碳排放權交易體系的基本要素

段茂盛 龐 韜

(清華大學能源環境經濟研究所，北京100084)

碳排放權交易作為一種基于市場的政策工具，能夠降低實現溫室氣體減排目標的社會總成本，在全球范圍內得到了越來越多的關注和應用。目前歐盟、美國、新西蘭、澳大利亞、韓國等國家和地區已經實施或決定實施國家或區域層面的排放權交易體系。國外學者在碳市場發展、ETS整體設計等方面的研究［1－3］為這些體系的設計提供了很多參考。國內學者也從不同角度對ETS的設計進行了研究，包括國外經驗總結［4－6］、配額初始分配［7］、法律制度［8－9］、碳交易模式與建設路徑［10］等。但國內尚沒有對碳排放權交易體系的基本要素進行全面的系統分析。本文通過對碳排放權交易理論和實踐的調研和分析，從法律基礎、基本框架設計、相關機構安排、調控政策設計四個方面分類總結并分析了體系建設所必備的15個基本要素(見圖1)，并提出一些初步建議，旨在為碳排放權交易試點地區乃至未來全國統一的碳排放權交易市場設計提供參考。

1 法律基礎

圖1 碳排放權交易體系的15個基本要素Fig.1 Fifteen basic elements of an emissions trading scheme

建設碳排放權交易市場，首先應該明確市場的法律地位、交易產品——排放配額的法律屬性、市場主體的責權范圍等內容，這些都需要基礎法律進行規定。國外在碳排放權交易的實踐過程中，都建立了相對比較完整的法律體系，確定了實施排放權交易的法律基礎，從而保障碳排放權交易順利進行。

首先，這些國家或地區在實施碳排放權交易前，均出臺基礎性法律法規(見表1)，立法先行，從宏觀角度規定了市場定位、配額屬性等內容。其次，有些體系還出臺了技術層面的專門法律法規，規定排放交易涉及的具體細則，包括配額的分配方法、排放量的監測、報告與核查、配額交易的監管等。例如，EU ETS中，技術層面的法律法規包括針對登記注冊的《登記系統法規》(Registry Regulation)，針對MRV的《MRV法規》(Regulations on MRV)，針對配額分配的《分配決定2011/278/EU》(Allocation Decision 2011/278/EU)，還有《指導文件》(Guidance Documents)和《規則手冊》(Rule Books)等指導性文件。

表1 部分國外碳排放權交易體系的基礎性法律法規Tab.1 Basic laws and regulations for several existing emissions trading schemes

目前我國的碳排放權交易試點建設過程中，已經凸顯的一個重要問題是法律基礎的缺乏。首先是開展排放權交易工作的法律基礎不明確，從而導致了工作推進，尤其是為企業設立相關的義務等面臨較大障礙。例如，沒有法律法規規定地方主管部門對央企碳排放的監督、管理、核查權限，而相當部分滿足試點體系納入標準的企業或設施是屬于央企的，這就造成了試點工作推進的障礙。其次是碳排放配額的法律屬性不明確，有些學者認為，配額是一種行政許可，屬于《行政許可法》管轄范圍［8］。但我國《行政許可法》規定“法律可以設定行政許可。尚未制定法律的，行政法規可以設定行政許可。”但我國目前尚無任何法律或法規明確碳排放配額的行政許可屬性。由于《行政許可法》還規定“行政機關可以依法變更或者撤回已經生效的行政許可”。作為一種特殊的行政許可，碳排放配額具有交易價值，具有企業資產的屬性;因此，應該明確規定撤回該種行政許可的條件，保障企業對配額的自由支配權利。如果沒有這種規定，則企業在配額交易的過程中可能會受到一些行政干預。我國部分地區在SO2排放權交易中曾規定市場參與者必須與環保部門進行交易，而參與者之間不能進行交易。這種規定本質上干涉了企業自由支配配額的權力，導致市場交易不活躍，應該吸取其教訓。

