“以房養老”拷問中國式政策邏輯

■劉圣中 段程成

[案例]

今年9月13日，中國政府網公布了國務院印發的《關于加快發展養老服務業的若干意見》，明確提出“開展老年人住房反向抵押養老保險試點”，即所謂“以房養老”。

此項“新政”一出，在網絡和民眾中立即引發了強烈反響，支持者有之，觀望者有之，反對非議者更有之。尤其是在網絡上，更是質疑聲和批評聲一片，這也許是當初政策制定者所沒有預想到的。有鑒于此，我們也不得不重新審視此項政策之于我國國情的合理性。

[分析]

政策推行時機遠不成熟

“以房養老”，也被稱為“住房反向抵押貸款”或“倒按揭”，它起源于荷蘭，時至今日，發展最成熟、最具有代表性的國家是美國。

“以房養老”政策在美國及其它國家，都得到很好的應用和發展，不僅豐富了老年人養老方式的多樣性，提高了老人生活質量，而且更好實現了資源的優化配置，有利于社會養老問題的解決。

2007年，上海率先在全國探索實行“以房養老”的模式，最初希望選擇部分對象作為以房養老模式的實踐對象，來逐步試行這一改革。但是這一試行的效果卻不盡如人意，從最開始一直到現在推行了6年，卻只有6例成功案例。大部分都因為各種原因不合作或者終止。

另外，根據一項針對這一做法的調查，有87.6%的人感覺“以房養老”政策不可行，而只有8.8%的人愿意嘗試。這一結果也證明了，最近輿論對此政策意見幾乎呈現一邊倒式的批評并不是因為網民意氣用事，或者其他原因。

這說明，“以房養老”政策這樣一個新鮮的舶來品，盡管理論上有著種種優點，例如可以完善我國養老保險制度，增加居民養老方式選擇多樣性等，但是與中國社會現實存在著明顯的“水土不服”現象。因此，中央部門作出這一決定并計劃在全國予以推廣則必須慎之又慎，可以說時機遠不夠成熟。

[縱深]

外來政策遭遇“水土不服”

盡管從國外的經驗來看，“以房養老”政策作為解決養老問題的方式有其可行性，但是為什么這項政策在我們國家運用時，卻會出現如此強烈的抵觸情緒，或者說很難推行呢？

首先是文化觀念的阻力。中國人有著濃厚的家庭傳統觀念，在中國人眼中，房產不僅僅是一種私有財產，更是凝聚和傾注了幾代人感情的家園。“但存方寸地，留與子孫耕”，這種觀念根深蒂固。

中國的老人都希望與子女共享家產，并希望子女代代傳承家產，如果誰中途變賣家產都是要被罵為“敗家子”的。所以，“以房養老”對絕大多數老人來說是自私的、不負責任的行為。他們會毫不猶豫地抵制。

上海民政部門的調查顯示，高達90%的老人擬將房產留給子孫，愿意“倒按揭”的不到10%?！翱績翰豢糠俊比允侵髁饔^念，這種觀念是阻礙“以房養老”政策推行的深層文化因素。

然而，這一困難在英美等國家卻是很少存在，“以房養老”在英法等國家之所以流行與高遺產稅有關。人們在“以房養老”和“留房產給子女但要繳納大筆稅金”之間較容易作出選擇。而在我國現行稅制下，人們沒有動力也很難做出這種選擇。

其次是政策對象的阻力。從“以房養老”政策的對象來看，其適用范圍是十分有限的。中國的養老對象中，一類是城中退休待遇十分優厚的老人，如公務員及國有企事業單位退休人員，他們有著不菲的退休金足以養老，完全沒有“以房養老”的必要。

第二類是那些沒有自有產權住房的老人（如租住廉租房、公租房中的城市低收入人群），他們并沒有條件和資格來談“以房養老”。

第三類是那些有產權房但退休金不多，沒有子女或者子女不在身邊的老人。他們才是“以房養老”的對象，但是這一類人數量并不占多數。而且，傳統觀念以及對信貸機構和政策的不信任，也都是他們參與以房養老的障礙。所以總體來看，這一政策并沒有合適的執行對象，所以要推行自然極其困難。

第三是配套制度和機構不健全的阻力。一是保障困難。更多的老人擔心房子賣了，但是保障卻不能落實，落得個兩頭空。根據民政部數據，目前我國城鄉養老機構養老床位365萬張，平均每50個老人不到一張床，養老服務人員更不足百萬，這恰恰是老人們擔心的重要原因。

二是配套金融機構不夠成熟?！耙苑筐B老”是一款商業養老保險產品，牽涉到保險、銀行等金融機構。然而，目前我國“以房養老”的相關政策法規很不健全，金融機構普遍存在無規可依、風險顧慮，以及業務各自為營的現象。與發達國家相比，我們特別缺乏中立的權威專業評估機構來進行房屋價值的評估，保證雙方利益。

三是相關業務機構缺乏信任。目前我國部分老人對“以房養老”機構不信任，不敢輕易把房產抵押出去。在市場上缺少成熟、專業化的商業機構來開展這一業務，機構和客戶之間很難建立良好的信任關系。一些地方甚至出現過機構在與老年人正式簽約之前，將老人的房產提前出售的現象，這就使得老年人權利受損，令老年人望而卻步。為此，政府應當加強對這些商業機構的監管，防止出現損害老年人利益的情況發生。

