南沙新區：世界級城市群的起點

文│魏凱

上一個30年，珠三角曾經是改革開放的最前沿，如今，這里以勞動密集型產業為代表的經濟模式已經走到了瓶頸期，下一個30年，這里又將以什么樣的新姿重新崛起？南沙新區，由此被賦予了更重大的歷史使命。

觀察珠三角的城鎮化進程，可以看到產業布局是帶動城鎮化發展的動力，一方面受到國家宏觀政策引導，另一方面，中國東南沿海城市由于符合全球化在資源配置、產業分工和銷售市場方面的要求，成為全球化在中國大陸的急先鋒。一份民間的報告指出，改革開放30年，離中國海岸線300千米的范圍之內，集中了中國50%的人口，75%的GDP和90%的外貿出口。

而隨著產業轉移的大潮和產業升級的需要，以勞動密集型產業為代表的經濟模式已經無法持續，新型城鎮化這一國策被中央提出，被確定為國家級新區的南沙，成為以新型城鎮化為驅動的第二波新區建設，則被視為輻射當地區域的實驗地帶。珠三角的城鎮化甚至可以說走在了政策的前面，如果說新型城鎮化是2.0，南沙新區的未來也許都能稱得上是3.0，撬動了是一個國家級城市群的興起。

作為國家開發戰略中的新區建設，南沙被視為區域經濟發展、產業結構調整、制度創新的試驗區域。對于地方而言，新區建設不僅是為區域發展尋找有本地特色的一個新經濟增長極，也是突破傳統城市功能區框架、發展新型城市模式的一個重要渠道。

武漢大學湖北中部發展研究所執行副主任李光認為，在新型城鎮化發展中，大板塊經濟發展是區域間城市的共同選擇，分享共同區域資源的城市群板塊需通過“利益共同體”加強合作，實現各地區差異化發展。

國家級產業“灣區”

南沙地處珠江三角洲的幾何中心

在21世紀第二個十年，南沙開始萌動再生意識。開發南沙，再造一個新廣州。

有了過去30年打下的基礎設施架構，再加上CEPA先行先試政策優勢，在21世紀的第二個十年，南沙開始萌動出再生的意識。和以往不同，這次南沙的再生，和深圳前海、珠海橫琴，被規劃賦予了“深化粵港澳合作，共建中華民族共同家園”的歷史重任，“中央把牌發給我們了，接下來就看我們怎么打”，前任廣東省委書記汪洋如是叮囑廣州，并重復了廣州十年南拓時的著名口號，“開發南沙，再造一個新廣州”。

11年前，這句口號代表了廣州經濟經過90年末期的調整后蓄勢待發的雄心，而如今，廣州已經成為中央認可的國家中心城市，這句口號更多承載著引領廣東轉型升級的意味。

“從廣州本身來看，南沙新區開發是打造國家中心城市的重要戰略支點。從全省發展來看，南沙新區開發是撬動珠三角地區乃至全省轉型升級的一個重要杠桿。從發揮獨特區位優勢來看，南沙新區開發是深化粵港澳合作的橋頭堡。從融入國際參與全球競爭來看，南沙新區開發是拓展開放型經濟新格局的重要通道。南沙新區的開發建設要有戰略大局、長遠眼光和從容心態。要努力把南沙新區打造成珠三角乃至全國最具國際競爭力的區域，打造成經得起歷史檢驗的偉大作品。”汪洋說。

南沙被賦予的任務很多：要共同承擔起廣州市作為綜合性門戶城市的核心功能，在開放型經濟、商貿旅游、航運物流、會展等諸多領域，成為廣州國際交往的新平臺，成為中國南方對外開放的重要海上門戶，成為推動新時期對外開放的重要窗口。但南沙新區的核心是什么？

在土地資源相對稀缺的廣東主要城市，相比較15平方公里的深圳前海、108平方公里珠海橫琴來說，803平方公里的南沙無疑更有土地上的優勢。從這個層面上而言，南沙最適合做的就是產業基地。

