農村合作金融機構風險防范機制的構建

劉潔　張潔

摘要：金融對現代農業發展有重要的支撐作用，防范金融風險是現代金融業的重要職責。隨著我國農村合作金融機構的快速發展，金融風險也不斷加大。農村合作金融風險的原因是多方面的，既有內因，也有外因。因此，建立內控機制、外部監管、信用保證和法律規范等相應的風險防范機制，可以有效抑制和化解金融風險。

關鍵詞：農村合作金融；金融風險；防范機制

中圖分類號：F830.34 文獻標識碼：A 文章編號：1005-2674（2013）05-081-04

一、問題的提出

金融風險（Financial Risk）是指經濟環境、金融條件的變化給金融參與者造成的收益或損失的不確定性。金融風險分為市場風險（Market risk）、信用風險（Credit risk）、流動性風險（Liquidity risk）、經營風險（Operational risk）和法律風險（Legal risk）。隨著農村金融改革的深化，農村合作金融機構的數量和運營情況都有了很大的變化。但是，伴隨著農村合作金融的快速發展，大量的金融風險也悄然而生。2007年全國農村合作金融機構共發生各類案件237件，涉案金額6.7億元。其中，百萬元以上的68件，占全國銀行業金融機構百萬元以上案件的53%，涉案金額5.9億元。農村合作金融風險來自經營過程的各個環節，依照來源的不同大致可以歸納為：服務對象風險、外部經營環境變化風險和源于自身缺陷的內部風險。來自農村合作金融機構服務對象的風險主要是信用風險和市場風險；由于農村合作金融機構外部經營環境變化帶來的風險主要是市場風險和法律風險；源于農村合作金融機構自身的內部風險主要是經營風險和流動性風險，其中經營風險最為嚴重。2007年全國農村合作金融機構發生的各類案件中經營風險方面的案件數量和涉案金額分別占到案件總數和涉案總額的70%以上。因此，如何在充分利用金融推動農業和農村發展的同時，有效地防范金融風險已現實地擺在我們面前。

二、農村合作金融風險的成因

農村合作金融風險的形成，既有農業產業特殊性的原因，也有金融業自身的原因，還有相關政策的原因。

1 農業的高風險性強化了金融風險。農村合作金融機構的經營業務主要是支持農業經濟發展的資金需要。農戶獲得貸款后大多把資金投入到種植業、養殖業和畜產品生產等農業經濟中。農業本身是高風險弱質產業，受自然風險和市場風險的雙重影響，傳統的農業種植、養殖等生產經營活動每一個環節都面臨著多重風險。中國農村實行家庭承包責任制，普通農戶的生產仍處在以家庭為單位的小農經濟模式，普遍存在生產規模小、邊際收益低、生產成本高的情況，抵御風險的能力較差。農業生產受自然條件的影響非常大，在生產過程中一旦遇到自然災害或病蟲災害，就會導致收益減少甚至絕收的經營風險。如表1所示，中國是自然災害多發的國家，每年受災面積達到總播種面積的1/3，其中成災面積占了一半，這就決定了農業高風險的行業特點。與此同時，農業在市場競爭中也屬于弱勢產業。農產品市場的供給彈性大、需求彈性小，根據“蛛網理論”，農業生產極易出現供求失衡和價格波動。以家庭為單位的農業生產者很難對市場供求信息有足夠的了解，對信息的加工大多具有滯后效應，極易出現價格的大幅波動，收益很不穩定。這些風險會通過信貸關系和資金流動傳遞到農村合作金融機構，而且在相鄰的區域內，農戶經營的農產品趨同度高，對資金的需求也具有相似性，一旦遇到市場價格下跌，將會出現規模性的逾期貸款，這更加劇了農村合作金融機

