重慶市農村居民點整理優先性評價研究

文 雯，周寶同，黃 勇，田 徑，劉小波

（1．西南大學 地理科學學院，重慶400715；2．中國科學院 生態環境研究中心 城市與區域生態國家重點實驗室，北京100085；3．東北林業大學 林學院，哈爾濱150040；4．重慶市國土資源和房地產信息中心，重慶400015）

農村居民點整理是指運用工程技術及土地產權調整，通過村莊改造、歸并和再利用，使農村建設逐步變得集中、集約，提高農村居民點土地利用強度，促進土地利用有序化、合理化、科學化，改善農民生產、生活條件和農村生態環境［1］。重慶市處于城市化快速發展時期，城市規模急劇膨脹。一方面土地資源需求巨大；另一方面廣大農村居民點分布散亂，布局不合理，用地粗放。在統籌城鄉發展、實現資源節約集約利用中，農村居民點整理是實現耕地占補平衡和控制建設用地總量的重要途徑，同時，農村居民點整理也是社會主義新農村建設的重要內容［2］。因此，在我國耕地后備資源十分有限的條件下，大力推進農村居民點整理，充分挖掘農村現有存量建設用地潛力，是解決這一兩難問題的有效途徑。近年來，學術界針對農村居民點整理進行了大量研究，目前主要涉及農村居民點整理的內涵［3］、整理模式［4］、整理潛力測算［5］、驅動力［6］、適宜性評價及效果分析［7］、評價體系［8］等方面。如葉艷妹等［9］從整體上分析了中國農村居民點整理狀況，關小克等［10］較全面地分析了農村居民點整理的模式；李巖等［8］研究了土地整理效益評價中的指標體系，而關于農村居民點整理優先性評價與分區的研究較少且通常局限于某一方面。如喬蕻強等［5］基于人均農村居民點用地，測算了農村居民點用地整理現實潛力并根據耕地系數對全縣進行聚類分區；林常春等［11］對河北省盧龍縣農村居民點整理的優先度進行了評價與排序，但沒有進行分區；岳坤等［12］對河北省保定市農村居民點整理進行了分區，但未提出各分區的整理模式和政策建議。由于缺乏科學的評價方法，在農村居民點整理實踐中，具體的時序安排、項目選擇較為混亂，給農村居民點整理工作帶來了一定的障礙。開展農村居民點整理潛力評價，明確農村居民點整理的潛力及其潛力級別，可為將來農村居民點整理確定重點區域、重點項目以及時序安排提供依據。

本研究以社會經濟快速發展且人地矛盾突出的重慶市為研究區域，通過對重慶市39個區縣（渝中區無農村居民點）的農村居民點整理優先性進行評價，在此基礎上劃定農村居民點整理分區，使分區結果更具科學性和針對性，并針對研究區各個整理區的現狀特點，提出優化土地整理的建議，以期為制定區域農村居民點整理規劃以及遴選農村居民點整理項目提供參考依據。

1 研究區概況

重慶市位于105°11′—110°11′E，28°10′—32°13′N之間，地處較為發達的東部地區和資源豐富的西部地區的結合部，是中國五大中心城市之一，長江上游經濟中心。地勢由南北向長江河谷逐級降低，西北部和中部以丘陵、低山為主，東南部靠大巴山和武陵山。全市幅員面積8．24×104km2，轄19個區、21個縣。2008年全市總人口3 257．05萬人，其中農村人口1 419．90萬人，城鎮化率49．99%，人均農村居民點用地252．07m2，人均耕地0．078 8hm2，人地矛盾突出，城鄉二元結構突出。重慶市經濟社會發展迅速，建設用地需求量大，土地供需矛盾突出，土地資源瓶頸制約凸顯。如何拓展建設用地空間是重慶市發展需解決的首要問題。重慶市農村居民點用地面積大，是拓展建設用地空間的重點區域，2010年重慶市農村居民點用地面積為35．99萬hm2，占全市建設用地面積的68．66%，人均農村居民點面積為108．93m2。

2 研究方法與數據來源

2．1 研究方法

2．1．1 評價指標體系構建 由于農村居民點整理受自然、社會、經濟等諸多因素的影響，需要建立一套完整、實用的評價指標體系來客觀地評價農村居民點整理優先性。本研究遵循指標選擇的科學性、綜合性、可比性、可操作性等原則，結合重慶市區域實際及相關規劃，并借鑒一些學者的研究成果［11－14］，從農村居民點整理可行度（B1）、農村居民點整理潛力（B2）、農村居民點整理迫切度（B3）3個方面選取9個指標（C1—C9）構建重慶市農村居民點整理優先性評價指標體系（表1）。

