歐洲創新券“試水”中國——宿遷實施創新券制度調研

文/朱悅 張貴紅 王茜

（作者就職于上海市研發公共服務平臺管理中心）

2012年9月，宿遷市委、市政府決定開展“科技創新券”的實踐，以解決中小企業普遍存在的研發投入不足、科技創新動力不足的“通病”，進一步刺激和鼓勵中小企業進行科技創新。

創新券實施的背景與目的

提高科技資源利用效率

科技資源匱乏是宿遷市提升自主創新的最大的瓶頸，在這種背景下，提高科技資源利用效率顯得尤為重要。由于宿遷處于蘇北腹地，是在四個省級貧困縣基礎上建立的地級市，建市僅17年，科技創新資源貧瘠，是全省科技創新的洼地。主要表現在：全市無一所真正意義上的本科院校，全市無一所省級以上的科研院所；全社會研發投入量很小，僅占GDP的1.03%，不到全省平均值的一半；高新技術產業整體規模仍然較小，僅占規模以上工業產值的18.7%、全省高新技術產業產值的0.7%；企業自主創新能力普遍較弱，企業研發機構建設水平不高，省級產業研究院和重點實驗室均未取得零的突破，累計實施的省重大科技成果轉化項目僅10個，占全省的2.5%；科技進步貢獻率比全省平均水平低了10個百分點。

提高企業自主創新能力

創新券制度的實施與產業政策、提高企業創新能力和促進全社會研發投入快速增長相結合，將政府有限資金最大化用于支持企業科技查優，優化創新創業環境，提升科技對經濟增長的貢獻率。實施創新券創新制度是宿遷市體制改革的一項創新舉措，其重要意義表現在：創新券在廣大企業和科研院所、高校之間搭建了市場之橋，促進產學研合作的廣泛深入開展；查優能更新權制度集成市、縣（區）財力共同支持企業技術創新，充分發揮了公共科技投入對中小企業創新的帶動作用，是當前嚴峻經濟形勢下支持中小企業發展的重要舉措；創新券的投入和使用方式能夠確保財政科技資金專款專用，提高政府資金使用效率，避免了公共科技投入流失；創新券可以引導企業加大科技創新投入，形成乘數效應。快速提高全社會研發投入水平。

主要做法和效果

主要舉措 規范制度與組織管理

2012年9月制定下發了《市政府辦公室關于印發宿遷市科技創新券實施管理辦法（試行）的通知》，規定了管理機構及職責、資金來源及創新券形式、支持對象與方式、申請與發放、兌現程序與要求以及績效考核等。針對獎補類科技創新券的使用和管理，2013年2月，又以市長辦公室會議紀要的形式，進一步明確了獎補類科技創新券的使用與管理有關規定。市領導高度重視并大力支持是創新券制度順利實施的保障。

制度完備后，開展組織機構的完善。如設立市創新券管理委員會，為全市創新券的最高管理機構。市創新券管理委員會辦公室為市創新券管理委員會辦事機構和全市創新券的歸口管理部門。管理委員會成立市創新券營運管理中心作為創新券具體運營機構。財政局為監管機構。

組織發放

首先由市科技局會同市財政局確定當年發放額度，各縣（區）、開發區（園區、新城）提出符合條件的中小企業名單并向市科技局提出申請，市科技局會同市財政局確定發放名單與金額，報管理委員會審批，由營運管理中心公示后發放。

目前發放的有兩種，普通創新券和獎補類創新券，其中獎補類資金由市科技局根據相關政策確定發放名單與金額，報管理委員會審批，由營運管理中心公式后發放創新券。這種方式保證了獎補資金能夠用于創新。

自2012年9月以來，分四批向1033家企業、園區、服務機構，下發了7247.4萬元科技創新券。其中2012年9月底首批向500家中小企業零門檻、廣覆蓋發放了2500萬元科技創新券，每家5萬元；2013年，面向400家中小企業，發放了第一批200萬元科技創新券；面向116家符合事實外向帶動戰略和中小企業轉型升級財政獎補規定的企業、園區、服務機構。發放了第二批1872.4萬元獎補類科技創新券；面向17家符合科技創新政策獎勵的園區和企業，發放了第三批875萬元的獎補類科技創新券。領取創新券的企業，年銷售額低于3000萬元的中小企業占比達86%；從未獲得市以上科技資金支持的企業占比達75%。

大力宣傳，積極兌現

加強宣傳。利用報紙、電視、網絡、微博等社會媒體進行了廣泛宣傳，通過集中培訓、上門輔導、現場答疑、制定范本等方式，確保領取創新券的企業宣傳到位、認識到位，提高他們利用科技創新券，進行自主創新的意識。規范流程。在兌現過程中，針對發現的問題、企業反映的問題，開展有針對性的完善和改進，降低企業兌現成本，提高資金兌現的效率，形成科學、合理、高效的兌現工作成本，提高資金兌現的效率，形成科學、合理、高效的兌現工作規程。目前，已分批為137個項目兌現科技創新券1026萬元，帶動科技投入達1.32億元，其中中小企業類項目108個，兌現540萬元；獎補類項目29個，兌現486萬元。其中11家企業用于向高校院所購買服務或成果，占兌現總數的89.8%。

取得的成效

科技創新券在企業創新能力提升、研發機構建設、全社會研發投入增長等方面取得了一定成效。主要表現為：

擴大企業政策受益面。1033家受益面是2012年世紀科技計劃項目數的18.1倍；其中年銷售額低于3000萬元的中小企業占比達86%；從未獲得市級以上可及資金支持的企業占比達75%；獲得政府支持而企業數量大為增加。

