從草場承包到草場整合——沙灣縣草場承包制度研究

袁燾

(石河子大學政法學院，新疆 石河子 832000)

一、沙灣縣草場承包制度的實施狀況

自1985年起，塔城沙灣縣實行草場家庭聯產承包責任制已有28年。目前，沙灣縣存在的草場承包方式主要有兩種:承包到戶和村集體承包。承包到戶的方式是將草場承包給具體的牧戶，以牧戶為單位劃定具體的草場面積。這一承包方式主要存在于傳統的牧業村。村集體承包的模式是指草場分包到村一級，就不再向下分包，由村集體經濟組織承包大片草場供全村的牧戶進行放牧，這種承包模式在半農半牧的村莊比較常見。由于承包方式的不同，筆者分別在傳統牧業村和半農半牧村莊進行了實地調研，傳統牧業村以托普鐵熱克村為例，半農半牧的村莊以肯阿根村為例，對沙灣縣家庭承包制度的實施狀況進行考察。

(一)傳統牧業村——以托普鐵熱克村為例

托普鐵熱克村是沙灣縣的一個傳統的牧業村，全村共140戶，620多人，全部是哈薩克族，全村共有約253000畝草場。1984年，托普鐵熱克村開始推行草場家庭承包制度，將原屬公社的牲畜、草場按照人頭分給牧戶。1998年，隨著人口的增加，托普鐵熱克村對全村承包的草場進行了調整，每戶分得約2000畝草場。這次調整后實行“增人不增地，減人不減地”的政策，牧戶的承包草場相對固定下來，新增人口不再分得草場。

托普鐵熱克村實行草場家庭承包制度后，牧戶擁有了草場的使用權，可以對自己承包的草場進行專屬放牧。但是，在草場分包劃界時，村集體經濟組織只是按照樹樁、石頭等當時較為顯著的標志劃分各戶承包草場之間的界限，隨著時間的推移，作為各戶之間草場的原有劃界標志可能消失，由此容易產生草場權屬爭議、串牧等問題。托普鐵熱克村的草場分為春秋草場、夏草場和冬草場，不同時期的草場分別有相對固定放牧地點，轉場的時間根據當年的牧草生長情況確定。

(二)半農半牧村——以肯阿根村為例

肯阿根村是沙灣縣的一個半農半牧村，全村共有150戶(其中哈薩克族占110戶，回族21戶，漢族19戶)，共700多人。全村擁有草場27000多畝，羊2600多只，牛600多頭，馬300多匹。1984年，肯阿根村開始推行家庭承包制度，分包草場。分包采用的是抓鬮的方式，每戶按照抓鬮確定春秋草場、夏草場和冬草場具體的區位與邊界。分包后，村里并沒有把草場承包證發放給牧民，而是留在村委會。村上漢族主要從事農業生產，少數民族中有專門從事放牧的(約占少數民族總戶數的40%)，也有既從事放牧又同時從事農業生產的(約占總戶數的60%)。越來越多的牧民開始承包農地，從事農業生產。

不論是實行承包到戶的傳統牧業村，還是實行村集體承包的半農半牧村莊，承包制度下，村莊內部草場的產權都具有模糊性。傳統的牧業村內，由于沒有清晰的邊界和有效的邊界阻隔，任何一個牧民都有可能成為侵權者，也有可能成為被侵權者。在半農半牧的村莊，草場由集體承包歸村民使用，村內的草場作為村公共資源的形式被利用，由于沒有關于草場使用管理的制度，極易產生過度放牧和“搭便車”的現象。如上所述，家庭承包制度在沙灣縣的牧區并沒有得到落實，或者沒有得到很好地落實。

二、草場整合的出現

沙灣縣家庭承包制度施行后，按照制度設計，草場由牧戶承包，并獨立經營。但在調研的過程中，筆者發現現實中家庭承包制度下，牧區出現經營的變化，例如，傳統的牧業村莊存在草場轉包現象，不論是傳統牧業村還是半農半牧的村莊普遍存在羊倌的制度等。這構成了筆者所指的“草場整合”——在草場家庭承包的基礎上，按照依法、自愿、有償的原則，推動草場使用權流轉，擴大牧場經營模式。［1］