南沙開發的基本原則的第一條是“以人為本、宜居優先”，因此，南沙新區與其他新區相比較，更為重視生活素質，而這種優質生活水平應該與港澳持平。雖然南沙號稱“珠三角幾何地理中心”，但仍是“交通末梢”。廣東綜合體制改革研究院副院長彭澎認為，南沙要變“交通末梢”為“交通樞紐”，不僅僅是形成與市中心的緊密聯系紐帶，還得考慮與港澳、珠三角其他城市的交通體系構筑。

發展試驗區珠三角無疑是我國改革開放以來“上半場”城鎮化最突出的成果。作為國家開發戰略中的新區建設，南沙、橫琴和前海，被視為珠三角區域經濟發展、產業結構調整、制度創新的試驗區域。對于地方而言，新區建設不僅是為區域發展尋找有本地特色的一個新經濟增長極，也是突破傳統城市功能區框架、發展新型城市模式的一個重要渠道。

“南沙的核心優勢仍在灣區，畢竟南沙803平方公里有218平方公里是海域。”在彭澎看來，中國三大江河，可能只有珠江出海口的灣區適合打造宜居環境，而也只有這個灣區連接了港澳穗深珠五大城市，恰恰南沙就處于這個灣區的核心位置。因此，南沙要協調起步區與灣區的關系，要協調優質生活圈的打造和產業高地建設的關系，把“東方威尼斯、廣東新加坡、鉆石水鄉”等城市設計理念落到實處。南沙的定位是“粵港澳全面合作的國家級新區”，顯然這對港澳、珠三角都是一大機遇，互需共贏才是硬道理。

政策“大禮包”

南沙從確定國家級新區以來，最不缺的就是政策。去年年底，《廣州市城鄉統籌土地管理制度創新試點方案》(下簡稱《方案》)已獲國土資源部原則同意。《方案》賦予了廣州19條先行先試的措施，3大類10項激勵性優惠政策，首次賦予了廣州與國家中心城市地位相適應的土地管理權限，包括允許南沙新區試點圍填海造地；將低丘緩坡土地列入全國開發試點，引導工業和城鎮建設盡可能利用劣質農用地和未利用地等亮點。

填海將是南沙重要的土地來源，南沙803平方公里面積中有200多平方公里海域面積，海域面積占了1/4，政策對海域開發的明確將直接促進南沙海洋經濟的發展，發展方式將是多種多樣的，包括游艇項目、旅游、海島綜合利用開發等。

去年10月，國務院批復《廣州南沙新區發展規劃》的同時，確定了南沙國家級新區的地位。國家賦予南沙新區的政策優惠，如粵港澳優質生活圈和新型城市化典范、以生產性服務業為主導的現代產業新高地、具有世界先進水平的綜合服務樞紐、社會管理服務創新試驗區，打造粵港澳全面合作示范區等等，一一落定。

在中國現行體制下，行政級別提升的含金量太高了。此前的5個新區獲批同時，都相應地提高了行政級別，如浦東新區、濱海新區獲批之后，都升至副省級。南沙新區建設主體仍為廣州市，但可享省級管理權限的行政級別。在2012年10月10日的那場發布會上，廣東省省長朱小丹明確表示，凡是能下放給南沙新區的省一級經濟社會管理權限一律下放給南沙，而國家發改委官員在發布會上也表示，接下來將為南沙配套更多的優惠政策。記者了解到，目前經廣東省政府協調，超過50項省級管理事項權限被下放給南沙。

在資金支持方面，國家開發銀行承諾未來5年間對南沙新區的重大基礎設施建設提供600億元金融支持。根據戰略合作方案，國家開發銀行將從融資規劃的編制，中長期信貸支持，重點項目資本金籌措，金融產品研發創新，信貸計劃、資源、政策傾斜以及設立國開南沙新區發展基金等六方面對南沙新區開發建設提供全面的金融支持，并聯合其他金融機構以組建銀團等方式組織和引領社會資金。