第四是政策和市場的不確定性帶來的阻力。許多人認為，“以房養老”最大的困難在于住宅產權“只有70年使用權”的政策規定。盡管2007年出臺的《物權法》規定，“住宅建設用地使用權期間屆滿的，自動續期”，但目前并沒有明確規定能夠保證70年產權到期后，抵押房屋自動續期是否有償。這一不確定的風險也讓許多金融機構擔心。

與此相關，中國房價的高度不確定性，也影響了“以房養老”政策的推行。如果房價上漲，借款人可以充分享受房價上漲的好處。但如果房價下跌，貸款額大于房價，金融機構則面臨很大風險。

所以，政策變化、房產市場波動等因素不確定性都增加了銀行、保險公司的風險，可以說“倒按揭”時間越長風險越大。在國外，對付這些風險，有一種由政府主導的保險機構或市場化保險公司來分擔風險，因此減少了這一政策的阻力。

當然，除了以上阻力之外，還有很多其它的因素也影響到“以房養老”政策在我國的推行，比如對養老保險產業化的擔憂，對養老資源的短缺，對養老服務設施建設的不足和法制法規缺失等等，都直接或間接地影響了這一新政的實施?？傊?，在目前的形勢下，在中國推行以房養老模式的條件還是不太成熟。

[對策]

探尋中國式政策邏輯

通過以上的分析我們可以看出，“以房養老”政策在當前所遭遇的困境，反映了作為舶來品的外來政策考問中國式政策邏輯。也就是說，在當今中國制定新政策的時候，應該如何遵循中國式的邏輯和規則，來有機地學習借鑒國外的政策經驗。

外來政策在中國的水土不服，反映了任何政策借鑒都必須與當地文化社會背景契合，必須充分考慮當地的特殊文化社會條件，只有這樣才能讓好的政策理念、好的政策模式與特殊的地方條件有機結合，才能最終產生合力的效應。根據這一案例，我們嘗試總結一下中國式政策邏輯的主要內容。

一，遵循傳統文化觀念的規定性。傳統文化是暗含在不同地域人口生活和行為當中，看不見摸不著，但是卻潛在地約束著人們的日常行為的理念、規范和習俗體系。

目前，在中國推行以房養老模式的條件還是不太成熟。

中國社會是一個非常傳統保守的社會，傳統的家庭觀念、儒家倫理觀念、消費觀念、社會觀念等都有著東方文化的特殊性，外來政策必須尊重這一文化的內在規定性，不能忽略無視甚至排斥抵觸這一文化規范，不能以一種歧視式的態度來對待地方文化，否則，政策實施必定遇到強大的阻力。

二，充分考慮人口結構和人口素質狀況。人口是社會發展的基礎，任何社會政策都必定與人口因素相關。政策制定如果不充分考慮人口變量，則在實施中會遇到不斷變大的、無形的困難。

任何政策實施的對象都屬于人口總體中的一部分，對于政策對象的區分應該成為公共決策的前提。不同對象因為其人口特征的不同，對社會的要求也存在較大差別，所以在公共決策中不區別對待不同對象，一刀切地對待所有對象的做法，必然會做許多無用功。最終會在遭到許多對象不合作，甚至反對的情況下無功而返。

三，認真調查不同地區實際的經濟水平和收入狀況。公共政策總會涉及到資源和價值的分配問題，所以，在制定政策之前，認真調查政策實施地區的實際經濟狀況和收入水平，也是其重要前提。經濟條件好和收入水平較高的地方與相對較差的地方相比，政策制定與實施的要求是完全不同的。

一些來自發達地區的政策盡管取得良好效果，但是在落后地區則必須進行適當變革，不考慮當地的客觀條件，強行推廣則不僅不能取得發展，反而會遭到當地的強烈反對。地方適應性是公共政策的生命，只有適應當地條件的政策才是受歡迎的、可行的政策。

四，尊重地方的需求，將地方利益放在重要的位置。我國的公共政策，大多數屬于從上到下壓力式執行的模式。這種政策更加強調總體利益，強調宏觀的布局、協調與發展，但是，正是因為這種從上到下的決策模式，常常會忽略地方多樣性的利益訴求，地方利益常常得不到應有的尊重和照顧。

這種政策模式的執行阻力非常大，常常因為地方力量的不合作乃至反作用而收效甚微。實際上，絕大多數民生福利都是地方的。政治決策如果能將地方利益放在重要的位置，不僅能取得良好的效果，還能促進總體利益的協調與平衡。

所以，以上從“以房養老”到中國式政策邏輯的分析，乃是要強調一個道理：政策創新是必要的，然而任何創新都不能不考慮其所處的環境，尤其是地方傳統、地方人口、地方經濟以及地方綜合利益，只有將這些要素納入到政策模型當中，在充分協調、參與、溝通的基礎上，集中更大范圍的智慧，制定出來的決策才有可行性，才能發揮良性的社會效用。

再回到“以房養老”問題，我們認為，“以房養老”作為眾多養老模式的選擇之一，在適應客觀條件的情況下，未嘗不能借鑒利用，但是，在沒有充分考慮相關背景的情況下，強行一刀切式地在全國推廣，其結果則可能事與愿違，把好事辦成壞事。故，當政者不可不慎之。