2 內控機制不完善導致機構運作不規范。首先，產權治理結構不完善。目前中國的農村合作金融機構基本都有理事會、監事會和會員代表大會的機構設置，但其職能卻沒有得到充分體現。社員代表大會形同虛設；理事會實質上為地方政府行政任命而不是真正由會員選舉產生；監事會級別低于理事會和經理層，不能起到有效監管和約束的作用。“三會”的形同虛設使農村合作金融機構沒有形成內部制衡機制，不利于防范經營風險。其次，沒有有效的激勵機制。農村合作金融機構的管理層和部分業務人員的薪酬和升遷與經營業績不掛鉤，導致他們在業務操作中只關心自身的利益而不在乎金融機構的損失，對融資對象的資格審查、資金使用途徑和使用結果、資金回收等環節缺乏有效的管理和監督，出現嚴重的“內部人”控制和尋租現象，加劇了農村合作金融機構的經營風險。

3 外部監管缺位容易加大風險。從制度上講，雖然2003年銀監會成立以后中國已經初步建立了農村金融監管體系，但由于我國農村合作金融組織一直規模較小且分散，銀監會作為監管主體，對農村合作金融機構的監管缺乏針對性和有效性，忽視了合作金融的特殊性，仍以商業銀行的監管標準對農村合作金融機構進行監管；而且由于監管人員和監管手段的不足，對農村合作金融機構的監管多為突擊式的現場檢查，監管頻率和深度十分有限，與現代意義上的風險監管要求相去甚遠。中國現有的農村合作金融行業協會是2005年12月成立的中國銀行業協會農村合作金融工作委員會，從《農村合作金融工作委員會工作規則》中可以發現，目前該協會的職責主要是為會員提供服務和溝通協調，還沒有體現監管的工作內容，行業自律監督機制還處于空白。

4 農業保險發展滯后使得風險危害更為嚴重。發達國家的經驗表明，完善的農業保險制度是分擔風險的重要機制。據表2的資料統計顯示，中國的農業保險從深度和廣度來看水平都很低，不能有效地分擔金融風險；從供給方來看，保險公司出于逐利性的考慮，不愿意進入成本高、風險大的農業保險市場。從需求方來看，農戶對農業保險的保障作用認識不高，對風險的預估存在僥幸心理。保費太高農民難以承受，所以不投保，而保費太低則保險公司可能虧損，所以不愿承保。因此，供求雙方的積極性都不能調動起來。農業保險的缺失使金融風險不能被分擔，加劇了農村合作金融機構的經營風險。

三、構建農村合作金融風險防范機制

防范和化解農村合作金融風險，需要政府、農村合作金融機構和融資主體多方面全方位的配合。

1 完善內控機制。建立和完善農村合作金融機構的內部控制機制是防范和化解金融風險的基本要素。一是要完善法人治理結構。隨著產權制度改革的深化，逐步實現民主管理，將理事會、監事會和會員代表大會的權利和義務落實到位，對理事會、監事會和高級管理層及相關部門在防范和化解金融風險方面所承擔的職責要明確定位，由作為最高權力機構的會員代表大會選舉產生理事會和監事會，由理事會聘任業務經營的經理人，監事會起到內部監督的作用，最終實現“三會”的相互制衡。二是要建立經營管理的制度體系。為了保證農村合作金融機構安全穩健運行，應建立包括會計審計制度、信貸管理制度、風險稽核制度、崗位問責制度等經營管理的制度體系。實行透明化的會計審計制度，定期向社員代表大會匯報資產負債情況和審計結果。信貸管理制度明確規定貸款發放的操作流程和要求，實行內部分級授信和審貸分離。內部的風險稽核制度可以通過各種稽核方式及時發現工作中的違規、違法操作和潛在的風險，起到風險防范和行為約束的作用。崗位問責制度要求各個崗位分工明確，職責分明，按各自的工作性質、權限承擔相應的工作責任，出現問題嚴格追責，以此來激勵和約束經營管理人員的行為，防范和化解經營風險。

