百億財政資金配套營養餐：如何監管？

話題嘉賓

葉青：第十、十一屆全國人大代表，湖北省統計局副局長，中南財經政法大學博士生導師

張明：西南財經大學財政稅務學院教授，碩士研究生導師，主要研究和教授領域為國家預算、項目預算與管理最新實務、預算技術與理論運用等

劉偉：武漢大學政治與公共管理學院副教授、華中師范大學政治學研究院博士后，研究方向為基層政治與當代中國政治

主持人

阮 靜：《財政監督》雜志編輯

背景材料：

青海大通548名學生“營養餐”食物中毒；廣西都安400余名小學生喝“營養餐”牛奶腹瀉；云南富源某小學給學生營養餐供應的是發霉面包……2013年5月份的短短一個月內,多地接連曝出學生“營養餐”食物變質、中毒事件。此前，據相關媒體報道，云南省鎮雄縣塘房鎮頂拉小學部分學生食用營養午餐后出現腹瀉、腹痛、發高燒等癥狀，300多名孩子后被送入鎮雄縣人民醫院進行檢查、診治；廣西那坡縣有學校將營養餐補助用于購買營養品“壯壯水牛奶”，供貨商可從每名學生的3元補助中賺取1元；云南曲靖有學校直接發給學生2元錢補助，但剩下的1元錢去哪兒了，學校也不甚了了……

“營養餐”，即“農村義務教育學生營養改善計劃”，自2011年秋季學期起，中央財政投入160億元，向集中連片貧困地區680個縣的所有農村義務教育階段學生，提供每人每天3元的營養膳食補助。然而計劃實施以來，有關的負面新聞一直不斷，有食品安全問題，有營養餐的營養和質量問題，有專項資金被拖延發放和侵占的問題。160億元財政資金安全和效益堪憂。

自2011年始，營養改善計劃國家試點的實施，不僅直接惠及2600多萬名農村義務教育階段學生，而且帶動了地方試點工作的深入開展，對全國學生營養狀況改善和健康水平提高具有重要意義，是一項重大的民生工程，然而頻頻曝出的營養餐問題讓公眾反思：營養餐究竟“營養”了誰？怎樣才能避免營養餐遭劫或者變味？怎樣才能確保把好事辦好，讓中央財政專項資金的每一分錢都能“吃到孩子嘴里”？百億資金配套營養改善計劃，投入大、覆蓋面廣、涉及環節多、情況復雜、安全風險高，應如何監管確保資金的安全有效？本期監督沙龍從“營養餐”存在問題展開探討，就如何加強該項政策執行中的監管問題進行深度解讀。

“營養餐”究竟“營養”了誰？

主持人：營養餐工程對于改善貧困地區兒童營養狀況，促進身體和智力發育意義重大，相關人士認為營養餐工程是準公共品的項目，和國家未來人才戰略直接掛鉤，該工程的遠期收益，將遠遠大于個人收益或財政成本。對于國家實施這一營養改善計劃，投入160億元的財政專項資金用于貧困學生營養膳食補助，您作何評價？

劉偉：根據已有的相關調查和報道，可以看到，我國貧困地區兒童的營養狀況急需改善。所以，國家投入專項資金，用于改善貧困地區兒童的營養，是必要而及時的。而按照現在國際上通行的一種看法，即一個國家婦女和兒童的健康具有（準）公共產品的性質，國家的這一舉措也是合理的，它體現了以人為本，具有民生財政的色彩，對國民素質的提高和國家的長遠發展具有戰略意義，非常值得肯定。

葉青：投入160億遠遠不夠，這只是貧困地區的義務教育階段的學生，非義務教育的高中生、非貧困地區的學生，都享受不到。但是，這不意味著就沒有貧困家庭。因此，建議“兩個覆蓋”，一是覆蓋到所有地區的貧困學生，二是向貧困高中生延伸。武漢市武昌區從4月起到高考結束，給1700個住校的高三學生4元的免費夜宵。這是值得稱道的做法。我們的財政資金，直接用于低收入者效用會更顯著。