（1）農村居民點整理潛力（B1）：是指通過對現有農村居民點進行改造、遷村并點等，增加可利用空間。農村居民點整理潛力的大小對農村居民點整理的優先程度起著最為直接的作用。自然條件影響農村居民點用地整理成本和整理土地的利用方向。平原地區整理投資水平一般低于山地、丘陵地區；自然條件較好、區域耕地綜合生產能力較高的平原地區整理出的土地大部分可以復墾為耕地。本研究主要選取區域耕地綜合生產能力（C1）、地形地貌（C2）、人均農村居民點用地面積（C3）3個指標構建農村居民點用地整理潛力指數。

（2）農村居民點整理可行度（B2）：是指地方政府和農戶進行農村居民點用地整理的能力。農村居民點整理是一項投資較大的基礎工程，資金是影響其能否達到預期目標的關鍵因素，能否籌集到足夠的資金，直接決定了農村居民點整理潛力能否實現。本研究主要選取人均 GDP（C4）、農民人均純收入（C5）、人均財政收入（C6）3個指標構建農村居民點用地整理可行度指數。

（3）農村居民點整理迫切度（B3）：是區域社會經濟發展對農村居民點用地整理的拉動力。在耕地補占平衡政策和土地整理折抵建設用地指標異地調劑政策指導下，合理整理農村居民點用地成為建設用地指標增長和耕地增加的主要來源。由于區域二、三產業的發展、城鎮化水平的提高，建設用地需求量加大，本文選擇區域建設用地增長量指標來考察建設用地的現實需求。同時，區域人均耕地面積越小，區域耕地后備資源面積越小，進行農村居民點用地整理的愿望就越迫切。本研究主要選取區域人均耕地面積（C7）、區域建設用地增長率（C8）、后備耕地資源面積（C9）3個指標構建農村居民點用地整理迫切度指數。

表1 重慶市農村居民點整理優先性評價指標體系

2．1．2 指標數據標準化 為避免指標在量綱上的差別對評估結果造成影響，需對指標原始數據進行標準化處理。本研究采用極差標準化的方法，按照極性的不同，分別采用以下公式［13］：

對于極性為正（＋）的指標（即指標越大越好），則：

對于極性為負（－）的指標（即指標越小越好），則：

式中：Ii——某指標的標準化值；Xi——某指標的原始值；Xmax——某指標標準化前的最大值；Xmin——某指標標準化前的最小值。

2．1．3 指標權重的確定 多指標的綜合評價指標權重的確定是整個評價過程的關鍵。權重確定的方法可以分為主觀賦權法和客觀賦權法。兩種方法各有優缺點，運用主觀賦權法確定權重反映了決策者的意向，但決策或評價結果具有很大的主觀隨意性。運用客觀賦權法確定權重，決策或評價結果雖具有較強的數學理論依據，但未考慮決策者的意向［14－15］。本研究綜合采用主觀賦權法中的層次分析法和客觀賦權法中的熵值法確定指標權重，在此基礎上征詢專家意見進行校正，得到各指標綜合權重［16］（表2）。

熵值法的步驟：先對指標數據用標準化法進行變換，然后計算各指標的熵值，進一步確定各指標的差異系數，最后進行歸一化處理得到各指標的權重。

層次分析法的步驟：先對各指標兩兩比較重要程度而逐層進行判斷打分，構造判斷矩陣；然后用方根法求得最大特征根對應的特征向量，得到各指標的權重；最后檢驗是否具有滿意的一致性。

表2 重慶市農村居民點整理優先性評價指標權重

2．1．4 優先性指數的計算 農村居民點整理優先性評價是一個多目標、多指標的系統。根據確定的各指標的權重和標準化值，采用綜合指數法計算農村居民點整理優先性指數。計算公式為：