2 強化外部監管機制。對農村合作金融機構的內外監管要雙管齊下，采取金融監管部門和行業自律協會相結合的監管制度。一是要發揮銀監會和各地銀監局的作用。針對農村合作金融機構分布分散、經營情況和風險控制情況存在較大差異的現狀，建立既適合中國國情又符合國際慣例的金融監管法規體系，實行分類監管的原則，制定差別化的監管標準和監管方法，大力采用現代科技手段，建立數據模型，計算分析利率敏感度和風險程度，形成預警機制，并結合專項稽核等傳統手段，選拔和培養一支高素質的監管隊伍，對農村合作金融機構的經營風險實施全方位監管，以提高監管的有效性。加強金融監管法律法規的可操作性，從立法上量化與金融監管有關的各項經濟技術指標，同時要建立監管統計系統，整合各方面的統計數據，規范數據來源的真實性和實效性，便于監管部門對農村合作金融機構風險的實時監管。二是要發揮行業自律協會的監管職責。行業自律協會應起到同業內管理、服務、監督、協調的作用，具體而言就是要制定并組織實施行業共同遵守的行為規范及準則，規范各會員單位的內部控制行為，促成業內的溝通合作，維護有序競爭秩序，協調同業內的相互救助，配合銀監會的監管工作，防范和化解金融風險。行業協會可以成立專門的審計協會對基層合作金融機構的經營和管理進行經常性的審計，向銀監會提供更為真實和及時的信息，有助于銀監會的監管，指導金融機構規避風險。三是要加快信息披露制度改革，強化社會中介機構和新聞媒體的社會監管作用。將農村合作金融機構的經營情況和法律法規的落實情況向社會公布，接受會員和社會輿論的監督，約束金融機構的經營管理行為。

3 建立信用保證保險體系。信用保證保險體系的建立可以起到分散金融風險的作用，保障農村合作金融的持續穩定發展。一是要建立存款保險制度。存款保險制度是一個國家為保護存款人利益和維護金融秩序穩定，通過法律形式建立的一種在金融機構因意外事故破產時進行債務清償的制度。存款保險制度一方面可以對存款人的利益予以保障，另一方面也可以增強存款人對金融機構的信心，有助于金融機構保持穩定的資金來源，避免因存款流失和擠兌造成的流動性風險。二是要建立貸款保證保險制度。貸款保證保險制度可以保障金融機構在貸款人出現違約不能還款時得到一定的損失補償，是對信用風險的一種風險分擔機制。三是要健全農業風險補償機制。農業風險補償主要通過政府補貼和農業保險來實現。對于一般農業災害風險可以通過農業保險來分擔，避免由于農業災害導致農民不能履行還貸責任引起的金融風險。鑒于農業保險高風險、高賠付、低盈利的特點，發達國家對經營農業保險業務的保險公司都給予了一定的經營成本補償（一般為30%-50%），并且給予普遍的免稅政策，以此來鼓勵農業保險業務的開展。同時對投保人也給予50%-80%的保費補貼，調動農民參加農業保險的積極性。對于巨災風險可以由政府成立農業災害保障基金，在發生重大自然災害時對農民進行損失補償，減少農業災害通過信貸關系傳遞到農村合作金融機構導致的金融風險。四是要建立相互援助制度。在農村合作金融體系內建立一個相互援助系統，按金融機構的經營規模提取一定比例的儲備金，用于幫助遇到經營困難的金融機構平穩渡過危機。

4 建立完善的法律保障體系。一個相對軟化的法制環境必然會促生種種機會主義行為。發達國家在農村合作金融體系組建初期就制定了專門的法律，如德國的《合作銀行法》、美國的《聯邦信用社法》、日本的《農業協同組合法》和《農林中央金庫法》等，這些法律法規在本國的農村合作金融發展中起到了重要的法律保障作用。為了保證中國農村合作金融的穩健運行和可持續發展，應盡快出臺專門的《農村合作金融法》、《農業信貸法》、《農業保險法》等相關法律法規，將合作金融與商業金融相區別，明確政府和農村合作金融機構的職責，使農村合作金融機構的運營有法可依，有效規避風險。其中應包括，明確規定農村合作金融機構的業務范圍和運行機制，確立服務“三農”的宗旨以及政府優惠政策；明確規定合作金融機構、融資主體、保險公司、監管部門和政府相關部門的權利與義務，便于各部門監管職能的劃分與落實；對農村合作金融行業協會的成立、運行、功能與職責做出相應規定等。

總之，金融風險具有關聯性的特點，只有整個農村金融活動中各個環節和各個行為主體密切配合、共同作用，構建農村合作金融機構風險防范機制，才能達到有效防范和化解農村合作金融機構風險的目的。

責任編輯：鄭洪昌