基于雙重差分法的改革績效評估——以河南鄧州強縣擴權為例

■鄧 悅 周宇航

一、研究背景

改革開放30多年以來，隨著我國社會主義市場經濟體制的逐步確立，我國經濟發展取得了舉世矚目的成就。但是在經濟快速發展的同時，傳統體制下政府行政管理的計劃主導模式遭遇了瓶頸，社會資源配置方式由過去的政府主導逐漸轉向以市場配置為主，特別是在社會主義市場經濟改革走向深水區的背景下，我國經濟社會發展的各種矛盾凸現，迫切需要政府部門進行行政體制改革，以此來適應經濟的可持續發展。胡錦濤在黨的十八大報告中指出:“優化行政層級和行政區劃設置，有條件的地方可探索省直接管理縣(市)改革，深化鄉鎮行政體制改革?！睆氖澜绺鲊l展歷程來看，20世界70年代在西方興起的“新公共管理運動”在世界范圍內影響深遠，該運動興起的時代背景是針對歐美等發達國家由于經濟發展過程中出現的政府機構膨脹、官僚主義、腐敗、行政體系繁雜等導致政府行政效率下降等現象，人們提出需要對政府部門進行“流程再造”，也即精簡政府架構，以此來提高政府效率。事實證明，有關政府層級的創新與改革取得了較好的社會效益。

為適應形勢發展需要，我國政府部門也在行政管理體制方面做出了有益的探索，以期提高行政管理效率，促進社會資源的有效配置，加快經濟的快速發展，比如改革開放以來我國實施的“省管縣”政府層級的改革。從現行的我國行政體制來看，我國歷來實行“中央——省——地級市——縣——鄉”共五個層次的政府架構，學術界形成的一個基本共識是，現行的“地市級”管理“縣級”的政府管理行政體制，導致政府行政層級過多，這不僅增加了行政管理的各種成本，大大降低了行政效率，而且不利于經濟社會的穩健發展。從某種程度上來講，在改革開放進入攻堅階段，其已經成為經濟發展的制度障礙，因此需要改革現有的行政管理模式。而“省管縣”改革的核心之處在于越過“地市級”管理，由省級政府直接管理縣一級政府，把地級市的部分經濟社會管理權限直接下放到縣一級政府。根據政府相關文件精神可以看出，改革內容主要包含兩個重要方面:一是“強縣擴權”;二是實行“省直管縣”的財政體制。我國政府自20世紀90年代初期開始探索“省管縣”改革，在具體改革實踐中，學者們對“省管縣”改革的支持和反對聲音一直不絕。盡管“省直管縣”改革爭論不斷，但是這項改革從未停止過，從“省直管縣”的發展趨勢來看，有學者認為應該采取以下步驟來不斷穩健地推動這項改革:首先，各省的“強縣擴權”改革試點縣的財政要進行直管，直管主要領導干部，并適當下放經濟管理權，但仍維持市對縣的行政領導地位;其次，市和縣分治，縣的職能要合理擴充;第三，擴大市轄區范圍，臨近鄉(鎮)或縣可改為市轄區，合理調整精簡機構和人員。

本文以河南省鄧州市為例，對擴權改革的效果做出評估。鄧州市于2004年被河南省政府批準為首批“省直管縣”改革的試點縣(市)之一，至今已有8年多時間，“省直管縣”改革對鄧州市宏觀經濟影響如何，對轄區內企業績效作用大小如何?基于此，本文采用雙重差分的實證分析方法，以1999—2009年鄧州市和唐河縣的相關宏觀數據和規模以上企業數據為分析對象，從以下兩個角度來衡量“省直管縣”改革對鄧州市的績效影響。首先，總體上檢驗“省直管縣”改革對鄧州市GDP增長的影響;其次，從微觀企業層面，檢驗“省直管縣”改革對企業績效影響的大小，得出“省直管縣”改革對經濟增長影響的微觀證據。

