明清貴州地方行政體系的構建

文Ⅰ本刊記者 李 坤

600年前，貴州首次以13個布政使司之一的身份出現在明王朝的版圖上。然而，建省伊始，百廢待興，要在貴州進行流官體系的構建實非易事。如何有效加強王朝的邊疆治理，成為明統治者不敢輕視的問題。最終，統治者在沿用流官制度的基礎上，從上到下，在貴州建立起了一套垂直的行政體系。同時，通過設置知府的“親轄地”，加強了對土司的有效管理。這一創新機制，使王朝的權力日益滲透進土司龐大的肌體，并逐漸得到鞏固。最終，土司的權力日益弱化，貴州完全納入了國家大一統的統治秩序。

“三司”建立與貴州建省

貴州的建省在朱元璋時期就拉開了序幕。洪武十四年（1381），朱元璋命穎川侯傅友德為征南將軍，遠征云南，取道于貴州。在經略云南的過程中，朱元璋清醒地認識到貴州戰略位置的重要性。為了確保征南路線的暢通，朱元璋于洪武十五年（1382）正月設貴州都指揮司掌一方之軍政，設置都指探使（正二品）一人。明廷先令平涼侯費聚、汝南侯梅思祖署都司事，后調陜西都指揮使程暹為貴州都指揮使，在貴州歷史上首次建立了省一級的軍事機構。據《明史·兵志》記載，貴州都指揮司領有貴州、永寧、普定、平越、烏撒、普安、赤水等17衛，以及安南、安龍、平彝、樂民、摩泥、黃平等千戶所。

都指揮司建立起來后，對鞏固云南的軍事成果和威懾貴州土司勢力起到一定的作用。不過當時貴州土司勢力仍很強大，除了水西宣慰司之外，還有播州宣慰司、思州宣慰司、思南宣慰司，這不能不說是朱元璋的心腹之患。朱元璋步步為營，首先在貴州的交通要津相繼設立衛所，屯兵貴州，并伺機改土歸流。

永樂十一年（1413），明成祖朱棣利用思州、思南宣慰司相互征戰在調解無果的情況下借機廢掉了2宣慰司設8府，總隸于貴州承宣布政司，標志著貴州建省。布政司置左右布政使（從二品）各一人，其基本職責是管理一省民政和財政。朝廷命工部右侍郎蔣廷瓚、河南左參政孟驥為右布政使，兩年后蔣廷瓚出任貴州左布政使。

繼都指揮司、布政使司建立后，永樂十五年（1417），明王朝設貴州提刑按察司（正三品），設按察使一人，升山西道監察御史成務為貴州按察使，其基本職責是主管一省之司法、案件的處理和吏治的監察。

這樣，貴州分管行政、軍事、監察的一套行政體系全部配齊。三司和分管民族的貴州宣慰司同駐貴州城（今貴陽）。

三司建立后，明王朝在貴州分設道。道是省的派出機關，不是地方行政制度中正式的一級。每個道由布政使的佐官一人或者按察使的佐官一人分管。由布政使的佐官所管的道，稱為分守道，是行政性質的；由按察使的佐官分管的道，稱為分巡道，是司法、監察性質的。貴州的道在明代經過多次調整，相對固定有安平督糧道、貴寧道、新鎮道、思仁道、都清兵備道、思石兵備道等。

布政司下轄的政區有府，長官叫知府，亦稱太守（明代正四品，清代從四品）。府又分軍民府和一般府，軍民府兼管軍政、民政，府單管民政。府之下設州和縣，長官分別叫知州（從五品）、知縣（正七品）。州、縣下面的組織，一般不入正式官職，不作一級行政區劃，有安撫司、長官司、巡檢司、蠻夷司等。

流官機構日趨完善

事實上，貴州的建省大業是一項龐大繁雜的工程，不可能畢其功于一役。貴州建省之初所建立起來的整套地方行政體系，一方面要很快融入地方參與地域秩序的重建，并發揮應有的效力。另一方面要根據實際需要不斷調整流官的配置，以此提高行政效率。

為適應中央集權的需要，三司之上出現了總督（正二品）和巡撫（從二品），他們被稱為“封疆大吏”。總督是地方軍政大員，又稱總制、制軍。正統十四年（1449）十一月，朝廷命參贊云南軍務兵部左侍郎侯琎總督貴州軍務，鎮壓貴州苗民“叛亂”。總督事實上在當時是中央差遣的臨時官員，因軍事需要而設，軍事結束后即撤。到了清代，總督遂成定制，職掌綜理軍民事務、統轄文武、考核官吏。康乾時期，時而分設云南、貴州總督，時而合并為云貴總督，到乾隆十二年（1747）最終合二為一，遂為定制。