(一)整合方式

1.草場流轉。草場流轉是指擁有草場承包經營權的牧戶將草場經營權轉讓給其他牧戶或經濟組織，即保留草場承包權，轉讓草場使用權。流轉的方式包括轉包、互換、入股、轉讓、合作、租賃等方式。目前，在沙灣縣傳統牧業村主要的草場流轉方式是轉包。以托普鐵熱克村為例，該村有50多人外出打工，主要從事餐飲、運輸、零售等行業，這其中很多家庭不再進行牧業生產，而是將自己承包的草場按照一千畝1000到3000元不等的價格轉包給自己的親戚和朋友，有的則是無償的交由親友使用。

2.羊倌制度［2］。隨著勞動力的轉移，一些原牧民開始從事非牧行業，有的放棄了牧業生產，將草場轉包出去，并將牲畜賣掉，還有一些人在從事其他非牧行業的同時還保有草場和牲畜，他們將自己的牲畜交給職業的放牧人飼養，同時也將自己的草場交給羊倌使用，實質上向羊倌讓渡了草場的使用權。在一個村莊里，一個有經驗的羊倌可能接受幾戶村民的委托，其放牧的牲畜可以達到幾百只，同時放牧的草場面積也相應擴大。羊倌與托養牧戶之間的關系實質上構成了委托關系，他們之間的權利義務都是口頭約定的，羊倌有放牧的義務，需要保證牲畜的正常生長，對于牲畜損失需要承擔賠償責任，同時也約定了牲畜非因羊倌的過錯死亡的如病死，羊倌可以免責。羊倌承擔義務的同時也享有獲得報酬的權利，一只羊的代牧價格為10元/月，一頭牛為50元/月。

(二)整合內容

隨著草場的流轉和羊倌制度的運用，草場整合現象在沙灣縣各傳統牧業村和半農半牧村出現并有不斷發展的趨勢，不論是草場流轉還是羊倌制度，最終都會產生草場積聚的效果。牧戶通過轉包將自己承包草場的使用權讓渡給集體經濟組織內的其他牧戶，接受轉包的牧戶擁有的草場面積將會增加，同樣，牧戶將牲畜交給羊倌代牧，并允許羊倌使用其草場的制度也事實上增加了羊倌的草場使用權，羊倌可以在更大的草場上進行放牧活動，這就是草場的整合，出讓草場使用權的牧戶為被整合牧戶，獲得草場使用權的為整合牧戶。

三、草場整合出現的原因

(一)草場家庭承包制度存在的問題

家庭承包制度施行后，在牧區，集體經濟組織將草場分包給牧民，牧民得到了草場的承包經營權，在承包草場上自主經營、自負盈虧，這極大地激發了牧民的生產積極性，對沙灣縣畜牧業的發展起了較大的推動作用。但是，家庭承包制度也存在諸多問題，這些問題成為草場整合出現的直接原因。

1.制度本身存在的問題－分戶經營與傳統輪牧制度的矛盾。草場使用的最優狀態是既滿足牲畜的飼草需求，又能保持草場的生產能力。哈薩克族牧民從游牧時期開始，各歷史時期的牧業生產都采用散養放牧的模式。這種畜牧業散養放牧是當地居民在自身資源稟賦條件下，在與自然長期的博弈中所形成的最優決策。［3］由于氣候、水分、土壤、生產要素投入等因素的區別，草場的生產力遠低于耕地，散養放牧需要較大面積的草場才能實現正常的轉場輪牧。當在農區取得巨大成功的家庭承包制被生搬硬套到牧區時，草場的經營范圍局限在了每家每戶，形成了若干狹小的放牧場，無法進行適度的休牧、輪牧。根據有經驗的牧戶介紹，一個純牧戶(沒有其他非牧收入的牧戶)需要至少飼養100－150只羊才能滿足家庭的正常開支，但是家庭承包的草場不能滿足這些羊的飼草供給，為維持生計，牧戶并不會減少羊的數量，他們最直接的選擇只能是在承包草場范圍內超載放牧或者使用他人的草場。

