我國農村小額公共工程建設中的問題、成因及對策研究

● 徐 虹 徐淑麗 楊志倩 張聰聰

農村小額公共工程主要是指存在于農村的水利灌溉、鄉村道路、農村水電、農村沼氣、草場圍欄以及人畜飲水等一系列規模較小、投資較少的基礎工程,這類工程也被統稱為“六小工程”。該類工程建設對于改善農民的生產生活條件，帶動農民就業，增加農民收入，優化農村的整體環境氛圍起到了重要作用。黨在十八大報告中指出：“……解決好農業農村農民問題是全黨工作重中之重，……要深入推進新農村建設和扶貧開發，全面改善農村生產生活條件……”。而農村小額公共工程作為與農民日常生產生活最為密切相關的基礎設施，在進一步推進新農村建設的進程中占據著重要地位。

2001年中央經濟工作會議和中央農村工作會議提出:農業和農村基礎設施建設“既是結構調整的基礎條件，也是帶動農民直接增收的重要途徑”。據此，中央加大了對農村地區的補助力度，我國廣大農村地區也開展了轟轟烈烈的公共工程建設。經過十幾年的發展，農業生產條件有所改善，農民居住環境和生活質量均有所提高。但是，在農村整體面貌得到改善的同時，我國農村小額公共工程建設也存在著不少亟須解決的問題。

一、我國農村小額公共工程建設存在的主要問題

（一）工程供給與需求不相符

經濟學理論認為，由于供給者和消費者間存在著信息的不對稱，供給者往往忽視了，或者無法滿足消費者的消費需求，這會導致公共產品的供給與需求不相符。將這一理論應用到實際，從我國農村小額公共工程的供給內容來看，在項目建設前的決策階段，一項工程能否賦予實施是由政府決定的，有些甚至是部分領導“拍腦袋”的結果。而真正與小額公共工程建設具有密切利害關系的農民卻無法參與立項決策，最終使得涉及農村長遠發展的公共工程，例如農村公路、水利灌溉等的供給出現嚴重不足，而不切實際的 “花園城鎮”、“樣板農村”等“面子工程”卻花樣百出、層出不窮。

從我國農村小額公共工程目前的供給規模來看，也與農民的需求總量相差甚遠。在我國農村，基礎設施主要由中央政府、地方政府、村集體組織和農民混合供給。但在一些底子較差、財政困難的偏遠落后地區，本著誰受益誰負擔的原則，修壩、修渠、修路、供電等小額公共工程仍實行以農民“自給自足”為主的供給機制。農村基礎公共工程的建設籌資主要由農民自己承擔，這無疑加重了農民的負擔，也導致了我國農村小額公共工程供給的不足。以農村水利灌溉為例，2011年我國農村有效灌溉面積為6168.16萬公頃，雖說較2001年的5424.94萬公頃有一定程度的上升，但也只占到我國農村耕地總面積的50.68%，尚有近一半的耕地沒有配套的灌溉條件。小額公共工程供給短缺的狀態，既影響了農民生產的積極性，也不利于新農村建設的順利推進。

（二）工程建設過程混亂

我國農村小額公共工程一般規模較小，建設周期較短，在新農村建設過程中所受的重視總體來看是不夠的，由此也導致了一系列問題：一是建設缺乏整體規劃，村干部可以隨意變更投資計劃和建設規模。有些縣政府甚至將上級政府的安排全盤推翻，在投資總額不變的前提下，私自改變建設規劃，導致建設資金和社會資源無法得到有效利用。二是工程招投標、合同簽訂均不規范，工程質量難以保證。在農村小額公共工程建設過程中，經常出現以下問題:多次轉包和廣泛分包，項目負責機制混亂；合同簽訂不規范，條款不清；工程建設無人監理，偷工減料現象嚴重。三是工程財務管理不合格。部分本被安排用于小額公共工程建設的資金被挪作他用，或者是本被用于這些項目的專款大量被村干部套用、侵占，甚至成為部分村干部的“腐敗宴”。在賬目管理方面，村組織對于小額公共工程建設很少建賬，即使建賬也存在賬目混亂、違規違紀的問題。這些現象的存在致使建設資金使用效率降低，建設項目質量低下，基層政府腐敗滋生。

（三）工程建成后“有人建、無人管”

