贛南原中央蘇區扶貧開發的財政政策研究

● 何 桑

貧困是當今世界各國共同面臨的難題。消除貧困不僅是人類社會一直追求的目標，更是社會主義制度的本質要求。自20世紀80年代中期以來，我國政府將扶貧開發列入國民經濟和社會發展總體規劃，通過一系列的制度設計和政策實踐，加大對貧困地區的扶持力度，并取得了巨大的成就。但是，由于歷史原因和自然條件限制，一些“老少邊窮”地區的貧困問題依然存在，其中在國家確定的592個扶貧重點縣中，革命老區就有146個。贛南原中央蘇區是共和國的搖籃和蘇區精神的主要發源地，為中國革命事業作出了巨大的貢獻和犧牲。由于戰爭創傷的影響，加之自然地理環境惡劣等多種原因，贛南老區經濟發展仍然滯后，民生問題依舊突出，貧困落后面貌尚未得到根本改變。因此，實現贛南原中央蘇區的脫貧致富，既是一項重大的經濟任務，又是一項重大的政治使命。

一、贛南原中央蘇區的貧困狀況

贛南原中央蘇區主要分布在江西省贛州市轄全境的18個縣（市、區），由于歷史上飽受戰爭之苦，加之地處羅霄山區，交通欠發達，經濟基礎薄弱，其經濟社會發展水平長期處于相對落后的狀態。

（一）經濟發展水平較低，貧困發生率偏高

經濟發展水平低、貧困發生率高是贛南原中央蘇區貧困問題的重要特征。在地區生產總值方面，2011年贛州市生產總值（GDP）為1335.98億元，僅占全國經濟總量的0.28%，與其國土面積的全國占比（0.41%）和轄區人口的全國占比（0.68%）不相協調，即使與延安、遵義、白色、龍巖等革命老區相比，其經濟總量指標也不占優勢。從人均生產總值看，2011年贛州人均地區生產總值為14549.04元，僅為同期全國人均 GDP水平 （35097.16元）的41.45%、江西省人均GDP水平（26075.76元）的55.8%，略高于2010年全國592個國家扶貧開發工作重點縣11170元的人均水平，但位居江西省11個設區市的末位。從人均財政一般預算收入看，2011年贛州市人均財政一般預算收入總額為1198.46元，僅為同期江西省人均財政一般預算收入水平（2347.22元）的51.06%。

不難發現，盡管我國政府不斷加大對革命老區扶貧開發工作的支持力度，但贛南蘇區經濟發展水平仍舊較低，相應的貧困發生率依然較高。據國務院扶貧開發領導小組辦公室公布的資料顯示，贛南革命老區（主要是贛州轄區）仍有8個國家扶貧開發重點縣，1119個省級扶貧貧困村，分別占贛州市縣、村總數的45%和35%。如果按國家新的2300元貧困線標準進行測算，贛南蘇區貧困人口將近215.46萬人，貧困發生率高達29.99%，高出全國貧困發生率16.5個百分點。

（二）社會事業發展嚴重滯后

貧困也是一個重要的社會性問題，其在社會文化層面表現為貧困人口難以獲得維持基本的為社會公認且可以接受的教育、醫療衛生、社會保障等基本公共服務水平。由于贛南蘇區經濟發展長期滯后，老區社會事業發展缺乏相應的物質基礎，基本公共服務享有程度依舊處于較低水平。義務教育方面，以小學教師人均負擔學生數為例，贛州革命老區2010年共有924366名在校小學生，在校專任教師數為39703人，教師人均負擔學生數將近24人，遠高于江西省的平均水平（20人），位居江西省11個地市的首位；醫療衛生方面，以單位醫院負擔人數和單位病床負擔人數為例，2010年贛州革命老區兩項指標（分別為3.6萬人/每家醫院、108人/每張病床）均明顯高于江西省平均水平（分別為2.4萬人/每家醫院、93人/每張病床），同樣位居江西省各地市的首位；社會保障方面，以新型農村合作醫療為例，2010年贛州市8個國家扶貧開發重點縣“新農合”參合率為92.28%，低于當年國家扶貧開發工作592個重點縣“新農合”的平均參合比例（93.3%）。