張明：個人以為，國家向集中連片貧困地區680個縣的所有農村義務教育階段學生實施營養改善計劃，表明國家十分關注提高農村學生、尤其是貧困地區和家庭經濟困難學生健康水平，并直接保障這些地區農村學生的基本營養水平。

營養不良是落后國家及地區常見的兒童疾病，這種疾病也是導致發展中國家及地區持續貧困的重要原因之一。因此，即使在許多發展中國家，保證兒童營養和青少年健康發育，也是政府的一項重要職責，在許多國家“兒童餐”已成為政府向國民提供的一種公共品。2011年中國人均GDP已達到4000美元，全國財政收入已超過8萬億元，相對地講實施營養改善計劃的160多億元并不是一個太大數目，不說財政收入增量可以解決這項開支，就是從財政收入存量中，稍微壓縮一些不合理開支，也完全可以解決這項開支。在中國高速發展的今天，用這樣一筆資金為中國兒童提供所需營養，實際上也是一項最基本的人道救助。更何況，在提高兒童營養方面投入資金，可以大大節省因營養不良而導致疾病所花費的醫療費用，顯然是一項績效較高的投入方式和支出選擇。

從觀念上和長遠發展上講，啟動實施農村義務教育學生營養改善計劃，不僅體現了政府關注弱勢群體、執政為民、關注民生的執政理念，也是堅持以人為本、落實科學發展觀的具體體現以及維護社會公平、構建和諧社會的重要舉措；是一項十分劃算、效率較高的人力資源投入；更是提高民族素質、建設人力資源強國的必然要求，意義和影響十分深遠。隨著此項營養改善計劃實施，關注兒童、學生營養會逐漸納入各級政府施政內容，從而有效保障兒童、少年健康發育成長和國家“百年樹人”目標的實現。

主持人：然而對于背景材料中曝出的食品和資金安全問題您又怎么看？

葉青：好事要做好。所出現的問題，主要監管不到位，處理不及時。對于把學生的“營養餐”當做“唐僧肉”的，要堅決依法處理。

張明：個人認為，背景材料曝出的營養改善計劃實施中的食品和資金安全問題，實際上是相關社會問題在營養改善計劃實施中的反映，具體說就是當前較為普遍的食品安全問題和政府資金使用的監管問題。食品安全問題與食品安全意識不強、監管制度欠完善、執行欠嚴格、商家活動缺乏基本道德約束等有關。

政府資金使用的監管問題，即營養改善計劃中央專項資金使用的財政監管問題。從我國現行財政預算支出執行及監管制度講，營養改善計劃中央專項資金的使用，是中央財政專項資金在地方的支出使用，應當由相關省區中央財政監察專員辦監管。具體包括：一是農村義務教育學生營養改善計劃中央專項資金款項，是否納入國庫單一賬戶監管；二是農村義務教育學生營養改善計劃中央專項資金支出，是否納入相關地方政府采購預算；三是農村義務教育學生營養改善計劃中央專項資金支出采購是否公開招標，招標單位資質是否符合條件等；四是農村義務教育學生營養改善計劃中央專項資金款項支出，是否執行國庫單一賬戶下的集中支付；等等。

雖然，目前鄉村一級財政支出由于技術條件限制，難實行國庫單一賬戶和集中支付管理，但從縣級國庫單一賬戶和集中支付制度建設角度講，作為中央專項資金，應該止于縣級財政而由縣財政具體執行并監管。具體如納入縣教育部門預算編制，同時編制相應教育專項采購預算，列入縣級政府采購及其公開招標，項目進入執行(學生食用)期后，陸續按項目實施進度采用國庫單一賬戶集中支付方式，支付供應商款項。

