水污染防治法的公眾參與制度——兼論 《水污染防治法》的修改

姚金海

（湖南民族職業學院 公共課教學部，湖南 岳陽 414000）

中國水資源安全形勢已非常嚴峻，其中之一就是水污染引起的水質危機導致的水資源危機相當嚴重。水污染：是指水體因某種物質的介入，而導致其化學、物理、生物或者放射性等方面特性的改變，從而影響水的有效利用，危害人體健康或者破壞生態環境，造成水質惡化的現象（十屆全國人大常委會 《水污染防治法》，2008－06－01）。從近些年國家水利部門發布的水資源質量年報可以比較清晰地得出這樣的結論：水污染狀況沒有得到根本改變，有些流域、區域的水污染呈現越來越嚴重的局面。1984年5月通過并于1996年5月第一次修訂，2008年2月第二次修訂通過的 《水污染防治法》，在預防和治理水污染方面發揮了非常重要的作用。要解決日益嚴重的水污染主要問題，需要許多政策、制度、措施與方法多方面努力。僅從這部歷經二次修訂的法律制度層面分析，缺乏公眾參與制度不能不說是一個缺陷。公眾參與水污染的預防和治理已是現代國際社會普遍采用的制度之一，已發揮越來越重要的作用。為什么要設置公眾參與制度？怎樣發揮此制度在防治水污染方面的作用，有許多問題值得研究。

一、建構公眾參與制度的必要性

一般意義上的 “公眾”，是指對特定利益作出反映的、一定數量的人群或團體。它不僅包括不特定的公民個人，而且也包括相關的團體、政府機構以及其他組織。水污染防治中的公眾參與，是指除水污染單位及審查評價監管機關外，其他相關機關、團體、地方政府、學者專家、當地居民等，通過法定或非法定的方式，參與水污染防治的審查、評價與監督等。在參與主體中，除包括民眾外，廣義的公眾參與還應當包括地方政府的參與以及政府相關機關的意見表示 （agency commenting）［1］172。公眾參與制度在西方國家 （地區）所頒布的法律文件中都有明確規定，它是各國環境影響評價過程中確保環境影響評價的民主性和公正性所必不可少的重要程序。它也應當成為水污染防治法中不可缺少的重要制度，水污染防治法立法根本目的就在于保護水資源及環境。

1.水污染防治的客觀現實需要

2012年國家出臺歷史上最嚴格的水資源管理相關措施，根本原因就是我國面臨的水資源供求矛盾越來越尖銳，其中就包括因水污染引起水質惡化的水資源矛盾。水是生命之源，是人類和一切生物賴以生存的不可缺少的一種寶貴資源。水是生態與環境的基本要求，是支撐生命系統、非生命環境系統正常運轉的重要條件。水是一個國家或地區經濟建設和社會發展的重要自然資源和物質基礎［2］。多年來，我國水資源質量不斷下降，水環境持續惡化，由于污染所導致的缺水和事故不斷發生［3］。根據2012年12月17日國家水利部發布的2011年中國水資源質量公報顯示，從所監測河流水質狀況Ⅰ－Ⅲ類水河長只占64.2%，湖泊水質Ⅰ－Ⅲ類水面只占58.8%，地下水水質Ⅰ－Ⅲ類監測井只占23.2%［4］。我國水污染的嚴重性已是有目共睹。2006年全國水資源工作會議指出，我國的水資源短缺已經成為經濟社會發展的第一瓶頸［5］。水污染已造成城鄉居民的飲用水安全受到嚴重挑戰，對工農業生產產生嚴重影響，對人民群眾身體健康產生嚴重威脅，跨行政區的水污染糾紛日趨尖銳等一系列嚴重后果［6］。

必須發揮 《水污染防治法》的重要作用，舉措之一就是公眾參與制度的構建。第一，水污染的問題由來已久，積重難返，必須動員全社會力量群策群力才有可能見成效。第二，水污染具有面廣點多、形式隱蔽多樣、過程逐步顯現等特點。單憑水資源監管機關和環境保護部門的力量難以真正防治水污染。生活于江河湖泊周邊的社會公眾，由于水污染與他們切身利益休戚相關，讓他們監督舉報、提供證據，就可以及時發現或堵住水污染行為繼續發生。第三，排污企業單位肆意妄為的原因是受巨大經濟利益驅使，必須形成巨大社會壓力才能遏制。水資源是一種公共資源，容易發生 “公共用地”的悲劇。社會公眾與江河湖泊的水資源密切相關，他們積極參與水資源保護行動，可以有效遏制目前水污染進一步惡化趨勢。