其實，《廣州南沙新區發展規劃》本身就是一個政策“大禮包”，一系列加強粵港澳人、財、物更自由流動的政策揭開面紗，尤其是“分線管理”的提出，不禁讓人聯想到，南沙會否成為一個“自由貿易區”？

在《規劃》的對外開放政策中提到，“建設粵港澳口岸通關合作示范區”，“條件成熟時，在南沙新區部分區域探索實行分線管理政策”。所謂“分線管理”，即對現有的口岸功能進行調整，實施“人員、交通運輸工具和貨物的進出境查驗功能分開，人員和交通工具的通關仍按目前通關模式運作放在一線查驗，貨物的進出境查驗功能后移至二線”。

國務院對珠海橫琴新區規劃的批復，就曾提到實行“分線管理”。在“分線管理”通關模式下，即南沙與港澳之間的口岸設定為“一線”管理，南沙與內地之間設定為“二線”管理。獲批的優惠政策規定從“一線”進入橫琴與生產有關的貨物只需備案，享受免稅或保稅優待(法定不予保稅或免稅的貨物除外)。設在南沙新區內的企業生產、加工的貨物若想經“二線”銷往內地，仍需照章征收進口環節增值稅、消費稅。

“如果說橫琴和前海是特區中的特區，南沙未來分線管理中的特區對于港澳和境外更開放。”廣東省委黨校原副校長陳鴻宇說，如果屆時能實施類似橫琴的相關政策，南沙未來分線管理中的“特區”有望在稅率、貨幣兌換、金融、投資、人員停留等方面有更加寬松安排，支持港澳貿易服務業向南沙拓展，培育南沙新區增長極的作用，比如建成物流運轉中心、服務業中心等，甚至借用香港澳門法律法規對接平臺，“示范區”如果能起到很好的示范作用將有利于“輻射”珠三角其他城市。

暨南大學特區港澳經濟研究所所長陳恩甚至認為，南沙新區比自由貿易區更進一步，而南沙、橫琴、前海或可形成“自由灣區”。在他看來，規劃提出加強與港澳更緊密聯系的政策，使得粵港澳之間的人、財、物的流通更為便利，既有助于港澳的商貿和專業人才安居南沙，也可以促進資本、貨物的流轉，類似于“自由貿易區”或“自由港”。

臨港催化劑

“南沙是出海口，有對外開放的動力，所以今年海的文章要好好做，港口的文章要好好做。”1月19日下午，廣州市市委常委、南沙區委書記丁紅都在廣州市十四屆人大三次會議的分組審議中強調。

南沙作為“新晉”的國家級新區，是本次廣州兩會熱議的焦點。1月下旬，為期五天的廣州市政協十二屆二次會議中，廣州市的各領導與港澳地區市政協委員座談會中，港澳政協委員的21個提案中就有7個談及南沙。其中，明星政協委員曾志偉提出可以在南沙建影視基地，打造“東方好萊塢”，被廣州市委書記萬慶良贊賞為“重磅炸彈，具有國際和全球視野”。

《廣州南沙新區發展規劃》提到，要提升南沙的港口綜合服務功能。有序推進廣州港南沙港區集裝箱、糧食、散貨等大型專業化碼頭和通用雜貨碼頭、江海聯運碼頭等港口基礎設施建設，優化港區功能布局和結構。

所以南沙急需拓寬廣州港出海航道，進一步提高通航標準。構建高效便捷集疏運體系，提高港區國際中轉和內河轉關效率，強化水水聯運；加快推進廣州南沙疏港鐵路建設，加強與周邊區域合作建設內陸“無水港”，強化鐵水聯運等。

廣州港集團的董事長陳洪先告訴記者，今年主要把已經投產的南沙港一期、二期、糧食碼頭、汽車碼頭等的生產經營做好，使得量和效益都有一個提升；另外，抓緊建設已經確定的項目，如總投資70個億的南沙港三期。他還透露，現在廣州港的上市申請材料已經遞交證監會。

