村民的生產扶持，除了加強技能培訓、就業指導以外，政府還應該在城市的規劃中，適當地劃出一些商貿區，免費支持村民進駐，通過以商補農，為村民再造一種可持續的謀生方式。三是盡快完善社區服務體系建設。“城中村”、“城邊村”一般地處市郊，由于城市擴張，許多社區服務項目并不完善，包括醫療機構、學校、商業網點等。這必然會增加村民(居民)對城市生活的失落感，加大他們的生活成本。而此類項目單純依靠市場機制是難以建立起來的，需要政府做好統籌規劃，合理布局，以更加優惠的政策引導一些有能力的服務商進駐，通過優質的社區服務化解村民(居民)內心的不平衡，提升他們的生活品質。

(三)社會管理的創新

要解決好“城邊村”、“城中村”的社會問題，關鍵也在于政府對社會管理工作的創新。首先，必須加強政府與村民(居民)、社區之間的管理聯動。“城邊村”、“城中村”的社會問題中，較為突出的是土地糾紛問題。這些問題有的是由于政府擴建的攤子太大，財力有限，致使征地政策沒有落實到位引發的。有的則是村民故意所為用以引起政府重視而產生的。筆者調查過一些村，有村民說的很實在:“如果我們不鬧，政府總不出面，我們一鬧了，開發商就會找政府，政府就會出面協調，我們就有說話的地方了”。所以，要根本上解決“城邊村”、“城中村”的土地問題，必須構建起一個有組織的聯動機制，直面村民的訴求，以找出一個雙方都能接受的辦法，有步驟分階段的解決好這些問題。具體而言，可以仿照政府接待日的方式，在問題比較突出的社區由政府定期組織懇談會，邀請村民、社區管理干部、開發商參加，通報政府在處理這些問題上的做法和進展情況，同時聽取村民、社區干部和開發商的意見和建議。成功組織這樣的懇談會，必須把握住三點:一是定期組織，直到問題解決為止。而不能是村民鬧一次就開一次，不鬧就不開。二是帶問題回去，做到件件有落實，事事有說法。三是嚴格督查，首問負責，堅持做到誰管理誰負責，誰參與誰負責，使責任制落實到主要領導和首問工作人員身上，切忌相互推諉，有頭無尾。其次，必須加強對社區組織管理工作的全程指導。新社區從治理的范圍看，已經超出了原有村委會管轄的范圍，涉及的人員也不僅僅是過去的村民，還包括了其他單位的人員和新的城區居住人口，因此社區委員會自然不能是原有村委會的延續，必須有新的力量和新的治理方法。為此相關政府應該加強對這樣的社區工作的領導，指導社區委員會盡快建立起成熟的工作制度和運行機制。確實需要沿襲原有村民自治的治理模式進行社區管理，那就盡快按照社區自治要求，完成社區自治制度和機制的過渡，規范社區自治。第三，認真研究城鎮化過渡工作方案，區分不同內容設計好過渡的方法和時間。當前一些地方只是籠統地劃定一個過渡時間，這是不夠的。必須認真地甄別有關要求，就不同方面提出不同安排。比如作為農村村民按照計劃生育有關法規，可以生育兩胎，而城市居民就無此規定，地方政府是無權改變這一政策的。在過渡安排中，就必須向村民說清楚，并結合國家的規定確定相關的要求。否則，一旦啟動類似這樣的過渡，必然引發無休止的麻煩。第四，提高社區自身的自我管理能力。進入城市后，原有村級內部基于宗族、地緣而形成的自我約束機制，會隨著城市生活的變遷而不斷弱化，取而代之的應該是建立在“規則”基礎上的“他律”約束。這種完全有別于鄉村治理的管理思維，是許多“城中村”、“城邊村”原有管理干部所不具有的。因此，政府必須通過持之以恒的指導和幫助，培養他們這樣的管理理念和管理能力。只有社區具有了建立在城市管理理念基礎上的自我管理能力，城鎮化社區的社會管理才能實現質的變化，城鎮化也才能夠更加健康地發展。

［1］王修達，王鵬翔.國內外關于城鎮化水平的衡量標準［J］.北京農業職業學院學報.2012，(1):43－49.

［2］國家統計局.關于統計上劃分城鄉的暫行規定［Z］.2006.10.