劉偉：近年來不斷曝出營養餐工程中的食品和資金安全，說明該工程的執行和監督環節存在重大漏洞，但并不能因此而從總體上否定這項工程的意義。正所謂“興一利比生一弊”，期待政策目標能夠得到“純而又純”的實現，無疑是不現實的。可取的態度是，直面該工程各個環節上存在的監管問題，逐步修正和完善監管程序，使資金盡可能地用好，用到位。對于食品安全，主要是要加強對食品供應環節的全程檢查，一旦發現問題，就取消食品供應方的供應資格，或予以嚴厲懲處。對于資金安全，主要是要加強公開化，中央在各地投入多少，應該怎樣使用，要在各級各類主流媒體上予以公開；甚至可以建立專門的網站，用于及時公布相關資金的使用情況，以讓學生、家長、公眾和媒體都能方便地知曉，從而保持強大的社會監督場，使相關機構和人員不敢也不能截留或挪用專項資金。

主持人：《國務院辦公廳關于實施農村義務教育學生營養改善計劃的意見》、《農村義務教育學生營養改善計劃實施細則》、《農村義務教育學生營養改善計劃中央專項資金管理暫行辦法》等制度的出臺對于營養餐計劃的落實和資金安全的保障等已經有較為明確的規定，然而“營養餐”成為“問題餐”的事件依然頻現。原因究竟何在？

葉青：一是有制度，而沒有嚴格執行。二是唯利是圖的奸商依然存在。三是各方監督不到位。四是問題查出以后處理乏力。

張明：從上述制度，以及教育部等十五部門關于 《農村義務教育學生營養改善計劃實施細則》的五個配套制度，《農村義務教育學生營養改善計劃實施細則》、《農村義務教育學生營養改善計劃食品安全保障管理暫行辦法》、《農村義務教育學校食堂管理暫行辦法》、《農村義務教育學生營養改善計劃實名制學生信息管理暫行辦法》、《農村義務教育學生營養改善計劃信息公開公示暫行辦法》等具體規定來講，從頂層設計到基層安排都已明確各部門相關職責；從中央至地方各級部門具體負責內容，如教育會同財政、審計等加強資金監管，會同財政、發改委等加強學校食堂建設，改善學校供餐條件，配合有關部門做好食品安全監管，開展食品安全檢查等。農業、質檢、衛生、食品藥品監管等相應監管職責以及到學生具體就餐的供餐形式等細節規定，應當說事無巨細、基本都做出了明確規定。

但在上述制度框架下，“營養餐”依然頻變“問題餐”。個人以為，造成這種現象的直接根本原因，一是我國貧困地區的鄉村經濟發展水平低，導致公共服務及管理水平較低。二是相關縣級以上管理部門責任不到位、監管不嚴。盡管相關制度明確規定“將營養改善計劃實施情況納入地方各級政府工作績效評價體系，明確地方各級政府主要領導是營養改善計劃實施的第一責任人，對本行政區域營養改善計劃實施工作負領導責任；分管營養改善計劃的負責人是直接責任人，其他負責人對分管的工作負管理責任。”

劉偉：相關規定已經比較明確，但“營養餐”還是不斷地變成“問題餐”。這里存在三種情況：一是，相關規定表面上看似明確，但依然不夠具體，對操作環節可能出現的問題缺乏制度上的周密設計；二是，規定看似明確，但完全不折不扣地執行卻是不可能的，因為它低估了執行過程中可能遇到的問題，比如有些地方政府提供工程運行的配套資金的確存在困難；三是，規定是明確的，執行也不存在大的困難，但全程監督的環節被忽略了。中國目前類似的民生工程，最大的問題還是體制內常規監督的失靈和體制外社會監督的缺位。

“營養餐”不能再“變味”：補短板，強監管，重績效

主持人：國家規定每人每天三塊錢的補助就是完全用于吃到學生嘴里的，用于學生營養膳食的改善，是不能用于學生營養膳食改善而增加的日常運營的其他開支。這也說明，營養改善計劃實施需要地方在資金、人力方面提供配套，然而現實中尤其以食堂供餐為主的學校，運轉成本高，貧困地區的“窮財政”很難支撐，對于這一問題您怎么看？在營養餐計劃的落實中，還有那些政策短板亟待補齊？談談您的建議。