草場承包制度形成的分戶經營與傳統的輪牧制度的矛盾加速了草原的退化、沙化。草場承包到戶后，牧民常年在自己承包的草場放牧，草場的利用強度過大，草場無法得到休養和恢復，加劇了草場退化、沙化的速度，使草場生態惡化與牧民生活貧困循環上演，這決定了草場承包經營制度被變革的命運。

2.制度推行中存在的問題——家庭承包制度沒有得到落實

按照家庭承包制度的制度設計，草場承包制度應該包括以下內容:第一，草場承包到戶，草場的使用權被承包到牧民家庭;第二，通過勘定草場邊界，落實牧民使用權，并頒發相應的使用權證書。但是在現實中，草場承包制度的設計并沒有得到落實，草場承包制度在沙灣縣牧區呈現出兩種情況，在草場承包制度落實比較好的村，草場被分到戶，但由于原始界限不清，圍欄成本高等原因，承包后的草場并沒有被有效的分割開來，跨界放牧的情況很多，草場的使用權仍然屬于模糊狀態;在草場承包制度落實較差的村，草場承包僅僅停留在紙面上，村內的草場仍然由全體村民共同使用，形成承包制度的空置。

(二)傳統畜牧業生產方式的回歸

草場家庭承包制度作為正式的產權制度在牧區實施后產生了一系列的問題，牧民試圖通過改變經營方式以減少這些問題造成的不良后果，來維護自身的利益。在這一過程中，牧民選擇新的經營方式時會受到諸多因素的影響，其中最關鍵的因素是利益因素。理性的牧民在選擇經營方式時考慮的利益因素應該包括現有成本、現有利益和預期成本、預期利益。正常情況下，現有成本高、現有利益低是牧民采用新經營方式的原因，在新的經營方式預期成本低，預期收益高的情況下，牧民會采用新的經營方式，反之，則不愿采用新的經營方式。但是，在實際進行選擇時這并不是絕對的，“人們對以頻率為基礎的概率進行準確估計的能力非常有限。他們對近期事件的重視程度往往要遠遠高于對很久以后發生的事件的重視程度”。［4］預期的成本投入可以很容易的計算，而預期的收益具有不確定性，所以相比較預期利益更大但不確定的經營方式，牧民在選擇經營方式時更愿意選擇預期利益比較確定的經營方式，即使后者的收益比前者低。這樣就出現了選擇困境:現有的經營方式必須變革，而預期利益的不確定性使得牧民不愿采用高收益但高風險的經營方式。所以，牧民在采用新的經營方式時，往往對以前的經營方式加以借鑒，在傳統的經營方式里找尋解決現有問題的方法，因為以前的經營方式經過了實踐，預期利益相對確定。

現有的草場流轉和羊倌制度等草場整合方式在很大程度上是傳統畜牧業生產方式的回歸。在游牧時期，傳統的阿吾勒制度下就存在合伙放牧、捎帶放牧和雇工放牧的放牧方式。1.合伙放牧。聚居或游牧于共同牧場的若干牧戶將各自的牲畜集合起來，進行輪流放牧或分工放牧。輪流放牧是指按照時間的順序(具體的輪換周期有上下午、日、月、季度)，各牧戶分別承擔放牧的職責;分工放牧有兩種不同的類型，其一是按照牲畜的種類進行分工，一部分牧戶專門負責放羊，一部分牧戶專門負責放牛，一部分則負責放馬，還有一種是按照不同的放牧環節進行分工，一部分負責放牧，一部分負責打草，一部分負責牧區基礎設施建設。合伙放牧，一方面體現了哈薩克牧民之間對勞動力的分配、調節;另一方面體現了哈薩克牧民之間的互助合作精神。［5］2.捎帶放牧。捎帶放牧是指牧戶除放養自己的牲畜外，還接受其他牧戶的委托，捎帶放養委托牧戶的牲畜，捎帶放牧的委托人一般都付給受托人一定的報酬，一般以實物(一定數量的牲畜或者茶葉、糧食、布匹等生活用品)為主。受托人與委托人一般是親戚或鄰居的關系。3.雇工放牧。一戶牧民或若干牧戶共同雇傭一名牧工放牧，按照牲畜比重和放牧時間，付給牧工一定數目的實物(一般是牲畜)或貨幣作為工資。