根據中華人民共和國《立法法》，一套法律的出臺要經過提出立法動議或者提出法律草案、審議法律草案、表決法律草案、簽署和公布法律這一套完整的程序。因此，馬上出臺一部完善的法律是不現實的。而碳排放權交易市場的建設是一個逐步推進的過程，按照“十二五”《規劃綱要》、《十二五溫室氣體控制工作計劃》等政策提出的要求，我國將在“十二五”期間建立碳排放權交易試點，然后逐步建立全國統一的碳排放權交易市場。這就要求相關法律制度的建設和碳排放權交易的機制設計同步進行。法律制度建設和市場機制設計是相輔相成的，法律制度為市場機制設計和實施提供基礎和保障，市場機制的運行能夠發現實際問題，有助于完善立法。我國在碳排放權交易立法過程中，應該充分考慮國外實踐經驗。但在市場運行前就建立一套完美無缺的法律是過于苛求的，我們建議先構建一個基礎法律，明確碳排放權交易市場的法律地位，配額的屬性，市場的監管主體，交易涉及的各部門、行業、企業的權利與責任等，便于推進市場建設。在市場開始運行后，根據市場運行情況和發現的問題，不斷建設并完善技術層面的相關法律法規。

另外，碳排放權交易體系是對碳排放的一種定價機制，其目的是將碳排放的成本內化到企業生產成本中，這就需要明確排放配額的財務屬性。在財務方法上明確企業應該如何處理碳資產，這還涉及到碳資產和碳交易的財稅處理方法等問題。

2 基本框架設計

2.1 體系的排放上限目標

規定排放權交易體系的排放上限目標是實施排放交易的基礎性工作，也是目的和優點。只有規定了體系的排放上限，才能保證排放配額的稀缺性，使排放交易具有理論基礎和現實激勵。

排放上限目標的設定，可以采用絕對量方式，也可以采用基于實物量的強度方式。兩種方式各有利弊，但總體而言，絕對量方式更有助于在經濟快速增長的階段控制整個交易體系的排放上限，但會增加總體減排成本;而基于實物量的強度方式則有助于在經濟快速增長時控制整個體系的成本，以及應對經濟不景氣時排放指標過度分配和價格暴跌等情況。絕大多數經濟學家傾向于設定絕對量的總量指標，即采用“總量控制與交易”(cap and trade)的方式，本文主要討論這種交易方式。

確定總量目標要從兩個角度考慮，一是宏觀角度，從國家或地區溫室氣體排放控制目標出發，分析對上限目標設定有影響的能源、氣候相關政策的目標和影響，包括可再生能源政策、節能政策、低碳政策等，明確碳排放權交易在“政策包”中的定位，將社會總體溫室氣體控制目標分解到排放權交易體系;二是微觀角度，從碳排放權交易體系覆蓋企業/設施層面出發，分析其排放現狀、排放機理、主要排放技術、減排成本和減排潛力、產能發展情況，預測其未來排放，將企業/設施層面的碳排放控制能力累加得到體系可能的總量目標。然后將宏觀和微觀兩個方面得到的結果進行協調，確定排放總量。

但是，從碳排放交易的實踐經驗來看，由于歷史排放數據缺乏、排放預測本身的不確定性、對照常情形(business as usual，BAU)下經濟和碳排放增長的過高估計、能源價格變化的不可預測性、對減排技術開發和應用潛力的低估等原因［2］，很多體系的排放總量設定過高，導致碳排放價格較低，不能起到對低碳投資的激勵作用。尤其在排放交易初期，這種現象更為明顯。當然，排放總量目標設定較高也有政治因素的考慮，目前全球各個國家和地區對碳排放的約束強度并不相同，排放目標過緊會降低當地企業的競爭力。

排放總量目標的確定還要考慮“新加入者”的排放需求，即在排放交易初期未滿足覆蓋標準，但經過一定階段的發展后達到覆蓋標準的企業/設施。目前已經實施碳排放權交易的國家或地區基本都在發達國家，它們的經濟結構已經相對穩定。與之不同，中國仍處于快速工業化的過程，“新加入者”的排放占比更大，在設定總量目標時更需要慎重考慮。