二、數據來源、研究方法與計量模型

(一)研究對象與數據來源

按照雙重差分的計量經濟學模型來研究問題時，需要找到一個沒有實施“省直管縣”改革的縣作為對比分析對象，基于數據可得性，我們這里選取了位于南陽市轄區內的唐河縣作為對比分析對象。選擇理由如下:首先，鄧州市和唐河縣一直屬于南陽市的兩個重點大縣，鄧州市的國土面積為2294平方公里，唐河縣為2512平方公里，國土面積較為相近;其次，從人口規模上，鄧州市2009年底總人口規模為157．03萬人，同時期的唐河縣為133．23萬人，其差距也不大;第三，鄧州市和唐河縣轄區主要位于南陽盆地，地形多為平原，農業播種作物基本相同;第四，鄧州市和唐河縣的居民文化傳統等基本一致。從上可以看出，唐河縣的土地面積、人口規模、文化傳統等地理社會環境與鄧州市比較相似。因此，我們假定，在控制其他變量的情況下，外部制度變化對兩縣市的縣域經濟和縣轄企業的沖擊是相同的。

本文使用的數據來源于兩個方面:鄧州市和唐河縣2000年至2009年的宏觀數據來自于《河南統計年鑒》;所在轄區內的2002年至2007年的企業數據來自于國家統計局工業企業數據庫，此數據庫包括全部國有工業企業和銷售額在500萬元以上的其他工業企業。這兩個數據來源保證了實證工作的正常開展。

(二)變量說明和統計描述

表1是下文實證分析中使用的各個變量的定義說明。該表分上下兩部分，上部分是衡量“省直管縣”改革對縣市GDP增長影響的相關變量定義說明，下部分是衡量“省直管縣”改革對縣市企業績效影響的相關變量定義說明。

表1 實證分析的變量定義說明

(三)研究方法和計量模型構建

從實踐角度來看，為了評析某一項政策的具體實施效果，一般選取那些未被實施該項政策的地區或者企業作為參照對象，通過對比分析，最后得出結論。在計量經濟學中，一般使用雙重差分(Difference in Difference)分析方法來處理這種問題。

從“省直管縣”改革的相關文件中可以看出，擴權強縣改革類似于一個自然試驗 (natural experiment)或者準自然實驗(quasi－natural experiment)，借助雙重差分分析方法不僅可以消除那些不可觀測變量對模型的影響效果，而且可以較為準確地驗證這項改革對地區GDP增長和企業成長的具體影響效果。

根據本文的研究目的，我們擬從以下兩個角度來衡量“省直管縣”改革的績效問題。首先，總體上，我們將檢驗“省直管縣”改革對鄧州市的GDP的促進效果;其次，從微觀層面，檢驗“省直管縣”改革對企業績效的作用大小，以期發現“省直管縣”改革對經濟增長的微觀證據。基于此說明，我們分別有如下兩個實證分析模型。

首先，我們可以通過下面的分析方法得出檢驗“省直管縣”改革對鄧州市GDP增長的促進效果的實證模型。首先將縣市按照是否參與了“省直管縣”改革分為參與縣和非參與縣，假設A(作用組)縣參與了“省直管縣”改革(在本文中為鄧州市)，B(對照組)縣沒有參與改革(在本文中為唐河縣)。變量R是衡量縣市是否參與省直管縣改革的虛擬變量，若縣級城市參與改革則R等于1，否則等于0;變量T代表調查數據是否來自“省直管縣”改革實施后那個時期的虛擬變量 (在本文中為2004年以后的時間段)，如果是，則變量T等于1，否則該變量等于0。u為隨機擾動項，其含義是表示其他無法觀測、無法控制但同時影響GDP的因素，一般假定其服從正態分布。按照上述說明，我們就可以建立以下縣市GDP的簡單雙重差分模型:

從模型(1)中我們可以看出，對那些沒有進行“省直管縣”改革的縣而言，“省直管縣”改革實施前后該縣GDP平均變動值為α1;對參與這項改革的縣而言，“省直管縣”改革實施前后該縣GDP平均變動為α1+λ。由此可以得出:“省直管縣”改革對該縣市GDP的凈影響為λ，即模型(1)中T·R項的系數λ即衡量了“省直管縣”改革對該縣GDP的凈影響。模型(1)僅僅是簡單形式的衡量“省直管縣”改革的雙重差分模型，結合數據的可得性原則，將最終的估計模型設定如下:

在模型(2)中，GDPit表示縣市i在年份t的國內生產總值變量(其中，若i=1，表示鄧州市;i=0，表示唐河縣。下同)，實證分析時采用多個指標進行度量;α0為常數項;Xit為一組控制變量，主要有縣市全社會固定資產投資額度、總人口、金融發展和教育支出水平等變量，實證分析時均采取其對數形式。

其次，參照上述分析方法，可以進一步得出檢驗“省直管縣”改革對企業業績影響的估計模型如下:

在模型(3)中，Yit表示企業的績效，實證分析時采用工業總產值進行度量;Di表示縣市是否參與“省直管縣”改革的虛擬變量;Xit為一組控制變量，有企業職工人數、企業固定資產投資、企業規模、企業所有權性質和所屬行業等變量，實證分析時，均采取其對數形式;εit為殘差項，表示那些觀測不到的，但是仍然影響企業績效的變量，如鄧州市和唐河縣的歷史、經濟和文化制度方面的差異性。

三、實證結果及分析

(一)“省直管縣”改革對縣市GDP的影響效果分析

按照整理的鄧州市和唐河縣兩個縣市的相關宏觀數據，利用計量經濟學STATA分析軟件對模型(2)進行雙重差分回歸分析，其估計結果如表2中所示。

表2 “省直管縣”改革對縣市GDP影響的估計結果

表2中回歸結果的前兩列是僅僅考慮縣市是否參與改革、“省直管縣”改革時間等兩個虛擬變量以及它們的交叉項對縣市GDP增長率的具體作用效果，其中第一列是這些變量的回歸系數，第二列是回歸系數的T值大小。我們從中可以發現，度量縣市是否參與改革與改革時間的虛擬變量的系數分別為0．07和0．04，但是它們均不顯著，我們最為關注的交叉項T·R系數為正的0．02，并且在10%顯著水平上顯著，盡管其相對不顯著(計量經濟學T檢驗的顯著水平標準一般分為1%、5%和10%等三個水平，其中10%為相對較低的顯著水平，其回歸系數的T值相對1%和5%的水平上的較小)，但是其表明與唐河縣相比，“省直管縣”改革對鄧州市的GDP增長率起到積極促進的效果。

表2中的后兩列是對模型(2)回歸的結果，其中第三列是回歸系數，第四列是系數的T值大小。我們從中可以看出，度量改革時間的虛擬變量的系數不顯著，度量是否參與改革的虛擬變量R的系數不僅為正的0．06，而且在5%顯著水平上顯著，交叉項T·R系數為正的0．04，且在5%顯著水平上顯著，這就表明了“省直管縣”改革對鄧州市宏觀經濟增長起到正向的促進效果，控制變量固定資產投資額、總人口、金融發展和教育支出的顯著性存在差異。

盡管表2中個別回歸系數較小的原因在于我們的分析樣本較小，但是其顯著性和符號符合我們的理論預期，即“省直管縣”改革對鄧州市宏觀經濟起到積極促進作用，由此得出了“省直管縣”改革具有經濟促進作用的縣域宏觀層面的證據。

(二)“省直管縣”改革對企業的影響分析

表3 “省直管縣”改革對企業績效影響效果分析

表3回歸結果的前兩列是僅僅加入了是否參與改革、“省直管縣”改革時間的兩個虛擬變量以及它們的交叉項進行回歸的結果。我們從中可以發現，度量改革時間虛擬變量的系數為正的0．79，并且在1%水平上顯著，盡管度量是否參與“省直管縣”改革的虛擬變量系數不顯著，但是其符號仍然具有邏輯意義，從交叉項系數可以看出，其在10%水平上顯著，由此可以得出“省直管縣”改革對鄧州市企業績效提高0．06個單位，這就表明了“省直管縣”改革對鄧州市轄區內企業績效提高起到促進作用。