與總督同樣位高權重的是巡撫，位居總督之下，洪武二十四年（1391）始設。明代的巡撫雖非地方正式軍政長官，但因出撫地方，節制三司，實際掌握著地方軍政大權。貴州歷史上的第一任巡撫是在景泰二年（1451）八月，由總督貴州、湖廣軍務右都御使王來兼任。清沿明制，巡撫具有處理全省民政、司法、監察及指揮軍事大權。

除管理一般軍政、民政、監察的督撫、司、道外，尚有分管教育的行政機構。明正統年間起，明廷在13布政司各置提學官一員，以按察使司的佐官僉事擔任提學。清初仍沿襲明制，后來出現獨立的官職學政。學政督察各府州縣儒學事務，按歲試、科試巡查各府州縣考試生員學業。之下在府、廳、州、縣分設教授、教諭、訓導等官，他們成為在貴州傳播儒家文化、施行教化的重要力量。

總體上看，清代的地方行政機構仍然分為省、府與州縣三級，但也略有差異。

一是撤除都指揮司，以提督（從一品）總領一省軍事。提督為各省綠營的最高長官，但仍受總督或巡撫節制。貴州提督下轄安義鎮（興義）、古州鎮（榕江）、鎮遠鎮、威寧鎮4鎮總兵，總兵之下設副將、參將、游擊、都司、守備、千總、把總等，分布全省。同時，原先隸屬于都指揮司的衛、所，分別納入行政區域的府、廳、州、縣，僅個別保存。

二是在府一級增設直隸州、直隸廳，州縣一級增設廳。嘉慶三年（1798），平越軍民府改置平越直隸州。一般的散廳隸屬于府，是府的分防單位。廳的長官通常是知府的佐貳官同知（正五品）和通判（正六品）。貴州的廳通常設在少數民族較多的地方。雍正年間清廷對貴州大規模的改土歸流后，在苗疆地區設八寨（今丹寨）、丹江（今雷山）、清江（今劍河）、古州（今榕江）、都江（今三都）、臺拱（今臺江）6廳。晚晴時期，貴州共3直隸廳（普安廳、仁懷廳、松桃廳）和11散廳，是全國各省中所設廳最多的省份。

走向大一統

地方行政體系中，知府本是掌一府之政令，總領各屬州縣，是“治官之官”。但貴州知府卻與別省不一樣，在總領所屬州縣的同時，還有一塊獨立的“特別行政區”——“親轄地”，知府在“親轄地”行使民政、稅收、詞訟等行政職能，所以也被稱為“親民之官”。關于這一現象，清道光年間安順知府常恩在給京中友人的書信中曾多次提到“此地風氣迥殊，太守兼轄地方，如同牧令（縣令）”。光緒年間貴州巡撫岑毓英亦上奏稱：“黔省郡縣制度與他省不同，如知府一職不但表率屬僚，兼與州縣分管地方，皆系理事收糧。”清道光、咸豐時期貴州大量府州志中明確對“親轄地”的疆域、田畝、戶口、賦稅等進行了較為詳細的記載，表明“親轄地”事實上已成為與廳州縣并列的行政區劃。

貴州建省之初，明廷在廢掉思州、思南兩宣慰司的同時將宣慰司之下的39長官司予以保留，并將其直接分隸于8府，由知府“親轄”。此后在很長一段時間里，明廷通常將權力較小的土司劃給知府管轄而不是交給州縣官管轄。到了清代，隨著中央對地方社會控制力度的日益加強，知府“親轄地”中的部分土司逐一被廢除，有的“親轄地”已成了沒有土司的“親轄地”，但它作為與州縣并列的行政區劃一直保留了下來，甚至一直延續到清末。

明清王朝的統治者很清楚，要加強對西南邊疆的控制，首要任務是加強對土司的治理，因此在如何改土歸流上采取慎而又慎的態度。對統治者來說，將土司納入知府管理，也許比交給州縣官治理會更放心。清代官員陸世楷這樣評價：“明分省之初，彼時地方初僻改土歸流，因知府體統稍隆，假其名色彈壓苗蠻耳。”說的就是知府在地方行政中具有較高的權威，便于彈壓民苗。

伴隨著改土歸流的深入，晚清時期，貴州雖然還有一定數量的土司存在，但土司在司法、征稅等方面已失去了獨立的權力，實際上形同虛設。正如光緒《古州廳志》所云：“自張（廣泗）經略開辟（苗疆）以來，（土司）漸次裁抑，所存者不過如保長寨長，僅供驅使，小有盤剝而已。”

毋庸置疑，無論是建省后建立起來的整套常規流官體系，還是創新設置知府的“親轄地”，都是明清王朝實現弱化土司權力和加強對西南邊疆社會控制的一種考量，有利于促進多民族國家的統一和發展。