2.2 交易體系的覆蓋范圍

所謂覆蓋范圍，是指將哪些排放源納入到排放權交易體系中，以及交易所涉及的溫室氣體類型。確定體系覆蓋范圍，需要考慮所納入排放源排放量的大小、排放量在全社會總排放中所占比例、相關行業減排潛力、減排成本的差異性、監管難度及成本、數據的可獲得性與可靠性等多個方面。覆蓋行業和排放源越多，體系的減排潛力越大，減排成本的差異性也越明顯，越容易降低體系的整體減排成本;但監管的難度也越大，對數據的要求也更高。

對于絕大多數排放權交易體系，其覆蓋范圍主要包括數據統計基礎較好的、減排潛力較大的大型排放源。比如，EU ETS目前覆蓋的范圍為能源、鋼鐵、水泥、玻璃、陶瓷、紙漿造紙等行業中的大型排放源。

從覆蓋的溫室氣體類型來看，排放權交易體系可以僅覆蓋CO2一種溫室氣體，也可以覆蓋包括CO2、CH4、N2O、HFCs、PFCs和SF6等在內的多種溫室氣體;這需要根據當地主要排放源的排放特征來確定。

2.3 排放配額的初始分配

排放權交易中一個非常重要，而且政治性很強的問題是如何根據所設定的排放總量目標，為體系所覆蓋的每一個排放源分配其可以使用的排放配額，即所謂的配額初始分配。根據是否收費，配額的初始分配方法可以分為拍賣和免費分配兩種。在免費分配中，所依據的基準數據可以是歷史數據(所謂的“祖父原則，grandfathering”)，也可以是遵約期中相關年份的實際數據(所謂的“更新原則，updating”)，即兩種分配原則;分配所依據的參數可以是企業的排放量，也可以是企業的生產投入或者產出，即三種分配基準。因此，理論上免費分配的方法可以分為如表2所示的6種。

在實踐中，常用的免費分配方法只有3種:基于排放的祖父原則、基于產出的祖父原則和基于產出的更新原則。其中，基于排放的祖父原則被稱為“祖父方法”，基于產出的分配方法也被稱為“對標方法”(benchmarking)。但要明確的是，“對標方法”的分配原則有“祖父”和“更新”兩種。實際上，“祖父原則”或“更新原則”只是一種相對考量，在碳排放配額分配實際操作中，幾乎所有的分配方法都不可避免地引入“更新”的色彩。

表2 排放權初始分配方法Tab.2 Initial allocation methods of emission allowances

由于配額拍賣會使企業承擔所有的持有指標的成本，實施面臨較大的政治阻力，目前已有的排放權交易體系在初期很少采用完全拍賣的方式。對于免費分配，在總量目標下，祖父原則是最優的選擇，不會對產品市場和配額市場造成扭曲［11］。選擇基于排放、產出還是投入，可以根據數據的可獲得性與可靠性確定;根據經濟學分析，基于排放的分配相當于對于排放進行補助，基于產出的分配相當于對產出進行補助［12］。現有體系多采用拍賣和基于排放/產出的祖父原則相結合的分配方法，見表3。

排放配額的分配對象也是需要考慮的一個方面，即排放權交易體系的遵約實體。可以選擇相關的排放設施，也可選擇相關的企業或企業集團。一般而言，需要將排放配額分配給相關的排放設施，這就意味著，誰擁有了這些設施，也就擁有了相關的排放權。

由于排放交易試點階段體系的區域覆蓋范圍較小，存在試點地區和非試點地區的差異，考慮到各地區的行業競爭等問題，完全拍賣的方式并不現實，建議試點地區采用免費分配為主、少量拍賣的方式。由于對標體系建設需要大量的數據支撐，而我國碳排放核算體系并不完善，數據基礎較差，因此建議采用基于排放的分配方法。但我國仍處于快速工業化、城鎮化的進程中，對于“新加入者”的考慮變得尤為重要，按照祖父原則分配時，要合理預測不同行業的產能發展情況，考慮預留“增量”配額。