葉青：挪用營養餐專項資金的情況肯定存在。根據我看到的情況，特別是對“希望廚房”跟蹤的情況看，煮飯的電費、廚師的工資，都沒有著落，往往會打營養餐的主意。地方財政如何在這些方面予以補助，是一個可以考慮的問題。也就是說，國家財政出3元，愛心人士出3萬的“希望廚房”的錢，地方財政出電費、人工費，如果要由學校來出，是很困難的。最為重要的是，開立單獨的賬冊，獨立考核。建議設立家長委員會，每天有一位家長幫廚，也有利于監督飯菜的質量。

張明：目前試點的營養改善計劃，需要地方在資金、人力方面提供配套，對貧困地區的縣級“窮財政”來說的確很難支撐。如果由試點省的省級財政來承擔相應資金配套，個人以為，我國目前各大中城市發展水平及其由此決定的省級財政能力，一般省區應該不會有太大問題。但對較貧困省區，中央則應考慮承擔相應配套資金。在目前試點的營養改善計劃落實中，個人以為，還應按省區的不同貧困度，分類別地對不同貧困度省區在試點營養改善計劃落實中，付出的改善學校食堂及就餐條件的購買性投入，以及對增加食品的采購、儲存、烹飪、配送等的質量與安全保障營運性開支，制定不同的補助標準。既切實保障營養改善計劃中央補助的3元錢，能真正全部落實到每個學生的膳食中去；又切實體現維護社會公平、構建和諧社會的基本宗旨。

劉偉：任何項目的實施，都存在成本問題。從應然的角度講，因為是改善兒童的營養，貧困地區地方政府只要有可能，就應予以財政上的優先配套和支持。就算財政不夠寬裕，但適當壓縮一下其他方面（特別是面子工程）的開支，拿出運行營養餐工程的配套資金，還是能夠做到的。但從實然的角度看，部分貧困地區在財政上的確非常困難，要保證每人每天三塊錢全部吃到學生嘴里，愿望當然是好的，但也不夠現實。如果沒有其他的配套資金或社會資金的支持，財政特別緊張的地方政府肯定運用各種手段使營養餐工程“縮水”。對于將專項資金挪作他用或截留的行為，應該毫不含糊地嚴懲；但財政的確拿不出的特別貧困的地方，如果只是將專項資金拿出一小部分用于該工程的運行，經過嚴格的審計屬于必要而合理的開支，應該予以通融。中央應該考慮的是，對于特別貧困的地方，適當增加一定的專項資金用于工程的運行，但要實行嚴格的財政和審計的監督；或者鼓勵社會力量如非政府組織募集相關資金，予以支持工程的運行；或者將運行的必要成本分攤到學生身上，但要對家長們作出公開和耐心的說明。從這個意義上講，中央當初在制定營養餐的相關規定時，也有考慮得不夠周全的地方。這也是國家在制定全國性政策時易出現的問題。

主持人：公開營養餐賬本以及加強實名制學生信息管理系統的建設運營是該項政策落到實處的應然做法，據此談談您的認識和落實這些舉措的具體路徑建議。

葉青：建議進行網絡化管理。可以借鑒統計系統調查戶的做法，我們要求每一個調查戶的收支登記冊，都要上網，在北京就可以點擊查到。此外，當地的教育主管部門，要把這項工作的檢查，納入其工作議事日程，才能做到管理的長效化與規范化。

張明：公開營養餐賬本是營養改善計劃中央補助資金具體使用的公開化、透明化，是切實保障營養改善計劃中央補助的3元錢，真正全部用于每個學生膳食營養提高的有效方法和根本措施。從已出臺的落實營養餐賬本公開的具體方法來看，個人以為，還有以下幾點補充：一是明確要求實施營養改善計劃的學校、行政村和鄉(鎮)，必須建立分行政級次、按不同期限的營養餐賬本公示制度。如學校實行周(五天)公示制，以利學生及家長監督執行；行政村實行月公示制，以利村委會及村民監督執行；鄉(鎮)實行本鄉(鎮)校別月公示制，以利鄉(鎮)相關部門及民眾監督執行；縣級教育部門則應在相關媒體如報刊、網絡、固定公示點等，實行分鄉(鎮)的校別月公示制，以利縣級各部門和民眾監督執行。二是公示內容明細應作必要規范與統一，具體如食品名、價格、總量、總額、生均量、生均額、餐別(早、中、晚)、日餐次等。三是明確規定并公開公示地點、公示時間等具體事項等。營養改善計劃實施分行政級次的公開、公示執行，既能強化執行者對學校營養改善業務流程的管理，又可樹立行政公開、透明的典范，還有利促進公共監督的建立完善，效果十分明顯。