式中：Fi——第i個評價單元農村居民點整理優先性指數；Iij——第i個評價單元在第j項指標上的標準值；wj——第j項指標的權重。

2．2 數據來源

新增建設用地面積來源于重慶市新增建設用地細化調查面積統計匯總表，農村居民點用地面積、耕地面積、后備耕地資源面積來源于重慶市土地利用現狀變更表（2011年）。農村人口、區域耕地綜合生產能力、人均GDP、人均財政收入、農民人均純收入來源于重慶市統計年鑒（2011年）。地形地貌數據由筆者整理計算而得：將地形地貌類型分為山地、丘陵、平原，并分別賦值為1，2，3，通過互聯網查找到各區縣地形地貌分布的比例，用每一種地形地貌的分布比例乘以其相應的分值，最后求和得到各區縣地形地貌的分值。

3 結果與分析

根據上述評價方法，計算出重慶市各區縣農村居民點優先性指數（表3）。由表3可知，重慶市農村居民點整理潛力差異較明顯，整理潛力指數介于0．054 9～0．361 1之間，相對而言，主城區周圍的整理潛力較大，渝西南地區次之，渝東北、渝東南地區較小。這是因為主城區周圍處于城市化快速發展階段，大量農村人口向城市轉移，在農村人口不斷減少的過程中，農村居民點卻并未隨之減少，導致人均農村居民點面積居高不下，另外主城區周圍，地勢平坦，整理難度小，成本低，因此整理潛力最大。重慶市農村居民點整理可行度差異顯著，整理可行度指數介于0．003 2～0．257 1之間，高低相差70多倍，渝西南地區的整理可行度明顯高于其他地區，這反映出重慶市不同地區之間經濟發展水平差異顯著的現實，即渝西南地區經濟發達，但渝東北、渝東南地區經濟較落后。重慶市農村居民點整理迫切度差異明顯，整理迫切度指數介于0．052 1～0．212 1之間，渝北區、江北區、南岸區、九龍坡區、沙坪壩區、北碚區、大渡口區7個區的整理迫切度較高，其余區縣整理迫切度相對較低。這是由于渝北區、江北區、南岸區、九龍坡區、沙坪壩區、北碚區、大渡口區7個區處于主城區，社會經濟發展快速，區域建設用地增長較快，加之土地資源較為稀缺，不僅人均耕地面積少，而且可開墾的耕地后備資源十分有限，從而整理迫切度較高。其他區縣如墊江縣、彭水縣、武隆縣、綦江縣雖然區域建設用地增長也較快，但土地資源相對充裕，因此整理迫切度相對較低。重慶市農村居民點整理優先性差異顯著，優先性指數介于0．161 0～0．767 6之間，高低相差0．606 0，沙坪壩區、南岸區、江北區、渝北區、大渡口區、雙橋區、長壽區、北碚區、九龍坡區、璧山縣的優先性指數較大，優先性指數在0．60以上，其余區縣的優先性指數較低。

表3 重慶市農村居民點整理優先性評價結果

農村居民點整理優先性是整理潛力、整理可行度和整理迫切度3個方面的綜合指標。農村居民點整理優先性指數為整理潛力指數、整理可行度指數和整理迫切度指數三者之和，根據重慶市39個區縣農村居民點整理優先性指數的相對大小，將整個重慶市劃分為4個區域：優先整理區，重點整理區、中等整理區和生態型整理區［5，14］（圖1）。其中，Fi≥0．6為優先整理區，0．50≤Fi＜0．60為重點整理區，0．30≤Fi＜0．50為中等整理區，Fi＜0．30為生態型整理區。

圖1 重慶市農村居民點整理分區

（1）優先整理區：包括雙橋區、江北區、九龍坡區、南岸區、渝北區、大渡口區、沙坪壩區、北碚區、長壽區和璧山縣10個區縣。該區位于渝西南的核心，人均農村居民點用地面積大，平均為128．72m2／人，整理潛力大；經濟發展水平高，人均GDP為56 33．47元／人，人均財政收入為6 26．78元／人，農民人均純收入為754．30元／人，整理可行度強；人均耕地面積271．57m2／人，區域建設用地擴張速度快，后備耕地資源缺乏，整理迫切度高。該區農村居民點整理依據“農田向規模經營集中、工業向園區集中、農村居民點向中心村和小城鎮集中”的指導方針，加強中心村建設，因地制宜地推行城鎮建設用地增加與農村居民點減少相掛鉤，統籌城鄉發展和優化土地利用［17］，為城鎮建設發展拓展空間。