近十幾年來，我國農村小額公共工程的建設取得了較大的進步。但是，由于后期缺乏養護和管理，致使很多農村公路、水利設施處于嚴重損壞狀態，既浪費了財政資金，也影響了新農村建設的效果。以道路為例，由于建成之后沒有及時有效地養護，農村公路在大型載重車輛通行一段時間后，變得坑洼不平，在下雨天路面積水嚴重，車輛行人根本無法行走，這影響了當地居民的生產生活。同時，由于路況缺乏專人監管，靠近公路的住戶私自侵占道路，致使道路無法順利通行。

二、我國農村小額公共工程建設問題成因分析

（一）缺乏科學規劃和合理決策

長期以來，由于基層政府缺乏項目儲備意識，項目時間要求緊，造成項目前期工作不充分、缺少考察調研和科學論證。有些項目勘查設計不深入不細致，往往在沒有充分準備的情況下倉促申報，這些反映了農村小額公共工程建設決策不夠科學，立項不夠規范，缺乏整體的長期發展規劃。

另外，當前我國農村小額公共工程供給決策機制是“自上而下”的，即供給決策主要是政府而非農民做出的。在這一決策機制下，提供什么樣的農村小額公共工程、提供多少，以及通過什么渠道來提供，都是由政府部門依照自己的主觀判斷，想當然地設定的，而這樣做出的決策往往不合理，與廣大農民的實際需求嚴重脫節。但是，政府部門依然把這些可能出現錯誤的想法付諸實踐，甚至強迫農民接受。

（二）缺乏有效的績效評估制度

政府的績效評估是政府為了提高整個政府組織的績效而采取的對多元產出進行評估的衡量機制，對農村基礎工程建設的評估是政府績效評估的重要方面。目前地方政府對農村小額公共工程建設的評估存在著 “形式主義傾向”，政府的績效評估往往重數量輕質量、重投入輕管理。政府績效評估的主要內容是4E指標，即經濟（Economy）、效率（Efficiency）、效果（Effectiveness）和公平（Equity）。在市場機制中，公平性很難界定，因此對世界上大多數國家而言，政府績效評估主要用于評估政府工作成績和行政效能。而數量、比率等可以量化的標準較為直觀，因此量化指標就成為各國政府在績效評估中使用最多的評估手段。特別是在中國，由于缺少“用手投票”和“用腳投票”的約束機制，因此對政府部門行為的約束主要依靠上級政府的監督和考核，但有時下級政府的政績本身就是上級政府成就的組成部分，雙方利益具有一致性，因而監督缺乏足夠的動力。而且由于上級政府和地方政府之間存在信息不對稱，委托代理鏈條較長，監督成本過高。基于效率的考慮，上級政府會疏于監督甚至不予監督，造成監督制度的軟化。因此，最終對地方政府行為起決定性作用的就是上級政府的考核制度。中央政府通過設定經濟增長、稅收收入、就業等易于量化的指標來評估地方政府的執政能力和當地居民的福利水平，并間接傳達其政治意圖。對于下級官員來說，數字也是體現自己工作成績的最有說服力的證據。因此，數量化的指標幾乎成了我國唯一的評估標準。政府在評估農村小額公共工程建設的成效時，其評價標準僅包括投入資金的數目、公路里程、自來水普及率等。績效評價機制的不完善是導致政府對農村小額公共工程只注重前期投入，忽視后期管理和維護的重要原因。

（三）缺乏完善的養護機制

我國農村小額公共工程養護機制的不健全主要表現在以下幾個方面：一是養護主體不明。由于各級政府缺乏小額公共工程養護觀念，對建養并重的認識深度不夠，因而工程的養護主體模糊不清，沒有穩定的養護主體。二是養護資金不足。在農村小額公共工程的養護上，民辦公助的形式使得養護資金籌措困難，而養護主體不明確也導致養護資金缺少穩定的來源。三是養護方法不當，養護人員不專業。在技術管理上，既無統一的標準和規范，也無專業和科學的指導，農村小額公共工程的養護方法普遍不當。而相應配套的養護人員也常由鄉鎮政府委派當地村民或村干部擔任，不能很好地履行養護的職責。

三、完善我國農村小額公共工程建設的政策建議

（一）重構農村小額公共工程的供給機制

1、建立以農民需求為導向的“自下而上”的決策機制。首先，政府應該公開農村小額公共工程的供給信息，實現供求信息的對稱；其次，建立合理的農民偏好表達機制，使農民的需求偏好表達成為農村小額公共工程供給機制中的關鍵環節；再次，要規范農村的“一事一議”制度，給予農民充分的權利，讓農民參與小額公共工程供給的決策，從而保證農村小額公共工程供給的有效性。