加強實名制學生信息管理系統建設，是保障營養改善計劃中央補助資金的安全性、有效性，以及嚴防套取、冒領。從已頒布的 《農村義務教育學生營養改善計劃實名制學生信息管理暫行辦法》及其他相關措施并結合營養餐賬本公開制度來看，相關學校、行政部門及政府建立營養膳食補助實名制學生信息管理系統，動態監控學生人數、補助標準、受益人數等情況，定期公示學生營養改善計劃資金總量、學校名單及受益學生人數等，試點學校、供餐企業（單位）和托餐家庭（個人）定期公示經費賬目、配餐標準、帶量食譜，以及用餐學生名單等，接受學生、家長和社會監督，應該是水到渠成、順理成章的事。

劉偉：公開營養餐賬本，加強實名制學生信息管理系統的建設，是加強上級政府監督和社會監督的有效途徑，可以促進該政策執行的規范化。該管理系統應該是全方位、各層次的。學生、家長、老師、當地民眾、媒體、上級政府直至中央政府，都應該能夠看到相關信息。中央可以要求每個縣政府建立一個網絡公開平臺，將縣內營養餐的賬本和消費學生的名單定期上傳，以便于全社會的監督。

主持人：在營養餐計劃的進一步實施中，財政部門、教育部門以及學校等應如何加強各自監管以及相互間的聯席監管？

葉青：他們的監督重點不一樣。財政部門的監督重點在于資金有沒有滯留，有沒有及時下撥。教育部門關心的是有沒有食品安全問題，有沒有違規違紀的事情。學校的重點是，涉及人員的廉潔問題。建議一所學校一年有四次聯席監督會議。

張明：從已頒布的營養餐計劃相關制度來看，財政加強監管的主要內容：一是各級財政要充分發揮公共財政職能，切實加大相關投入，落實專項資金。以資金助推公共服務及管理，解決社會公共問題。二是加強資金監管，提高經費使用效益。如預算管理上，省級財政收到中央專項資金文件25個工作日內，將預算分解到縣。將本專項資金納入國庫管理，實行分賬核算，按照財政國庫管理制度有關規定及時支付。資金使用上，專項資金全額用于學生提供營養膳食，補助學生用餐，不得以現金形式直接發放學生和家長；資金應專款專用，嚴禁克扣、截留、擠占和挪用；資金結余滾動用于下一年度學生營養改善計劃。資金監管上，財政應將專項資金管理使用列入重點監督檢查范圍。

教育部門加強監管，一是牽頭負責營養改善計劃組織實施，并將其作為貫徹落實教育規劃綱要的重要工作。二是會同有關部門做好實施方案，建立健全管理機制和監督機制。如會同財政和審計等部門加強資金監管；會同財政、發展改革等部門加強學校食堂建設，改善學校供餐條件；配合有關部門做好食品安全監管，開展食品安全檢查；配合衛生部門開展學生營養健康狀況監測評估；配合衛生和食品安全等部門開展營養知識與食品安全宣傳教育等。

學校加強監管，學校負責具體組織實施營養改善計劃，如重點做好食堂管理，保證校園食品安全，組織和管理學生就餐；開展對學生及家長的營養與食品安全知識宣傳教育；建立由學生、家長、教師等代表組成的膳食委員會，充分發揮其在確定供餐模式、供餐單位、配餐食譜和日常監督管理等的作用。