（2）重點整理區：包括榮昌縣、永川區、巴南區、江津區、合川區、萬州區、大足縣和銅梁縣8個區縣。該區位于渝西南“一小時經濟圈”，整理可行度較強。人均農村居民點面積較大，平均為117．96m2／人，整理潛力較大。人均耕地面積711．06m2／人，后備耕地資源相對較少，面積為318．23m2整理迫切度較高。該區農村居民點整理以遷村并點和閑置居民點復墾為主，對規模小、布局分散的村莊，采取一次性整體搬遷或分期逐步搬遷的策略［18］，合并到中心村，對閑置居民點進行復墾還耕，促進土地資源節約集約利用。

（3）中等整理區：包括涪陵區、忠縣、南川區、梁平縣、潼南縣、萬盛區、墊江縣、開縣、石柱縣、綦江縣、豐都縣、秀山縣、云陽縣和黔江區14個區縣。該區人均農村居民點用地面積平均為113．28m2／人，雖然整理潛力較大，但由于經濟發展水平不高，人均GDP為13 948．91元／人，整理可行度不強，人均耕地面積904．03m2／人，耕地后備資源相對充足，整理迫切度也不高。該區農村居民點整理以內部挖潛為主，進一步拓寬融資渠道，重點對村內空閑地、廢棄宅基地進行整理改造，改善村內基礎設施，嚴格執行農村居民點用地限額標準，逐步縮小農村居民點用地規模，整理增加的土地主要用作耕地。在經濟相對發達的近郊，也可采用遷村并點的方式，推進中心村建設。

（4）生態型整理區：包括酉陽縣、奉節縣、巫溪縣、彭水縣、武隆縣、巫山縣和城口縣7個區縣。該區主要位于渝東北和渝東南地區，地勢高，地形復雜，山地丘陵比重大，人均農村居民點用地面積為115．55 m2／人，整理潛力較低；經濟發展較為落后，整理可行度較差；由于承接產業轉移的推進，區域建設用地需求也較大，但人均耕地面積較大，后備耕地資源充足，整理迫切度較低。該區農村居民點整理應注重保護生態環境，不宜大拆大建，以閑置居民點復墾為主，對自然條件惡劣、不宜居住或地質災害頻發的農村居民點實施生態搬遷，整理騰出的土地，適宜用作耕地的優先用作耕地，不適宜用作耕地的主要用于還園、還林，發展經濟林果業。

4 結論與建議

4．1 結 論

本研究通過對重慶市農村居民點優先性評價與分區的研究，得出以下結論：

（1）農村居民點整理優先性評價與分區是農村居民點整理規劃和決策的前提和基礎。本文從整理潛力、整理可行度、整理迫切度3個方面，選取了9個評價指標構建了重慶市農村居民點整理優先性評價指標體系，從自然、經濟、社會三方面較全面地考慮了農村居民點整理的影響因素。

（2）本文采用層次分析法和熵值法相結合的綜合主客觀賦權法來確定指標權重，從而較好地避免了單一賦權法的不足，其所確定的指標權重更加客觀、合理、科學，更加符合研究區實際狀況。

（3）重慶市農村居民點整理優先性差異比較顯著，優先性指數介于0．161 0～0．767 6之間。依據優先性指數將重慶39個有農村居民點的區縣（渝中區無農村居民點）劃分為4個區域：優先整理區：包括雙橋區、江北區、九龍坡區、南岸區、渝北區、大渡口區、沙坪壩區、北碚區、長壽區和璧山縣10個區縣；重點整理區：包括榮昌縣、永川區、巴南區、江津區、合川區、萬州區、大足縣和銅梁縣8個區縣；中等整理區：包括涪陵區、忠縣、南川區、梁平縣、潼南縣、萬盛區、墊江縣、開縣、石柱縣、綦江縣、豐都縣、秀山縣、云陽縣和黔江區14個區縣；生態型整理區：包括酉陽縣、奉節縣、巫溪縣、彭水縣、武隆縣、巫山縣和城口縣7個區縣。