2、構建多元化的農村小額公共工程供給機制。當前我國農村公共產品的供給匱乏，國家用于農村建設的公共資源有限，要改變這種局面需要引進市場機制，合理劃分政府和市場在提供農村小額公共工程等農村公共產品上的職責與范圍，同時應當引入民間資本來參與農村小額公共工程的供給，構建一個多層次、多主體的農村小額公共工程供給體系。

（二）加強監管力度，保障資金的使用效益

1、做好農村小額公共工程的管理工作。在建設農村小額公共工程之前應進行預算，聘請專業人員來對工程造價進行測算，以保證預算價格的科學性、合理性。然后由審計部門將工程造價的預算結果和說明交給項目建設部的領導小組，由領導小組集體討論、確定工程造價標的。此外，為確保工程質量，審計部門應組建工程質量監督組，并向施工現場派遣工程質量監管員，對建材質量和施工質量進行監管。總之，要落實領導責任制，對農村小額公共工程的管理工作，要做到層層負責、層層落實。抓好各類管理，要做到公平、公正、公開，對每一批公共資源的調運和使用都要安排人員進行管理。

2、加強農村小額公共工程建設中的資金管理。對于農村小額公共工程建設過程中的財政資金，一方面可實行“三專”管理（專款專用、專賬核算、專人管理），確保資金封閉運行，防止尋租行為的發生。另一方面，對于資金使用情況可構建適應農村特點的監督機制，形成一個涵蓋財政、審計、社會輿論的廣泛監督體系，并且以專業性較強的財政監督和審計監督為重點。此外，有效監督的前提是信息公開，且信息披露應包括立項、預算編制、預算執行、工程進度等重要環節，有效防范資金使用過程中的內部人控制，抑制腐敗的滋生。

（三）做好農村小額公共工程養護管理工作

1、理順關系，明確責任。要對農村水電、公路、沼氣等工程實行長期有效的管理，必須理順關系，完善相應的責任機制。制定小額公共工程養護、養護管理機構建設和養管費用籌措，以及養管人員隊伍建設等方面的規定，出臺一系列辦法和實施細則，并在養護機制、資金、人員等方面予以認真落實。應結合當地實際制訂出一套切實可行的養護管理辦法，建立相應的規章制度，明確養護質量評定標準。要有與之配套的獎勵機制，逐級簽訂養護責任合同，使實際工作有章可循，措施到位。建立責任追究制度，增強相關領導干部的責任感，并制定相關的激勵機制，提高干部職工的積極性，從根源上使工程養護得到保證，發揮養護資金最大效益。

2、組建隊伍，確保穩定。農村小額公共工程具有點多、面廣、線長、管理難的特點，要對農村小額公共工程實行長期有效的管理，各鄉（鎮）還必須建立一支強有力的養護隊伍，成立辦事高效、面向社會的養護管理機構，對農村小額公共工程進行檢查，做到建養并重。工程養護是一項長期性、連續性的工作，所以它要求養護隊伍保持相對穩定。另外，要對養護工作人員進行養護知識培訓與技術培訓，提高養護人員的技術水平和實際操作水平，以此完成勞動力的就地轉移。這樣既可以增加當地老百姓的收入，又能降低養護成本。

3、發揮農民在農村小額公共工程養護中的主體作用。要進一步引導建設好“四議兩公開一監督”工作法和“一事一議”制度，堅持群眾自主原則，尊重農民群眾意愿，讓廣大農民自覺參與到農村小額公共工程項目養護工作中來，充分調動農民群眾在小額公共工程養護中的積極性，發揮其主體作用。各村要通過多種形式、多種途徑，對農民群眾進行深入的宣傳教育，防止農民損害農村基礎設施，讓廣大農民都為農村基礎設施管護盡一份心，出一份力。讓愛護基礎設施、維護環境秩序成為每個群眾自覺的行為，形成一個良好的設施管理環境。堅持“誰受益、誰管護”的原則，各村要積極探索切實可行的日常管護辦法。基層對小額公共工程設施的維護和管理，可以通過村民“一事一議”籌集基金，或采取村民投工投勞的方式進行。對于農民自主參與、直接受益的建設項目，要通過政府資金引導，通過以獎代補等方式，引導農民投工投勞、投資投物做養護。