事實上，無論是教師人均負擔學生數、單位醫院負擔人數還是單位病床負擔人數，這些指標在一定程度上反映了贛南革命老區教育、醫療衛生資源供給的短缺；而“新農合”的參合率偏低則從另一方面反映出贛南革命老區社會保障型公共產品供應不足。值得注意的是，發展型公共產品（如教育）、保障型公共產品（如醫療衛生、社會保障）供應的“短板”，在一定程度上進一步加劇了贛南革命老區的貧困程度。

（三）居民生產生活狀況不容樂觀

贛南革命老區居民生產環境惡劣、生活條件落后，也是當前老區貧困狀況的具體體現。一方面，贛南革命老區基礎設施建設滯后，成為長期制約老區經濟發展的瓶頸之一。以道路交通為例，由于贛南地貌以丘陵、山嶺為主，且丘陵、山地面積占贛南革命老區土地總面積的83%。這樣的地形地貌極易造成地區交通閉塞，制約著老區的資源開發和相關產業的發展。此外，從地區固定資產投資看，2010年贛南革命老區全社會固定資產投資總額為682.62億元，分別僅為當年全國和全省固定資產投資總額的0.25%和8.1%，遠低于贛南老區人口占全國和全省人口的比重（分別為0.62%、18.78%）。從增速上看，2010年贛南地區固定資產投資增長速度僅為30.7%，低于全省的平均增長速度（32.5%），位居江西省11個地市的末位。另一方面，由于受經濟發展水平等因素的制約，老區人民的生活條件也亟待改善。數據顯示，2010年贛州全市仍有土坯房69.5萬戶，約占全市居民總戶數的32.48%，遠高于省內其他地市。此外，在贛南革命老區中的8個國家級扶貧開發重點縣下轄的1928個自然村中，自來水受益村所占比重僅為30.71%。顯然，贛南原中央蘇區居民生產生活狀況仍不容樂觀，老區扶貧開發工作任重道遠。

二、財政支持贛南原中央蘇區扶貧開發的難點

扶貧開發事關轄區經濟的全面發展和社會的長治久安，事關社會主義現代化建設大局，是各級政府義不容辭的責任。財政政策作為政府宏觀經濟調控的重要手段，在扶貧開發中發揮著舉足輕重的作用。當前，財政在支持贛南原中央蘇區扶貧開發過程中的主要難點集中表現為：

（一）地方自有財力不足，增速緩慢，財政扶貧開發功能弱化

由于贛南革命老區長期貧窮落后，經濟發展水平偏低，造成地方財源基礎薄弱，自有財力不足。從財力總量看，2006—2010年贛南革命老區人均財政一般預算收入一直處于較低水平，2006 年、2008年、2009 年的人均財政一般預算收入分別為369.67元、662.94元、807.77元， 在全省11個地市中均位列倒數第二位，2007年、2010年的人均財政一般預算收入分別為 469元、942.58元，在全省地市中均位列最后一位。從財力增長速度看，2006—2010年全贛州市人均財政一般預算收入的年均增速為26.36%，僅高于南昌市人均財政一般預算收入的年均增長速度（17.93%），在全省地市中位居倒數第二位。一般而言，財政支持是貧困地區扶貧開發工作的重要助推器，但地方自有財力不足，且增長速度緩慢，在一定程度上抑制了財政扶貧開發功效的充分發揮。

（二）財政支出結構不合理，難以從根源上消除貧困

出于政策績效和扶貧任務的考慮，地方政府更傾向于通過增加財政投入，改善轄區內的基礎設施，開發當地特色資源，進而帶動轄區經濟發展，提升居民人均收入水平。在財政支出結構上，表現為用于經濟發展型（如基礎設施建設）公共品的支出規模不斷上升，而用于發展型公共品（如教育）、保障型公共品（如醫療衛生、社會保障等）的支出規模則受到“擠出”。 據 《江西統計年鑒（2011）》數據顯示，2010年贛州市用于教育、醫療衛生、社會保障和就業方面的人均財政支出水平均明顯低于江西省的平均水平。具體來講，2010年贛州市人均教育支出為441.11元，低于全省人均水平564.58元，在江西全省地市中位居末位；人均醫療衛生支出為245.39元、人均社會保障和就業支出為444.18元，分別低于全省人均支出水平270.15元和491.53元。從可持續發展的角度講，單純以基礎設施建設、資源開發為主的扶貧方式難以形成支持贛南革命老區居民收入增長、脫貧致富的穩定路徑，其帶來的脫貧效應具有一定的短期性。事實上，在面對諸多發展機會和發展途徑的選擇時，貧困的根源已不在于資源環境的缺失或阻抗、基礎設施的完備與否，而在于貧困人口缺乏拓展生存發展空間和生存保障的能力，因此能力賦予和生存保障是治理貧困的根本之策。