4．2 建 議

針對各個整理區的現狀特點，提出優化土地整理的建議如下：

4．2．1 針對優先整理區 優先整理區，其整理潛力大，整理可行度強，整理迫切度高。該區域可以經濟發展水平較高、集體經濟實力較強的地方為依托，鄉鎮政府可憑借較強的經濟實力進行道路等基礎設施建設，吸引本區域農戶建房。對新村進行統一規劃，完善基礎公共服務設施，逐步集聚產業和人口，促進二、三產業的發展，擁有穩定的非農收入部分農民搬入新村或小城鎮后，逐步脫離宅基地，農戶相當規模的居民點閑置土地可復墾為耕地，則為農村居民點的整理提供可能性。該區綜合發展潛力處于高級別，其人口規模、設施配套程度、產業發展支撐的條件均處于較高的級別，整理優先性最高，對該區應加大基礎設施建設，因地制宜，以點帶面地積極發展實施掛鉤政策［14］。按照“先行試點，逐步推開”的要求，因勢利導地搞好整理和新農村建設?？稍谠搮^域首先確定有條件、有代表性的村開展試點，探索經驗，逐步推開。堅持“邊拆舊，邊整理，邊建新”的方針，把拆舊建新與整治村容村貌，建設社會主義新農村結合起來，使農民群眾真正體會到掛鉤政策拆舊建新的好處。通過試點起到示范效應，帶動本區域的農村居民點整理，進而對其他3個整理區的農村居民點整理工作產生推動作用［19］。

4．2．2 針對重點整理區 重點整理區，其整理潛力較大，整理可行度較強，整理迫切度較高。重點整理區需將土地整理看作是系統工程，而非單純的土地整理行為，土地整理作為系統性工程，實施中涉及田、水、路、林、村的綜合改造，會涉及到土地、農林、水利、交通、城建等諸多部門，各部門必須密切配合才能搞好。該區人均農村居民點面積較大，首先，需加強農村土地管理，嚴禁農村居民點用地面積超標現象。地方政府尤其是鄉級政府、村級組織應嚴格控制其管轄范圍內居民點用地狀況，通過制定相關規定條文，對違法違規占地現象進行嚴肅處理。而對于現階段已存在的居民點用地超標現象，當地政府應對超標土地進行適當收回，尤其是村內的閑置土地。其次，該區需調動當地農民土地整理的積極性，一方面，地方政府在對失地農民進行補償時要做到公平合理、公開透明，隨時接受農民監督，維護農民的土地權益；另一方面，加強公眾參與，切實保障農民權益，政府應建立政務信息公開制度、信訪制度，讓農民及時了解政府就土地權屬調整等方面的條文規定，增強法律意識［20］。

4．2．3 針對中等整理區 中等整理區，其雖然整理潛力較大，但是整理可行度不強，整理迫切度也不高。該區由于經濟發展水平不高，資金成為制約農村居民點開展土地管理工作的關鍵因素。農村居民點整理動輒百萬，有些需要搬遷移民的地區更是需要上億元資金，目前，我國大多數土地整理項目的資金籌措還是以國家為主，以政府有限的土地整理資金來解決日益緊張的人地關系，無疑是一個巨大的財政包袱，使得農村居民點整理只能停留在理論階段，不能大規模地進行土地整理。因此，在政府建立農村居民點整理專項基金?？顚Ｓ玫耐瑫r，還需要拓展投資渠道，廣籌資金，吸引個人、企業加入到居民點整理的行列當中，同時需探索土地金融制度，發行土地債券、股票、基金進行資金募集，也可爭取國際援助、社會捐款，利用社會閑散資金，為該區農村居民點的整理工作提供充足的資金保障［17］。

4．2．4 針對生態型整理區 生態型整理區，其整理潛力較低，整理可行度較差，整理迫切度較低。該區域人均耕地面積較大，后備耕地資源充足，該區農村居民點整理應該注重保護生態環境，以閑置居民點復墾為主?？蓪伝牡嘏c居民點閑置土地作為生態建設用地。若村民確已外遷，對宅基地和承包地又無興趣，可結合農村居民點閑置土地利用和拋荒地利用：一方面可與該山區生態建設相結合，進行植樹造林、封山育林；另一方面，可將居民點閑置土地并入周圍的荒地進行農林綜合開發，結合山區的生態建設，引進資金，對閑置宅基地與拋荒地統一利用，統一規劃，開展經、果、藥材種植等丘陵山區農林綜合開發。閑置土地并入周圍的荒地后，原宅基地和承包地的土地使用權人可以“其他承包方式”獲得土地承包經營權，并通過這些土地“抵押、入股”獲取相應的收益。由此，企業、政府或社區共同推進丘陵山地農林綜合開發，促成農村居民點的現實整理，政府可以節約土地整理資金以用于效益更高的耕地整理項目中去，外出農戶可以獲得一定的收益，企業也會獲得相應的收益，而且整理區域的生態環境也會得到改善，最終達到“多贏”的目的［20］。

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