突出企業創新主體地位。創新券制度從頂層設計上將創新方向、創新路徑、創新投入決定權交與企業，實施的項目均以解決生產技術難題、突破技術瓶頸為目標，緊貼企業實際，與原有的科技計劃項目形成互補，企業創新主體更加突出。

引導企業加大科技創新投入，形成乘數效應。137個項目兌現科技創新券1026萬元，帶動科技投入1.32億元，其中，中小企業兌現科技創新券108項、540萬元，帶動科技投入5064.71萬元，財政資金帶動投入比達1：9.4，財政資金杠桿作用凸顯，促進了全社會科技投入水平快速提高。

促進企業創新能力提升。44家企業與高校、科研院所建立了長效產學研合作關系，聯合開展技術攻關，41%的中小企業類創新券兌現項目申請了專利、軟件著作權等知識產權，在首批領取創新券的500家中小企業中，建立市級研發機構的比例由25%提高的42%。

存在的問題

科技資源缺乏且資源單位不積極

資源方面，全市無一所真正意義上的本科院校，全市無一所省級以上的科研院所；全社會研發投入量很小，所以企業無法在市內找到所需要的資源，只能到外地去尋找資源，這就使得企業利用資源的成本大大提高。

企業積極性不高

有創新券需求的企業雖然很需要利用創新券開展創新活動，但是中小企業對該制度的了解有限，還沒有普遍接受這種支持創新的方式，此外，企業還需要加以配套，來開展研發活動，所以企業使用創新券的行為比較單一。例如在108個中小企業類項目中，只有11個市用于向高等院所購買服務或成果，只占總量的十分之一，而90%的項目式購買資源來建設研發機構。這實際上并沒有達到推動資源共享、提高資源使用效率的目的。

兌換率低

自2012年9月以來，分四批向1033家企業、園區、服務機構，下發了7247.4萬元科技創新券，但截至2013年7月底，兌現的科技創新券僅為1026萬元，兌現比例僅為14.16%，不到發放的科技創新券總額的1/6。這表明，發放的科技創新券大多數并沒有得到有效利用，需要進一步增強企業兌換創新券和增強創新投入的積極性。

科技資源供需信息不對稱

通過對企業使用創新券的情況進行跟蹤發現，很多企業即使申請到創新券，也存在資源與服務的對接困難，找不到與企業所需的特定資源相匹配的供給渠道。這種科技資源市場上信息不對稱的局面，也成為阻礙企業參與創新券兌現，加大企業創新投入的重要因素。

與可借鑒的主要經驗

制度保障，資金使用靈活

首先是制度保障，及時推出合理的管理辦法，不僅可以進行宣傳，還可以讓實施過程規范化，保障了創新券制度的順利實施；其次是企業選擇，由區縣等機構對企業進行篩選，能夠更好的把握發放的數量和額度，所選企業均為科技型企業；創新券資金的管理靈活，財政設立創新券資金后，可以靈活操作，克服了資金使用的限制。

多級政府配套支持

創新券制度的實施能夠最大限度的發揮財政資金撬動全社會對科技創新投入的力度，除了區縣財政的配套，企業也有3倍的配套資金，此外還可以讓園區、服務機構等對創新給予一定的支持。有利于調動全社會對科技創新的投入。在宿遷，科技類創新券，區財政與市財政按5∶5比例進行資金配套，縣財政與市財政按照8∶2比例進行資金配套，創新券只能用于向高校科研院所購買技術服務或技術成果、研發機構添置研發設備，企業最低配套3倍資金。

提高企業進行創新活動的積極性

效果明顯的就是獎補類創新券，按照原資金獎勵政策，由相應財政承擔，發放主體由企業擴大到縣（區）、園區和科技服務機構，對于企業使用范圍除了科技類創新券的適用范圍，還增加了科技開發、產品開發、技術改造、信息化建設和節能降耗中的科技創新相關投入。

針對企業對科技資源的不了解狀況，有必要采用科技資源匯編等形式，將各高校、科研院所等機構的科技資源現狀進行統一匯總，讓企業通過瀏覽科技資源供給方和供給內容條目便捷地找到所需的科技資源。

宿遷當前的創新券計劃采用的是區縣推薦的方式，即財政部門首先根據各區縣的科技企業分布和科技資源現狀合理分配各區縣的創新券兌現額度，然后由各區縣根據自身條件和各企業的狀況推薦最符合要求的企業申請創新券兌現。這種區縣推薦的方式有效地利用率各區縣對本區域企業更充分的了解信息，大大減少了財政部門對企業資格考核的成本，提高了創新券推行的效率和效果。其實，如果企業自主申報，其積極性肯定會更高，所以怎樣通過宣傳、推廣等途徑，提高企業對該制度的理解和興趣，是提高改制度順利實施的最有效途徑。

強化部門協調與監督審核

在監督方面，管理委員會對騙取創新券的企業和科研機構，注銷其創新券，追回騙取資金，在三年內不再給予各級科技項目和政府各類獎補資金支持。市財政局會同相關主管部門對創新券使用情況進行績效評價，績效考核為優秀的企業可以在下一期創新券發放工作中繼續優先支持。

在審核上，主要是在財務上看票的真實性，使用照片或者原件，運營中心做這些事情，技術服務要審核是不是服務機構，財務專家再和進行審核，主要看是不是研發設備，請5個專家，只要4個評審認為是研發機構就可以，機構服務類一般看合同，日期、票據等，具體向高校做什么都無所謂，只評判真實性，獎補類比較麻煩，前期以鼓勵為主，5專家獨立評審，合理打分，無競爭性，評審比較客觀。

財政局的配合和監督，是宿遷創新券順利實施的重要保障，所以加強部門間的協作是關鍵環節。宿遷的財政資金使用靈活，避免了提前預定資金額度，進行按量使用的弊端，減少了資金浪費現象。