關于南沙港對廣州和廣東的戰略意義，最早開啟廣州南拓戰略的前廣州市長林樹森曾有過一次經典論述，他用三大理由，論證了為什么“南沙是廣州實現由沿江城市向現代化濱海新城轉變的希望所在”。

有人說，廣州開發南沙是在補課——補臨港經濟的課。國內外的一些專家學者對廣州經濟進行考察后，認為廣州作為華南地區的中心城市，工業門類齊全，既有加工業，也有鋼鐵、造船、汽車、石化等重工業項目，但由于歷史原因，這些重工業項目多設在市區附近內，并未真正發揮臨海的優勢，從而缺乏拉動經濟騰飛的一翼。日本國內資源不發達，東京灣充分發揮海洋優勢，將工廠建在海邊，從外國引進原料，經加工后又就近裝船輸出國外，因此東京灣地區積聚了日本四成左右的經濟總量。廣州經濟增長的后勁，關鍵在于充分利用臨港優勢發展經濟。

南沙港三期

70億

廣州港集團的董事長陳洪先告訴記者，今年主要把已經投產的南沙港一期、二期、糧食碼頭、汽車碼頭等的生產經營做好，使得量和效益都有一個提升；另外，抓緊建設已經確定的項目，如總投資70個億的南沙港三期。

林樹森認為，廣州城區地方太小，北部地下布滿溶洞，不適合高強度開發，地理環境逼迫廣州城市重心必須南移。黃埔港始終是個內河港，大型船舶出海要走60海里珠江才能出海，僅憑黃埔港，無法實現廣州邁向世界級海港城市的雄心。此外，面對京津聯合環渤海、蘇滬杭拉動長三角的國內競爭形勢，珠三角未來必須重新整合自身資源方可繼續參與競爭，而南沙的地理中心優勢、優良的港口資源，必定成為整合的中心。

這實際上是要突破此前南沙的產業模式。2000年開始，邁出南拓步伐的廣州提出“適度重型化”的產業戰略，南沙也成為產業拓展的一部分，在生態優先前提下，提出發展“大工業、大物流、大交通”，意圖以現代物流業為龍頭，帶動臨港工業、高新技術產業、裝備工業的發展，再輔以汽車基地、造船基地、鋼鐵基地、石油化工基地，帶動南沙經濟快速發展。沿著這條路徑，南沙陸續引進了廣汽豐田、中船集團等項目。

2007年，總投資達600億元的中科合作石化項目是南沙產業園布局的頂點。但隨后對石化污染的擔憂在穗港兩地逐級匯集，并最終掀起了南沙生態保護和健康發展的民間討論，迫使石化項目最終改址。以此為標志，南沙此后的工業發展逐漸開始新一輪的調整，稍后，原本計劃落戶南沙的廣鋼最終與寶鋼合作，西遷至湛江。這是南沙在開發途中面臨的首次轉折。

在這種情況下，適逢《珠三角規劃發展綱要》出臺，南沙重新出發，相繼研究編制了《南沙新區臨港經濟發展戰略研究》、《南沙新區發展總體規劃》和《南沙粵港澳合作發展新區總體規劃》，在保留先進制造業的同時，意圖用通過新規劃尋找南沙突破的方向，研究如何通過粵港合作，讓南沙的發展能夠同時兼顧汽車輪船和文藝小鎮。

“我們對南沙進行SWOT分析(即戰略競爭優劣分析)時，認為區位優勢和港口優勢，是南沙再規劃的關鍵”，參與《南沙粵港澳合作發展新區總體規劃》的廣東省規劃院城市發展研究中心技術總監龔蔚霞說，南沙以前發展重工業，到現在形成一定的產業基礎，如何依托現有的基礎打開局面，“破題就靠CEPA先試先行試驗區”。

CEPA是《關于建立更緊密經貿關系的安排》的英文簡稱，覆蓋貨物貿易、服務貿易、貿易投資便利化三大范疇。2010年6月，廣東省委省政府決定在南沙成立CEPA先行先試綜合示范區，不僅要進行粵港澳項目合作，而且要探索體制上的突破。