盡管我國經濟總量已躍居世界第二，但不同區域、不同行業的發展并不均衡。進行配額分配時，要考慮不同區域的經濟發展、經濟結構、資源稟賦等情況，采用一些靈活調整機制。例如，規定不同區域配額數量的調整系數，欠發達地區系數較高，以滿足其發展所需的碳排放空間。還要考慮不同行業的特點，針對限制行業和鼓勵行業、自由競爭行業和國家管制行業設計不同的分配方法。

2.4 覆蓋對象的排放量監測、報告與核查

要核查參加排放交易的排放源是否完成了其義務，達到遵約要求，需要在遵約期結束時，對比其擁有的排放配額是否足以抵消其實際排放的數量。這就要求必須對相關排放源的排放量進行有效的監測、報告和核查(Monitoring，Reporting and Verification，MRV)。進行監測、報告和核查，需要針對設施排放監測、報告和核查的明確規范和要求，需要相關企業有效執行相關的監測和報告要求，同時也需要有專業的第三方對相關報告進行核查，并向監管機構提交核查后的信息。這是排放權交易體系日常運行中最主要的一部分工作。

根據已有排放權交易體系運行經驗，需要制定嚴格的溫室氣體排放監測規則，可以采用在排放源安裝連續監測系統(Continuous Emissions Monitoring System，CEMS)，進行排放實時監測;也可以經過實地取樣調查，制定特定的排放因子，根據企業的相關能源、原材料投入或產品產出數量進行排放量的核算。同時，還需要建立完善的報告與核查制度，各個排放源需要在排放交易管理部門注冊登記，按照規定的統一標準按時報告;需要編制溫室氣體核查指南，保證第三方核查機構嚴格按照統一標準進行排放情況核查。

相比于體系的其它要素，MRV機制是體系設計中技術性最強，而政治性最弱的。因此MRV機制設計的客觀性很強，主要是權衡數據不確定性和MRV成本的關系。同時，還要完善MRV的基礎條件，包括相關的人才培養和機構建設。

2.5 遵約機制

遵約機制指的是與評估覆蓋實體是否完成了其遵約義務、以及其未完成遵約義務時將面臨的懲罰后果相關的規則，對于促進企業等完成其遵約義務至關重要。一般而言，遵約機制包括體系參與者在規定的遵約期結束時上繳與其實際排放相同數量的排放配額，對超出其所擁有的排放配額部分的排放量，監管機構將進行懲罰，并確保其在未來補繳配額，完成這部分義務。

各個體系根據其不同的減排成本與減排目標制定了不同的遵約機制。例如，在EU ETS中，對未完成遵約的排放源，需要在下一遵約期補繳拖欠的配額，同時還需繳納每噸二氧化碳當量100歐元的罰款;RGGI中未完成任務的排放源需要在下一遵約期繳納三倍的拖欠配額;NZ ETS則要求繳納拖欠配額并上繳每噸二氧化碳當量30－50新西蘭幣的罰款，或者繳納兩倍拖欠配額。

表3 主要排放交易體系的配額初始分配方法Tab.3 Initial allocation methods of emission allowances in several existing schemes

遵約懲罰的落實需要依靠法律制度進行保障。在我國目前缺乏排放權交易基礎法律的情況下，試點地區可以結合實際情況，綜合考慮基礎法律規定、部門行政資源、地方制度安排等情況，采取包括罰款、項目審批障礙、資金利用障礙、資源價格加價等一系列公平、有效的非罰款手段作為懲罰措施，督促企業積極遵約。

2.6 遵約期和交易期的確定

遵約期(compliance period)是指從配額初始分配到體系覆蓋設施向管理部門上繳配額的時間，通常為一年或幾年。遵約期規定的較長，可以使體系參與者在遵約期內根據不同年份的實際排放情況與配額擁有情況調整配額使用方案，減少短期配額價格波動，降低減排成本。遵約期規定的較短，可以在短期內明確減排結果，并且有利于降低體系總量目標不合理、宏觀經濟影響等因素導致市場失效的風險。應該綜合考慮當地主要排放源排放量、排放數據等實際情況，確定遵約期的長度。