上述這些放牧方式是在草場歸牧主私人所有的產權制度下存在的，是在牧民長期實踐下形成的，能夠在當時的生產條件下提高牧民的收益，被牧民廣泛接受和采用。所以，面對家庭承包制度分戶經營產生的問題，牧戶優先的作出借鑒傳統經營方式的選擇。當這些制度被家庭承包制度下草場使用權私有的牧民采用時，客觀上就產生草場整合的現象。

(三)收益競爭的結果

根據調研，沙灣縣村與村之間的界限是比較明確的。我們以村莊為對象，做一個利益模型:一個村莊內草場的產出是一定的，所以整個村莊牧業生產的收益也是一定的，村莊內的牧戶為在總收益下爭取得到更多的份額，將進行收益競爭。

草場家庭承包制度下，產權界限不清晰，牧民超載放牧比較嚴重，草場的產草量逐年下降。即使是超載放牧，單位草場每年能夠供給的牲畜逐年減少，牲畜是牧戶收入的直接來源，所以牧戶收入也會減少。換句話說，一個村莊內，草場是公共資源，理性牧民不斷地增加自己的牲畜數量以增加收益，但這一公共資源能夠供給的牲畜逐年減少，這個村莊整體的總收益就會減少，一部分牧民的收益必定也會減少。這種情況下會出現下列情形:首先，收益減少的部分牧戶為維持家庭支出，自主或被迫退出牧業生產，從事農業、第二、三產業等收入比畜牧業高的行業;其次，收益減少，但不愿意退出牧業生產的牧民，為維持家庭收入，他們通過草場流轉和羊倌制度擴大生產規模來增加收益。后一部分牧民與收入沒受影響的牧民一起構成了現在沙灣縣牧業村、半農半牧村的牧民主體。退出牧業生產的牧民通過各種方式讓出了草場，草場最終整合到了利益競爭后剩余的牧民主體手中。

四、結語

草場是牧區最重要的生產資料，是牧業生產最基本的生產要素，是牧區其他資源配置的依托和基礎。同時，它也具有無法替代的生態平衡功能。近幾十年來，沙灣縣牧區草場出現了草質下降、草類減少甚至草場荒漠化等草場退化現象，草場的生態環境遭到嚴重破壞，其原因很多，直接原因是草場的不合理使用，根源是草場產權制度的不合理。沙灣縣草場整合的出現是家庭承包制度下牧區存在的問題及其他一系列因素共同影響產生的結果，它的出現為解決牧區問題提供了可能。草場整合后，草場面積擴大，為牲畜正常輪牧提供了可能，這樣既有利于提高牲畜品質，也有利于草場生態的保護。但是這一切都必須建立進一步了解和分析沙灣縣草場整合的原因的基礎上，關于這一課題的研究還需進一步深入。

［1］劉建利.草場整合中牧民權利及經濟關系分析［J］.商業時代，2008(22):66.

［2］柴浩放.草原資源治理中的集體行動［M］.中國農業出版社，2011，(6):3.

［3］［美］埃莉諾·奧斯特羅姆.公共事物的治理之道［M］.三聯書店，2000:308.

［4］牛克林.新疆哈薩克族習慣法研究［D］.烏魯木齊:新疆大學，2010:23.

［5］柴浩放.草場資源治理中的集體行動研究——來自寧夏鹽池數個村莊的觀察［M］.北京:中國農業出版社，2011(6).

［6］范遠江.西藏草場產權制度變遷研究［M］.成都:四川大學出版社，2009(12).