2.可持續協調發展原則的客觀要求

可持續協調發展原則，是指為了實現經濟社會的可持續發展，必須在各類發展決策中將經濟、社會與環境、人口和資源的共同發展相協調一致，它是對只側重于當代人發展的修正［7］。可持續協調發展的基礎在于協調，目的是可持續發展。第一，將水資源 （水環境）保護 （防治水污染）納入經濟社會發展規劃與決策之中。在我國社會主義市場經濟發展過程中，必須同時發揮政府與市場兩方面作用，克服與彌補 “政府失靈”與 “市場失靈”在水資源保護 （防治水污染）上的缺陷。人們 “主要的制度選擇經常表現是政府規制，還是所謂的市場調節，或者說，是依靠政府稅收基礎上的供應，還是依靠市場談判和合約來供給”［8］。毫無疑問，水污染防治中必須同時發揮政府與市場的相互作用。如果相對于政府而言，社會公眾參與就是市場的一方力量。第二，建立循環經濟型社會，改變社會生產生活方式，提高水的循環綜合利用率。防治水污染的關鍵舉措一方面是預防和控制水污染 （危害）發生，另一方面是治理水污染。一個是前端控制，這是最理想的，一個是末端控制，這是不得已而為之的。將水污染控制的重點從 “末端”對水污染物的控制轉向 “源頭”和 “全程”對可能產生的所有廢棄物 （污染物）實行減廢管理，減少水污染物的排放和水污染物的治理與再生利用。此過程中必然要求社會公眾的廣泛參與才能真正實現。第三，建立全社會綠色GDP理念及其國民經濟核算體系，將水資源保護狀況 （水污染防治）列入其中。特別是在江河湖泊水污染日益嚴重和水資源供求日益緊張的當下社會，將水資源保護 （水污染防治）與綠色GDP考核緊密掛勾已是必須，這同樣需要社會公眾廣泛參與其中。

二、社會公眾參與制度的主要內容

行政程序的重要目標是維護重要公共利益和保護公民、法人或其他組織合法權益的平衡，所以，公眾參與行政決策程序的程度就成為衡量行政程序正當性、合法性的重要標準［9］。水污染防治法構建公眾參與制度，一方面是政府在水污染防治規劃、評價、監督及其處罰決策中，要充分聽取社會公眾的意見、建議，為科學決策和民主決策提供依據，以保證決策的正確性和民主性。另一方面是水污染行為后果影響面廣，加害主體難以明確，加害行為具有持續性和反復性，與當地公眾切身利益休戚相關，要防治水污染必須取得社會公眾的支持參與。

公眾參與的途徑與方法很多，關鍵是參與的方法可以根據擬議行為的內容與性質加以組合運用，同時應當為公眾選擇參與方式留下一些空間。與公眾參與途徑相關的還有如何確立 “參與公眾與參與時機”問題。對于參與的公眾，一方面應確立參與公眾 （居民）所在地區的地理范圍；另一方面應確立那個地區中哪些公眾 （居民）應當被通報信息，一般規則是所有其利益可能受到影響的人都應當然通報。公眾參與時機的確立一般原則是愈早愈好。公眾參與水污染防治的時機主要包括：防治項目審查期、范圍界定期、防治項目準備期、公眾評論期、防治項目決定期、防治項目實施驗收期以及項目影響的追蹤評價等階段。水污染防治的公眾參與主要內容包括：

1.公眾參與水污染防治的標準制定與規劃建設項目的實施

國家制定水環境質量標準及重要江河、湖泊的水環境質量標準，根據這些標準國家制定水污染物排放標準。在所有這些標準制定和實施過程中，如果缺乏公眾參與，一方面，社會公眾不了解這些標準的意義、目的、內容及其具體實施，要使其支持配合很難；另一方面，這些標準是否符合各地不斷變化的水資源與經濟社會發展狀況實際，最有發言權的是當地的社會公眾。在日本，“其環境質量標準的制定往往是其工業 （通常由產業協會來代表，并受到國際貿易與工業省的支持）與各種利益集團 （由環境廳、地方當局、居民團體來代表）經過艱苦磋商的結果，而企業在其中所起的作用是相當大的。例如，由于地方當局無法獲得足夠的污染控制技術的具體信息，企業就經常給地方當局提供技術信息，幫助制定合理的排污標準”［10］。