“由此確定了南沙未來的主打產業，肯定是智慧型、低碳型產業，緊扣CEPA、能夠吸引港澳一起合作的，而且能帶動珠三角的產業升級，服務整個泛珠地區，真正發揮廣州建設國家中心城市的輻射力、帶動力”，龔蔚霞說。

值得注意的是，新區投資方向正在發生轉變，以地域特色產業為主的“結構轉型驅動”發展模式逐漸顯現。目前不少地方區域建設往往涉及戰略性新興產業的布局，與傳統產業格局相比，新的產業集群方式更傾向于創新型要素集群，即以人才、創新平臺等要素實現產業集聚，進而形成產業間協調發展的經濟效益。

“新區建設，一方面是開展城市新區域，一方面是培育新的增長引擎，比如沿海的新區就是產業升級的領頭羊角色，在結構調整方面，南沙可以作為現代服務業發展的范本，因此需要有一定的高端和超前的產業選擇特點。”中國區域經濟學會秘書長陳耀表示，新區建設要符合未來幾十年發展趨勢和國際技術浪潮，產業層次整體上要高端，產業規劃和產業選擇要體現科技創新、搶占未來產業制造點。

世界級城市群

全球制造業的轉移，使得以珠三角為代表的亞洲港口的重要性日益凸顯。過去雄踞一方的“美國門戶”——紐約港，早已被西海岸的洛杉磯、長灘雙子港趕超。

法國著名地理學家戈特曼認為，成熟的世界級城市群應具備以下的條件：區域內城市密集，擁有一個或幾個國際性城市；多個都市區連綿，相互之間有較明確的分工和密切的社會經濟聯系；擁有一個或幾個國際貿易中轉大港；城鎮人口至少達到2500萬；是國家經濟的核心區域。

無疑，珠三角區域已然具備發展世界級城市群的條件。廣東省省長朱小丹1月14日主持召開省政府常務會議，再次強調了進一步優化提升廣州、深圳作為國家級中心城市的集聚輻射帶動作用，打造珠三角世界級城市群。并且要按照“綠色、智慧、包容、人本、特色”的理念，堅持規劃引領，不斷完善城鎮化體系，依托粵東西北地區地級市中心城區擴容提質建設若干大城市，依托縣（市）城區建設若干中等城市，依托中心鎮建設一批衛星城，引導小城鎮專業、集約、特色發展，構建集約緊湊的城鎮化空間格局，全面提升城鎮綜合實力和宜居水平。

中國社會科學院城市發展與環境研究所研究室副主任盛廣耀說，珠三角城市群已日臻成熟，各城市間的定位和分工也愈漸清晰。香港、澳門利用有利區位優勢大力吸收和利用外資，與大陸形成了最廣泛的協作；廣州則著力提升核心城市的服務和管理水平，逐步建成具國際競爭力的商貿流通中心和現代服務中心；深圳重點發展商業、金融和服務等職能；珠海擁有數量眾多的高等院校，正借助其優勢發展信息技術產業和旅游業。目前，珠三角地區城際軌道交通營運里程約達580公里，基本形成以廣州為中心，連通區內9個地級以上市，以及延伸至清遠市區的城際軌道交通網絡構架。

“而南沙新區所處的位置和可待開發的空間無疑將是世界級城市群的心臟。”南沙新區地處珠江出海口，距香港、澳門僅38海里和41海里，是珠江流域通向海洋的重要通道。新區規劃面積803平方公里，方圓100公里范圍內囊括了廣東經濟最發達的珠三角城市群以及港澳地區，周邊75公里范圍內有廣州、深圳、珠海、香港、澳門等五大國際機場。

一個大的城市格局必定需要良好的深水港，作為國家中心城市的廣州要進一步發展，從面向珠江轉到面向海洋，必須將目光投入南沙，這里是廣州提升國際化水平、科技創新能力以及產業升級、做大做強的保證。