碳排放權交易是一種新的市場機制，不能確保體系設計完美無缺，各個國家或地區都比較慎重地采用了分階段(trading phase)實施交易的方式。在每個階段內，總量控制目標、配額分配方案、體系覆蓋企業/設施、注冊登記要求、MRV要求、抵消機制等排放權交易體系的基本要素都提前規定，并不發生重大變化。在一個交易期內發現問題，并在下一交易期進行體系規則的修改和完善。

目前運行時間最長的體系EU ETS已經運行了兩期——第一期(2005－2007)、第二期(2008－2012)，2013年開始將進入第三個交易期(2013－2020)。面對前兩期體系運行過程中出現的配額分配過剩、發電廠“意外暴利”等批評，第三期進行了較大的調整，部分調整如表4。

建議我國也按照由短到長規定交易期，以便根據交易情況積累經驗教訓，調整規則，逐步完善市場。遵約期可以參考其他體系的做法，規定為一年。

3 相關機構安排

3.1 登記注冊系統

為了確保及時和準確監管并了解交易體系各參與方排放配額的交易和擁有情況，市場的監管機構必須建立一個安全、便捷和有效的電子登記系統。該系統將為所有的市場參與者設立賬戶，準確記錄其排放配額的初始分配、獲取、轉出和擁有信息，與銀行系統類似。EU ETS曾經發生過登記系統內相關配額被盜的情況，因此該系統的安全性至關重要。

3.2 市場監管

排放權交易市場是建立在排放許可基礎上的政策市場;配額作為一種特殊的商品，具有天然的標準化、數字化、虛擬化的特點。維持這樣一個政策市場的穩定運行，保證其促進低成本減排的功能，需要在市場的各個環節進行合理監管。

表4 EU ETS第三期的主要調整［13］Tab.4 Major adjustments in the Phase III of EU ETS

市場監管包括三個方面的內容:需要監管的內容和對象;監管機構的設立和權限規定;監管規則的制定和執行。市場監管涉及多個部門，包括配額初始分配的部門、排放交易的監管部門(包括拍賣環節、二級市場交易環節、交易結算和交收環節等)、覆蓋設施排放量核查的監管部門、遵約機制的實施部門等。對于監管對象，應該明確碳排放權交易的性質，以確定其監管機構和適用法律。碳排放配額是商品，還是金融工具至今未有定論，歐盟目前將EU ETS納入金融工具監管的范圍，但也未解決目前在法律性質和會計準則方面的分歧［9］。碳排放交易中發生的許多違法、違規行為都不是碳市場獨有的，例如EU ETS曾發生的增值稅欺詐、“網絡釣魚”、網絡攻擊等事件。要從其它市場交易行為的監管體系中借鑒經驗，盡量避免其在我國碳市場中重復發生。

3.3 金融機構的參與

金融機構的參與可以增加碳市場的流動性，促進碳市場價格發現功能的實現，發現成本最低的減排途徑。金融機構可以通過碳基金理財產品、綠色信貸、信托類碳金融產品、碳資產證券化等方式參與碳交易［13］，活躍市場。但是，金融機構的參與也會帶來一系列風險，比如市場的過度投機，因此要能夠合理地監管金融機構參與，控制風險，才能真正促進碳市場的繁榮發展。在碳市場建設初期，我國應該立足現貨交易，在保證現貨交易順利進行的同時，研究探索期貨交易的可行性和實施路徑，逐步增強碳市場的流動性，促進其價格發現功能的實現。

3.4 排放交易平臺的設計與建立

參與排放交易的機構必須通過統一的排放交易平臺進行交易才能保證碳市場的高效可靠、避免風險。因此，一個公開、高效的平臺對于碳市場良好運行是必不可少的，同時有利于降低碳市場交易成本。通過對國外主要碳交易平臺的分析，有幾點主要的經驗與教訓:交易平臺的建設需要充分考慮市場需求;豐富的產品種類可以促進碳市場發展;軟硬件配套設施需要建設齊全;應該根據市場需求和自身特點明確定位;過多的交易所將最終通過競爭或兼并而整合。以上要素，是建立和運行碳排放權交易體系必須重點考慮的問題，也是我國為數不少的能源、環境交易所應該考慮的問題，對于體系的健康、安全、有效運行至關重要。