水污染防治規劃建設項目的啟動涉及一定流域、區域的河流湖泊的水量水質評價、地表水和地下水的聯合評價，同時包括來水量和用水量狀況評價、當地經濟社會發展狀況與水資源關系、城市化與人口變化情況等各種信息數據基礎上的分析，必須在遵循水資源自然規律和經濟社會發展規律基礎上，對水污染防治項目的性質、規模、投入與回報、后果及不利影響程度等運用最先進科學技術手段和人文社會科學的政策對策工具分析，依據法律法規進行可行性報告的評估、審查與評價、批準等。一般應包括以下階段 （程序）：編制水污染防治規劃建設項目報告書階段、項目報告書報批階段、項目報告書的預審與審核和審批階段、項目報告書的修改后評價和跟蹤檢查階段等各種嚴格程序。依照法律規定，在這些階段，公眾都必須參與其中。重大的涉及面廣的規劃建設項目必須經過嚴格的聽證程序才能提交政府主管部門審查，否則主管部門應當不予受理。特別重大的影響范圍廣的水污染防治項目還要通過相應立法機關的批準方可實施。

2.公眾參與水污染防治的監督管理

排污許可，是指環境行政機關依照法律法規，賦予有關組織或個人經行政機關批準或同意排放污染物的資格。核發排污許可證是世界各國在水污染防治時比較廣泛、常用的一種許可方式。對比分析各國在排污許可證審批程序的透明度、公平性與有效性方面，美國做法是值得借鑒的，其關鍵舉措就是依據其 《國家環境政策法》，賦予了有關各方和公眾參與許可證從申請、編制到審查、批準全過程的權利，公眾參與的水平相當高，其它國家一般沒有這方面的權利［11］。排污許可證制度是水污染防治監督管理的重要制度，公眾參與其中，一方面社會各方公眾與排污企業單位存在地緣上、利益上的相關性，要讓社會公眾接受，允許其排污，必須要讓其知曉情況、了解相關信息、評議認可；另一方面排污企業單位有可能弄虛作假，編造虛假信息，如果政府主管部門沒有實地調研，及時掌握真實情況，有可能錯誤決策，社會公眾完全了解緊臨的江河湖泊情況，參與其中可預防官商勾結的腐敗發生及錯誤頒發排污許可證。水污染防治法的 “排污申報制度、排污收費制度、限期治理制度、重大水污染事故申報與應急措施制度、水環境質量監測和水污染物排放監測制度、陸源污染控制制度、船舶污染源控制制度、開發利用項目污染控制制度”等一系列制度的運行，社會公眾應參與其中，一方面有利于這些制度更好地起到防治水污染的作用，另一方面也有利于發揮政府和市場兩方面作用。

3.公眾參與水污染事故處理及法律責任制度的實施

造成或者可能造成水污染事故的直接受害者是事故發生地的社會公眾。一方面應急處置過程必須動員事故發生地的社會公眾，包括疏散、配合等措施的采取。另一方面水污染事故的事后恢復重建也必須有社會公眾參與才能實現。同時，水污染事故造成發生地的社會公眾利益受損，經濟利益補償標準及方式也須社會公眾認可接受。

水污染防治法的法律責任制度包括行政法律責任制度、民事法律責任制度和刑事法律責任制度。所有這些制度的實施，涉及水污染行為 （事故）線索舉報、證據收集、責任主體劃分及其責任承擔等各種情況，單憑政府主管部門力量是難以掌控江河湖泊污染狀況的，必須建立相應制度（例如：污染舉報有獎、污染企業黑名單）使社會公眾參與其中。特別是水污染企業單位受巨大經濟利益驅使，偷排污染物或者弄虛作假 （例如：政府主管部門檢查時污水處理設施運轉正常，檢查人員一走關停機器照樣排污）。只有發揮社會公眾力量，才能使水污染企業單位不敢胡作非為。

三、公眾參與制度的保障條件

1.政府信息公開

政府信息公開，不僅是公眾參與政府決策的前提條件，更是公眾參與水污染防治的前提，充分的信息披露是有效公眾參與的先決條件。社會公眾知情權是參與權的前提。要實現公眾的知情權，相關政府機構就必須履行信息公開的義務。有效的參與者應當是對項目有充分的了解，并對可能與決策者進行的交流做了充分準備的參與者。只有公眾對于國家政策法規有了充分的了解，對于項目的相關情況有了充分的知悉，才能有效地參與到該程序中去，對項目提出相關的意見或發表相關的評論［1］189。各地的水污染防治問題只有在所有有關公眾的參與下才能得到最好解決。每個人 （機關、組織、團體）應有適當的途徑和方法接觸政府掌握的水污染 （防治）資料，包括關于他們的社區面臨的水污染危險 （風險）和各種不利后果，并有機會參與決策過程。政府應及時全面真實客觀公開水污染信息 （包括已經或可能產生水污染的信息，以及保護措施信息），促進和鼓勵公眾知情和參與。