財政與教育部門的聯席監管內容主要包括，一是財政對教育部門實施營養改善計劃專項資金使用的監管。具體包括營養改善計劃專項資金納入教育部門預算編制、審批、執行、決算等管理；專項資金采購納入政府采購范圍項目及程序；專項資金款項及支付納入國庫單一賬戶和集中支付管理；專項資金專款專用，不得截留、滯留、擠占、挪用、套取、虛報、冒領等管理；專項資金結余按規定結轉下年營養改善計劃繼續使用管理等。二是相關配套投入監管。如學校食堂建設、改善學校供餐條件等投入的監管，將學生食堂列為重點建設內容，本著“節儉、安全、衛生、實用”原則，統籌安排農村中小學校舍維修改造長效資金和中西部農村初中校舍改造工程項目，改善學校食堂建設及飲水、電力設施，廚具、餐具、清洗消毒設備配置等基礎條件，使其達到餐飲服務許可標準和要求；規模較小學校應根據實際，利用閑置校舍改造食堂（伙房）、配備相關設施設備，為學生就餐提供基本條件；利用中央財政在農村義務教育薄弱學校改造計劃中專門安排的食堂建設資金，補助中西部地區農村學校改善就餐條件，并向國家試點地區適當傾斜等。

教育部門與學校聯席監管的主要內容：一是目標責任聯席監管，相關制度明確規定營養改善計劃實行目標責任制，地方各級政府、教育部門、學校和有關企業（個人）層層簽訂目標責任書，并按責任書考核評估；未能切實履行責任者限期糾正，必要時暫停撥付相關專項經費；表彰或給予獎勵性補助工作組織得力、任務完成較好者。二是工作通報聯席監管，相關制度明確規定營養改善計劃建立工作通報制度，全國學生營養辦定期編發工作簡（通）報，每月通報工作進展情況，宣傳成功經驗與做法，反映普遍性問題，加強對營養改善計劃實施工作指導和督辦；各省、市、縣學生營養辦定期以工作簡報、工作報告等形式逐級反映和上報本地營養改善計劃實施情況。三是信息公開聯席監管，相關制度明確規定營養改善計劃實行信息公開，地方各級政府應明確規定信息公開的內容、方式，保證信息公開的公正、公平、便民和及時、準確；采取多種方式，及時將工作方案、實施進展、運行結果向社會公示；督促供餐單位和個人定期公布配餐食譜、數量和價格，嚴禁克扣和浪費。

劉偉：財政部門應加強對專項資金提取的嚴格把關，對資金使用情況的嚴格審計，甚至應該加強定期、不定期詢問和檢查。教育管理部門也應加強督促相關學校嚴格執行該政策，對存在問題或出現問題的學校予以懲處和公開。學校應通過專業機構（或專業人員），實現對食品供應方的全程監督，嚴格把關食品質量。我認為，可以加強財政部門、教育管理部門和學校在監管過程中的作用，它們之間也應多一些必要的通氣與互動，但不應過于強調它們相互之間的“聯席監督”，畢竟它們都屬于體制內的行為體；真正要做到監管的有效，還是要引入社會力量特別是媒體和公眾的監督。

主持人：在國家營養餐工程的啟動和實施中，民間公益力量與社會監督力量起到了不容忽視的作用，在營養餐計劃的進一步實施中，應如何搭建與社會監督力量的良性互動平臺？

葉青：民眾的力量是無窮的。社會上也有巨大的善良的力量。目前，政府與民間要做的事應該是互相彌補，但是，從長遠來看，應該是有所分工，政府要做的應該是“雪中送炭”的事，民間要做的是“錦上添花”的事。

張明：營養改善計劃是直接、典型的民生工程，在營養改善計劃的進一步實施中，可從以下幾方面搭建與學生、家長、教師代表和社會各界代表組成的社會監督力量的良性互動平臺。在學校食堂建設和管理、食品質量與安全、在供餐形式、供餐食品、供餐食譜、供餐模式上引入社會監督力量。另外，在資金監管上引入社會監督力量，通過各種媒介公開營養改善計劃專項資金使用管理流程及信息，使社會監督營養改善計劃專項資金是否納入教育部門預算編制、審批、執行、決算等監管；專項資金采購是否納入相應政府采購范圍項目及程序；專項資金款項及支付是否納入國庫單一賬戶和集中支付管理；專項資金是否專款專用，是否被截留、滯留、擠占、挪用、套取、虛報、冒領等；專項資金結余是否按規定結轉下年營養改善計劃繼續使用等 。