表3的后兩列是對模型(3)估計的結果，從中可以發現，各個回歸系數不僅在不同顯著水平上顯著，而且符號均符合理論預期，從T·D的估計系數可以看出，其不僅為正的0．10，且在1%水平上顯著，這也表明:在控制了影響企業績效的其他影響因素后，“省直管縣”改革促進了鄧州市轄區內企業績效的提高;企業固定資產投資、企業從業人數、企業負債水平等均顯著為正，表明了這些變量對企業績效提高具有正向作用?？傊?，從表3可以得出，“省直管縣”改革對企業績效促進作用效果顯著，這表明了實施“省直管縣”改革的政府可能通過改善投資環境來提高轄區內經濟增長，從微觀層面驗證了這項改革起到的積極效果。

(三)穩健性檢驗

為了檢驗表(2)和表(3)中的估計結果是否具有穩健性，我們通過變更被解釋變量的代理變量分別對模型(2)和(3)進行穩健性檢驗。實證結果顯示，盡管各個變量的回歸系數和顯著性存在差異，但是其符號仍然符合邏輯意義，這就證明了前面估計模型估計結果具有穩健性。

四、結論與政策建議

本文采用2000—2009年鄧州市和唐河縣的GDP、人口等相關宏觀數據以及2002—2007年間的共1544家規模以上企業數據為分析對象，使用雙重差分模型的分析方法，分別從縣域宏觀層面和微觀企業層面實證考察了“省直管縣”改革對縣域經濟的影響。我們發現:首先，從宏觀層面縣域GDP增長率的雙重差分結果可以看出，“省直管縣”改革對縣域GDP增長起到積極效果，該系數為正的0．02，且在10%水平上顯著，這就表明“省直管縣”改革促進縣域經濟增長了0．02個單位;其次，通過考察鄧州市和唐河縣轄區內規模以上企業受“省直管縣”改革績效的效果可以看出，鄧州市實施的“省直管縣”改革促進了鄧州市轄區內企業績效的提高，其系數為0．1，且在1%水平上顯著，這表明“省直管縣”改革會促進企業績效提高0．1個單位。進一步地，通過變更被解釋變量的代理變量分別對模型(2)和(3)進行穩健性檢驗后的結果顯示，盡管各個變量的回歸系數和顯著性存在差異，但是其符號仍然符合邏輯意義，這就證明了前面估計模型的估計結果具有穩健性。綜上，我們得出，“省直管縣”改革無論對縣域總體宏觀經濟增長，還是微觀企業績效提高均起到積極促進作用。

基于以上研究結論，我們提出以下政策建議:

第一，國家應繼續大力實施“省直管縣”改革，突破尋找政府上下層級集權和分權平衡點，提高行政效率，給予縣級政府發展經濟的自主權，從制度上建立支持縣域經濟長久發展的制度保障。

第二，考察我國政府現行的財政分稅制改革的成效，找出其存在的不足之處，大力推進縣級財政和省級財政對接，以此來改善縣級政府的財政狀況。

第三，實施“省直管縣”改革的縣級政府要持續改善投資環境，通過更多優惠條件，吸引外部企業進來，從而帶動本地居民就業，拉動經濟增長。

盡管本文的實證結論表明“省直管縣”改革能夠促進鄧州市經濟發展和企業績效提高，但是從部分回歸系數不僅不顯著而且數值較小的結果可以得知，鄧州市參與的這項改革還有許多地方需要不斷完善和深化。因此，有必要從鄧州市“省直管縣”的發展歷程，“省直管縣”改革面臨的職能、結構和規模困境，以及造成這些困境的原因等多方面進行深入剖析，以此來考察鄧州市面臨的新局面，從而為未來改革路徑提供較好的政策建議。

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