三、促進贛南原中央蘇區扶貧開發的財政政策措施

在深入分析贛南原中央蘇區貧困落后現狀及財政支持贛南老區扶貧開發中存在問題的基礎上，通過財政政策的不斷完善與實踐，促進贛南原中央蘇區扶貧開發工作的順利開展。

（一）加大財政資金投入和政策傾斜力度，拓寬扶貧資金的來源渠道

加快建立贛南原中央蘇區各縣（市、區）的基本財力保障機制，不斷加大上級財政資金轉移支付的規模和比重，尤其應加大對特困區域的專項扶持，進而夯實基層政府的財力基礎，提高其可支配財力水平；加大對贛南原中央蘇區公共基礎設施建設、鼓勵類產業發展、產業轉型升級、現代特色農業發展、紅色文化旅游發展、環境保護等方面的稅收優惠扶持力度，通過降低稅率、減免稅收、暫緩征收等措施，拉動贛南老區經濟社會事業的發展。此外，可通過財政稅收等相關優惠政策，吸引外資、企業資金、社會中介組織資金等用于贛南老區扶貧開發，發揮財政資金的導向作用，進一步拓寬扶貧資金的來源渠道，為老區經濟社會發展和人民生活水平提高提供強大的資金支持。

（二）調整財政扶貧資金投向，注重形成貧困人口自我發展的內在動力

財政扶貧資金投向結構的優化是提高扶貧資金使用效率、實現“結構性”收益的關鍵路徑。首先，切實提高贛南革命老區財政在教育、培訓方面的支出比重。以獎助學金及生活補助等形式幫助“就學人員”完成學業，提升自身知識水平，助推其依托勞動力市場機制實現自救、自立，最終實現有效就業。同時，對貧困戶中的“適齡從業人口”給予補償性的職業教育和職業技能培訓，直接提升其就業競爭力。其次，加大各級財政對贛南革命老區醫療衛生、社會保障等保障型公共產品的補貼力度，逐步祛除老區貧困人口自身生理、生存層面的弱質性，防止貧困家庭因病致貧、因病返貧，并逐步消除制約貧困人口自我發展的各種不利因素。因此，通過加大公共財政對贛南革命老區教育、醫療衛生、社會保障等民生性服務的扶持力度，形成貧困人口自我發展的內生動力，從根源上消除貧困。

（三）兼顧財政扶貧資金投向決策的科學性、分配的公平性及使用的效率性

定期召開由政府部門、專家學者、轄區民眾等共同組成的扶貧資金使用投向論證會，確保財政扶貧資金在具體的投向決策上經過科學、合理、嚴謹的論證。在財政資金的地域投向上，應減少資金分配的不公平性，運用因素法分配扶貧資金，減少人為因素的制約，使扶貧資金在市與市之間、縣與縣之間更加公平合理。其中，尤其要逐步增加對贛南老區重點縣和人口眾多的扶貧重點縣扶貧資金的投入。在財政資金的使用環節上，要強調扶貧效率的提升，通過建立扶貧開發的績效考核體系，對贛南革命老區各縣（市、區）扶貧效果進行科學評估，配套實行相應的扶貧開發成效評價和獎懲辦法，以此帶動贛南革命老區各區域財政扶貧資金使用效率的提升。

（四）創新財政扶貧資金的使用管理和監督機制

嚴格財政扶貧資金的使用管理，按部門預算要求編制扶貧資金預算，減少資金下撥的中間環節，同時建立扶貧資金使用情況監測體系，逐步推行扶貧資金公告、公示制度；加強對財政扶貧資金的審計審查，按照全面審計、突出重點、確保質量的基本原則，通過“上審下”、“交叉互審”等組織方式加大審計力度，提高審計效果；實行財政扶貧資金使用效果的追蹤、反饋責任制，加強對扶貧資金的跟蹤問效，對存在問題的相關單位和責任人應依法處置，以防止貪污、浪費、擠占挪用財政扶貧資金現象的發生。