4 調控政策

4.1 價格調控機制

作為一種市場機制，配額價格是判斷碳排放交易是否有效的一個重要標志，穩定的配額價格有助于促進企業進行長期低碳投資，以及低碳技術的研發和應用，實現社會經濟發展的低碳轉型。維持配額市場的穩定需要在碳排放權交易體系設計時進行多方面的考慮，包括排放交易平臺的功能設計、市場參與主體的選擇和限制、交易期的選擇、監管機制的建立、價格調控機制、存儲和借貸機制、與其他體系連接的設計等。

在排放權交易體系中引入價格調控機制是指，規定碳配額交易價格的上下限，并在價格達到上下限時，政府或政府指定機構通過多種方式進入市場，影響價格。價格上下限是一種風險管理工具，可以有效地減小碳排放交易給政府、市場參與者，以及社會經濟發展帶來的風險。價格調控可以采用的方式包括:政府公開市場操作、規定配額拍賣的保留價格和最高價格、調整抵消信用額在遵約配額中的比例等。

在排放交易中實施價格調控，能夠提供價格的確定性，但一定程度上破壞了排放目標的確定性，弱化了市場的價格形成機制，影響政策可信程度。這是反對價格調控群體的主要考慮。但是，碳排放交易市場本身是一個政策市場，而非天然市場，它是否成功更取決于是否實現了政府更宏觀層面的預定目標，即是否實現了以較低成本控制溫室氣體排放。因此，在體系設計的過程中應該綜合考慮減排成本和排放控制兩個方面的內容，從這個角度看，控制排放配額價格，使之在一定范圍內波動是合理的。尤其在市場建設初期，體系運行經驗、企業和消費者對碳成本的認識都不足的情況下，價格調控機制的作用更明顯，有助于調整修正排放上限設定和配額分配的不合理之處。

在碳市場建設初期，我國可以考慮設計一定的價格調控政策，以減小市場風險。隨著市場的發展，調整相應的配額價格上下限;并且隨著市場范圍的擴大，交易價格越來越反映真實減排成本的情況下，逐步放松價格調控機制，直至最終取消。從實踐層面來看，引入價格調控機制需要考慮的關鍵問題包括，相關的調控資金從何而來、需要多大規模、哪個機構負責實施等。

4.2 排放交易的稅費制度

排放權交易體系中，需要明確排放配額交易的性質，這直接涉及到適用于交易活動繳納的稅費等。由于對交易性質的界定不清等原因，EU ETS曾出現過增值稅欺詐的問題。因此，應該在碳排放權交易的基礎性法律法規中，明確規定碳排放配額的性質，明確其會計處理原則和稅收原則，以保證市場交易正常進行。

4.3 排放配額的存儲

所謂存儲，是指允許市場參與者將遵約期內未使用的排放配額留存到下一個遵約期使用，這種做法鼓勵減排成本較低的企業多減排、早減排，并可以為短期需求變化提供緩沖，減小配額價格波動。但是否允許指標的存儲，需要考慮不同階段碳排放控制目標之間的關系等因素。

根據已有排放權交易體系的運行經驗，由于市場運行早期歷史數據缺乏、排放量預測經驗不足，總量上限目標設定往往并不特別合理，這時體系運行的主要目的是獲得準確的排放信息和體系運行經驗，因此不允許配額存儲是比較好的選擇。后續交易期內，體系上限目標設定往往會具有連續性，允許存儲可以獲得更好的效果。現有體系在不同階段對配額存儲的規定不同。例如，EU ETS在階段I不允許配額存儲，導致交易期結束時價格暴跌;從階段II開始，允許配額存儲到下一交易期使用。

在我國，行政考核是一種有效的碳排放控制手段，中央政府為各省市規定碳排放控制目標，并進行考核仍將是未來的主要方式。因此，我國的配額存儲機制設計要與宏觀層面的碳排放控制考核相一致，即考慮是否將預存配額算入當期排放量。