劉偉：民間公益力量不僅可以募集資金，提供資金支持，也可以作為獨立的有公信力的第三方發揮監督作用，這有利于促進營養餐工程的規范化。其他的社會監督力量包括各種形式的媒體，更是不容忽視。在今后營養餐計劃的進一步實施中，政府應該鼓勵、支持和引導民間公益力量參與該計劃；同時，財政部門、教育管理部門和學校，也應主動向其他社會監督力量公布信息，并聽取社會的意見，接受公眾的監督。

主持人：“營養餐”專項資金的績效監督應如何設計？怎樣落實？

葉青：應該建立一個復合的指標體系，來考評營養餐專項資金的績效，最主要的是觀察資金安全、學生體質、身心健康的良性進展情況。具體分為三個方面：資金的撥款率、資金的到位率、資金的使用率、資金的安全率、學生的體質好轉率、學生成績提高率、學生身心健康提高率、學生家庭滿意度、教師滿意度，等等。

劉偉：“營養餐”專項資金的績效監督要堅持以學生為本的原則，以學生從中獲益為核心，這就需要參考醫生、營養專家和教育學家的意見，在資金范圍內采購最利于改善學生營養的安全食品；同時還應參考財政專家的觀點，設計系統科學的監督體系，使專項資金的使用效益最大化。當然，落實績效監督的關鍵還是公開化，使各方力量都能參與其中，表達各自的關注和看法。

張明：營養改善計劃專項資金績效監督是營養改善計劃相關制度的基本內容，散見于相關制度中。專門概括起來其設計內容大致如下：

一是監督營養改善計劃專項資金的“績”，即中央政府出多少錢，各級地方政府及部門出多少力、都做了哪些工作、開展了哪些業務活動等。即中央財政的膳食補助每天生均3元，必須吃到每個學生嘴里；而圍繞營養改善計劃所需的就餐條件、管理和服務等，均需要地方人力、物力的配套投入，具體包括前述的學校食堂建設和管理、食品質量與安全、供餐形式、供餐食品、供餐食譜、供餐模式、資金監管及其相關公示制度等業務內容。

具體落實營養改善計劃專項資金上述業務活動的“績”的監督，如前述顯然是全流程、全要素的監督，全流程監督是指營養改善計劃專項資金從中央財政下撥至縣級財政國庫單一賬戶起，到學校食堂建設和管理，到食品質量與安全，到供餐的形式、食品、食譜、方式，直至每個學生吃到口中，專項資金從國庫單一賬戶經其下轄零余額賬戶轉至供食品和供餐商賬戶為止的全過程監督；全要素監督是指對參與營養改善計劃的相關法人如政府部門、學校及食堂、供應商等和學生，相關食品、食譜和就餐條件要素，以及專項資金等的監管。

二是監督營養改善計劃專項資金的“效”，一是通過建立相關學生營養健康監測評估制度，按照國家制定的相關監測評估方案，確定一定數量的學校作為學生營養健康監測點，以及每年至少一次的學生營養健康常規監測評估，監督營養改善計劃專項資金的直接效果。二是在相關常規監測基礎上，開展每年部分試點地區和學校的重點監測，及時跟蹤了解學生營養改善，為學生營養改善工作提供科學依據，監督營養改善計劃專項資金的間接效果。三是充分利用營養改善計劃實施內容及形式，向學生、家長、學校教職員、供餐人和社會各界普及科學營養知識，提高全社會認識學生營養改善的重要性，培養科學營養觀念，建立健康飲食行為模式，提高全社會的飲食健康知識水平和健康指數，督促擴大營養改善計劃專項資金的間接效果和影響范圍。

具體落實營養改善計劃專項資金上述業務活動的“效”的監督，主要通過衛生、教育、宣傳等部門的業務合作來進行，且相關業務活動更具有社會性，相關監督由社會監督或具有相當社會代表性的政府機關如人大、政協等實施，或許更合適也有效。