應通過建立相關制度和各種措施，使公眾能夠有效地利用司法和行政程序，包括補償和補救程序等，獲取信息，參與水污染防治行動。公眾可能并不清楚如何參與水污染防治程序 （內容），如何更有效地利用提供的信息與決策者交流，必須尋求各種有效方式方法，包括對社會公眾進行適當的水污染防治 （知識普及）教育。政府主管部門將信息予以公開，讓社會公眾充分了解、熟悉與學習是前提。同時，政府應當不斷地尋求如何將公眾信息進行匯集的方式，并以公眾樂于接受的方式與公眾進行交流，從而保障公眾參與權利的實現。

2.水污染防治管理體制改革

根據 《水污染防治法》第八條的規定，縣級以上人民政府環境保護主管部門對水污染防治實施統一監督管理。各級交通部門的海事管理機構對船舶污染水域的防治實施監督管理。縣級以上人民政府水行政、國土資源、衛生、建設、農業、漁業等部門以及重要江河湖泊的流域水資源保護機構，在各自的職責范圍內，對有關水污染防治實施監督管理。“多龍治水”是對這一體制的生動寫照，“水利不上岸，環保不下河”則是對部門分割的形象說明。在這種管理體制下，出現河流上游只管排污，河流下游一方面叫苦不迭，另一方面又將污水往河流更下游排放的現象十分正常，見怪不怪。這種現象充分說明：部門、區域管理體制必然帶來流域的失控以及地方利益、部門利益的惡性競爭，最終形成流域的 “公地悲劇”。構建公眾參與制度的最終目的是全社會 （包括流域、區域）的水污染預防、控制及治理，保護水資源，不只是某一區域或某一江河湖泊的水污染防治，必須構建真正有效的水污染防治監督管理體制。

3.修改 《水法》、《水污染防治法》等水事法律法規

1988年制定的 《水法》已經過2002年修訂。1984年制定的 《水污染防治法》已經過1996年和2008年兩次修訂。通觀這兩部重要的現行法律，有相當多不銜接、不合理的地方，甚至矛盾沖突之處。《水法》是我國水事法律體系中處于核心地位之法，已越來越不適應現實水資源發展需要，必須予以再次修訂。包括在水資源保護 （水污染防治）制度構建中加入公眾參與和水資源管理體制改革的相關內容。當然，立法理念必須改革，其它相關制度也必須加以修訂。

現行 《水污染防治法》雖然歷經兩次修訂，但這部法律無論是在立法理念上，還是制度 （規則）設計上仍然不能適應中國市場經濟發展需要和水污染嚴峻挑戰的形勢。最為突出問題是：第一，立法理念上，部門立法色彩濃厚。從環境與資源保護角度看，水資源保護的含義當然包括水資源的合理開發利用和水污染預防及治理兩個方面的內容。但我國實行的是部門管理體制——水資源的開發利用由水利、農業、交通、航道、電力、港務等不同部門管理，水污染防治則由環境保護部門管理。因部門分割體制而形成了部門立法觀念，《水污染防治法》更多的考慮是如何將環保部門的權力與利益以法律形式加以鞏固，而很少考慮水污染規律以及水資源開發利用的關系。更因為環境保護機構是按行政區域設置的，所以不可能真正全面設置流域管理體制，更不可能或無法讓流域機構來協調各區域環保（機構）部門的權力，或者很難有真正統一有效起作用的協調機制出現。第二，制度 （規則）設計上，權力干預、直接命令的管理制度過多，特別是管理手段上過多地依賴行政處罰 （罰款）。利用市場化機制協調水資源開發利用主體的利益關系的制度太少，流域層面具體制度幾乎沒有，更沒有公眾參與水污染防治的制度設計。第三，法律運行機制缺乏，誘發 “公地悲劇”。從目前水污染防治的法律制度（規則）體系方面看，似乎已經是一個相當完善的網絡。我們不僅有 《水污染防治法》，還有 《水污染防治法實施細則》，有各地方的水污染防治條例，還有一些配套的行政法規、規章。但是，仔細分析這些法律、法規的內容，卻發現有許多問題，最主要的是法律制度之間相互脫節 （相互矛盾）嚴重，無法順利運行。例如：《水污染防治法》第八條確定了 “多龍治水”的格局，但沒有明確它們之間權力配置的原則、權力行使的方式，也沒有規定權力的沖突規則，更沒有規定權力協調的規則。正因為如此，“環保不下河”，意味著環保部門只管岸上排污，環保部門監測污染源的出水口是否達標；“水利不上岸”，意味著水利部門不能管理岸上的排污口，岸上的污水通過管道流入江河，入水口是否達標無人管理，這就出現了權力真空、監管盲區與死角。水污染的 “公地悲劇”在各地輪番上演也就不足為奇了。

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