4.4 連接與抵消機制

所謂連接，是指是否允許體系外的排放配額以及減排信用額等進入本體系中，用于完成本體系的遵約義務。運用排放權交易的手段降低減排成本的程度同體系覆蓋排放源的減排成本差異性及減排潛力等因素有關。將不同的排放權交易體系進行連接，可以擴大體系覆蓋范圍，提供更多具有差異性的減排途徑，進而降低實現碳排放控制目標的成本。體系范圍擴大有助于解決由于碳約束強度不同引起的“競爭力問題”和“碳泄漏”現象;同時體系連接可以增加參與排放交易的配額數量，有利于減緩排放交易的價格波動。但連接機制涉及不同體系相關規則的協調，至少包括如下幾個方面:減排目標，初始排放權的分配方法，MRV機制，對使用抵消信用額的規定，遵約機制，存儲與借貸規則，價格調控機制，排放交易登記系統及排放交易平臺相關技術指標等。

抵消機制是指體系覆蓋實體通過購買抵消信用額完成遵約義務的機制。體系未覆蓋實體可以通過實施減排活動產生減排量，經過相關機構認證后，這些減排量成為減排信用額，可以出售給體系覆蓋實體，用于抵消其排放。我國已經出臺了《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》，對項目級的減排活動和碳交易進行規范，未來抵消機制設計要充分考慮“核證自愿量(CCER)”在交易體系中的作用。此外，國際碳市場上還存在清潔發展機制項目等各種標準下所產生減排指標。在體系設計時也需要考慮是否允許納入這些指標以及如何納入。

5 結論和建議

作為控制溫室氣體排放的市場機制，碳排放權交易盡管已經在國外有一些實踐經驗，但對我國來說仍是一種全新的政策工具。而且我國面臨基礎數據統計體系不完善、法律基礎較薄弱、相關人才基礎較差等問題，因此碳排放權交易的推進需要根據我國實際情況，先從法律基礎、整體框架入手，然后逐步完善。本文從碳排放權交易體系4個方面15個要素的角度給出了一些初步建議，小結如下:

(1)法律基礎。法律基礎是體系正常運行的保障，法律制度建設應該和ETS機制設計同步進行，相互促進。法律制度建設不可能一步到位，建議先推出明確市場法律地位、配額屬性、市場監管主體、交易涉及各相關方權利與責任的基礎性法規，然后逐步完善技術層面的法規。

(2)基本框架設計。對所有交易體系來說，“總量控制與交易”的基本框架基本一致，應該保證基本框架的完整性;同時要充分考慮我國仍處于高速發展階段，區域、行業發展不均衡，以及電力、熱力等部分行業市場化程度低等情況。制定排放上限目標時，首先明確碳排放權交易在能源、氣候政策體系中的定位，并考慮新增排放的因素;覆蓋范圍選取數據基礎好、減排潛力大的大型排放源，需要首先摸清各行業生產工藝技術、產量規模、碳排放等的分布情況;配額初始分配采用祖父方法為主、拍賣方法為輔，并為“新加入者”預留配額;積極開展MRV人才隊伍建設;設定不同的交易期，分階段逐步推進和完善ETS建設。

(3)相關機構安排。登記注冊系統的設計要特別關注其安全性，同時平衡好安全性和易用性的關系;市場監管機構的建設要結合我國現有管理體系，吸取已有體系的教訓，并充分利用獨立第三方機構和公眾的監督作用，避免增值稅欺詐、“網絡釣魚”、網絡攻擊等事件;排放交易平臺的建設要充分考慮市場需求，明確其功能定位;在保證現貨交易順利進行的同時，研究探索期貨交易可行性，逐步引入金融機構的參與，增強碳市場的流動性。

(4)調控政策。價格調控機制、相關稅費規定、配額存儲規則、連接和抵消機制等調控政策要根據市場運行的具體情況進行安排，避免增加體系復雜性。

(編輯:劉照勝)

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