上述敘述表明，營養改善計劃是一項社會性的民生工程，既惠及民生與社會，也由社會各界廣泛參與實施。因此，營養改善計劃專項資金績效監督，也應主要是社會廣泛參與的績效監督。因此，營養改善計劃實施的公開化、透明化，以及相應的營養改善計劃實施相關公示制度，就是營養改善計劃專項資金績效監督的基礎。這種現象表明，公開化、透明化及相應公示制度在社會及民生工程實施與監管中的根本性和重要性；這或許也預示了我國公共服務及監管未來發展的一個趨勢。

主持人：今年是國家“教育經費管理年”，營養餐亦是教育經費投入之一。教育經費歷來是國家的重要財政投入，請您談談對于教育財政投入的認識及監管建議。

葉青：隨著經濟的發展，財政收入的提高，用于教育的經費逐年提高。財政部門應該加強對教育財政資金使用情況的監督。建議把日常性監督與長效性監督結合起來。前者指每一筆教育財政撥款的合理性，后者指教育財政資金收支總賬的合理性。做好這兩個方面的事情，才能發現存在的問題。當然，更為重要的是與審計部門的配合，與教育部門自身監督的配合。關鍵點是專款專用。

張明：國家財政對教育的投入，代表國家對教育和對人自身培養的重視。2001-2010年，我國財政教育投入從約2700億元增加到約14200億元，年均增長20.2%，高于同期財政收入和一些年度的財政收入年均增長幅度。2010年我國財政教育支出占財政支出的比重為15.8%，成為公共財政第一大支出，表明我國積極實施的“科教興國”和“人才強國”戰略正在逐漸實現。有關部門制定目標2012年我國國家財政性教育經費支出占GDP比例達到4%，而2009年為3.59%，2011年為3.85%。但盡管如此，有數據顯示2010年相關國家教育經費占GDP比重：丹麥8.2%、瑞典7.6%、芬蘭 6.9%、挪威6.7%、瑞士6.4%、美國6.1%、法國6%、英國 5.6%、德國 4.7%、日本 4.5%、韓國4.4%，盡管各國財政支出口徑略有差異，但總體上還是具有可比性，表明我國財政教育支出與相關國家還有一定差距。2011年推出農村義務教育學生營養改善計劃，也可視為縮小這一差距的措施。

盡管我國財政教育支出與發達國家比有差距，但這些年我國財政教育支出則在大幅增長，財政教育支出結構不合理、效率低甚至被浪費的問題也存在。加強財政教育支出監管，提高財政教育支出效率很有必要。

教育支出是典型的效益社會化、長期化、無形化、外溢性的，難以貨幣計量的公共支出，傳統的目標控制和績效監管都難以奏效。個人以為，對財政教育支出的監管，主要應從結構優化上予以考慮，即增加的支出用于最需要之處，也就是經濟學的彌補“短板效應”，這樣做或許有利于從結構效率提高的路徑來實現獲取規模效率。具體措施：一是強化教育部門預算編制審批、執行監管，通過強化教育部門預算管理，區分義務教育和非義務教育類部門預算的基本支出和項目支出。二是義務教育部門預算應優先滿足基本支出，特別是其中的日常公用支出；非義務教育部門預算則優先滿足項目支出，因為非義務教育部門的項目支出主要是研發、創新性支出。這樣既保障了義務教育的普及性、素質性目標，又兼顧了非義務教育的創新性研究發展。三是強化教育部門預算編審、執行監管的具體深化，就是在部門預算下編制基本支出預算和項目預算；在基本支出預算下再進一步細分編制日常人員支出預算和日常公用支出預算，項目預算則納入現行項目庫管理。通過這種預算細化及分類，或許可以有效地強化教育支出的經費性管理。

劉偉：我國教育財政存在的普遍問題是，缺乏嚴格科學的公共預算，人大的監督作用未能充分發揮；重視財政的投入，但缺乏對資金使用過程的全程監管，教育財政的公開性不足；教育財政監管依然是體制內監管為主，缺乏公眾和媒體的深度監督。所以，應加強教育財政的公共預算，加強對財政運行過程的全程監督，特別是使其接受人大代表、公眾和媒體的日常監督。