中山大學港澳珠三角研究中心教授毛艷華認為，廣州目前的發展定位是綜合性的門戶城市、國家中心城市，是珠三角乃至華南地區的中心，南沙未來能否作為廣州新的經濟增長極崛起，決定著廣州未來能否鞏固其國家中心城市地位。南沙對廣州的最大作用就是依港興市，打造臨港經濟圈。世界上的臨港口城市，例如橫濱、高雄、新加坡，均依托港口經濟圈獲得經濟飛速發展。南沙港畢竟不是休閑沙灘，而是深水港，有天生的通過臨港工業發展帶動廣州發展的優勢。南沙有很好的經濟腹地和交通優勢，也是粵港合作的重要基地。

霍英東南沙夢1988 年，洛溪大橋通車，霍英東正式提出開發南沙。在此后10多年的時間里，霍英東到訪南沙800 次。在南沙還是一片灘涂之時，霍英東是南沙開發建設的主要策劃者和投資者，他想把南沙建成一個“小香港”。圖為霍英東次子、香港霍英東集團行政總裁霍震寰（右），參加香港科技大學霍英東研究院大樓在南沙資訊科技園的動工典禮。

戰略性港口廣州開發南沙是在補臨港經濟的課。面對京津聯合環渤海、蘇滬杭拉動長三角的國內競爭形勢，珠三角未來必須重新整合自身資源方可繼續參與競爭，而南沙的地理中心優勢、優良的港口資源，必定成為整合的中心。南沙是廣州實現由沿江城市向現代化濱海新城轉變的希望所在。

“珠三角世界級城市群的崛起必然推動21世紀人類新文明的崛起。廣州在珠三角處于龍頭和中心地位，必須與香港、澳門、深圳等城市合作，在變革發展上先行示范，先行引領。”在廣東省社科院院長梁桂全看來，世界文明重心東移、太平洋西岸“新月型經濟帶”、大珠三角世界級城市群的發展是廣州面臨的重大歷史機遇。

國家發改委國土開發與地區經濟研究所副所長肖金成認為，城市群是城鎮化的主要載體，中國已形成的10大城市群面積占全國國土面積的11%，承載人口是39.24%，GDP占全國的比重將近2/3。從這些數據，可以得出結論：城市群是中國經濟的重要支柱，10大城市群就是中國經濟的10大支柱。另外區域之間的差距還很大。城市群內占全國1/3的人口享有2/3的GDP，另外2/3的人口卻只有1/3的GDP。未來要縮小區域差距，有兩個途徑：一個途徑是城市群內的產業向城市群外轉移，轉移出來1/3；另外一個途徑，城市群之外的人口轉移到城市群中1/3。實際情況可能是產業向城市群之外轉移，人口向城市群之內轉移，不可能僅是單向流動。

梁桂全建議，城市群規劃要注意留‘空’，50年、100年不過時，300年可兼容。特別要注意“雙向城市化”，即城鄉人口、城市功能雙向流動，既有人口向城市聚集，也有城市功能、文化、產業、生產方式等向鄉村拓展、延伸，形成各層次人口和諧復合的城市社會生態。

世界級城市群的關鍵在于現代服務業的打造。當今和未來世界經濟中，服務業尤其是現代服務業的發達程度，已成為衡量一個國家和地區現代化水平的重要標志。世界重要國際城市都擁有高度發達的現代服務業，突出表現為“兩個70%”；GDP的70%、就業人口的70%均集中于現代服務業，紐約、倫敦、東京、巴黎、香港均都已超過80%。

“廣州要充分發揮省會城市優勢，增強高端要素集聚、科技創新、文化引領和綜合服務功能，進一步優化功能分區和產業布局，建成珠江三角洲地區一小時城市圈的核心。優先發展高端服務業，加快建設先進制造業基地，大力提高自主創新能力，攜領珠三角地區打造布局合理、功能完善、聯系緊密的城市群。”梁桂全說。